中美新材料產業政策體系之比較

李丹 肖勁松

新材料是國際競爭的重點領域之一，是決定一國高端制造及國防安全的關鍵因素。本文從財稅政策、研發體系、知識產權和專利標準、人才、貿易等方面，對比中美新材料產業政策，提出了進一步完善我國新材料產業政策體系的建議。

美國新材料產業發展支持政策可追溯到克林頓時期。1991年，美國政府提出首份國家關鍵技術報告，新材料居于影響國家經濟繁榮和安全的6大類關鍵技術領域之首。近年來，為鞏固其優勢地位，美國不斷出臺大量政策措施，形成較為完善的政策體系。而我國已形成以新材料產業發展折子工程為抓手，各部門協同配合、國家新材料產業發展專家咨詢委員會提供決策支撐的工作體系。但也要看到，我國新材料產業政策總體仍待完善，政策內容相對零散。從財稅金融政策、研發體系、知識產權、標準、人才、貿易等方面，全面對比中美兩國新材料產業發展政策，對于我國營造更優的新材料產業發展政策環境，非常必要。

中美新材料產業政策體系比較

（一）財稅金融政策

1.直接資金支持。中美政府對新材料企業直接資金支持在數額、支持方式與使用限定、導向作用方面存在顯著差異。一是美國每年材料研究費用達上千億美元，我國2017年以來新材料領域的財政支出僅約32億元，差距懸殊。二是美國對新材料推動計劃的撥款被分配到各個項目予以支持，這些項目通常由政府、企業和高校聯合申請，除政府資助外，企業同樣要按比例投資。我國的政府資金大部分直接撥給材料生產企業，由企業按照政府規定自行分配使用。三是美國政府對新材料產業發展計劃的長期且穩定支持代表了政府認可，有效帶動了民間資本流向。我國政府的資金支持對金融領域的導向性作用有限，政府引導基金在基金運作模式、管理方式、資金來源、退出機制方面均存在較大差異。

2.間接融資支持。中美中小新材料企業資金來源主要是自籌資金，且都存在一定程度融資困難，但兩國在商業貸款擔保和風險投資政策方面存在顯著差異。美國中小企業自有資本占比約58%，美國小企業管理局（SBA）以貸款擔保和小企業投資公司建設等形式，把民間資本引入風險投資領域，有效改善了中小新材料企業的融資環境。我國并沒有針對性地出臺新材料企業間接融資調控政策，小額貸款和政府擔保貸款機制執行效果不佳，風險投資機制尚不成熟，政策支撐主要通過對商業銀行出具指導意見、完善創業板和建設新三板等間接方式，來促進中小型企業發展。

（二）研發體系

中美均形成一整套完整的新材料產業研發體系。美國建立了從研發到應用、產業化及配套服務在內的新材料研發組織體系，尤其注重營造鼓勵創新創業、科研項目轉化等法律和制度環境。其中，研究機構、孵化器和大學技術轉讓辦公室、非盈利機構和企業等各個主體分工明確而又協同有序，產學研用結合緊密。而我國建立了以企業為主體、市場為導向、產學研用結合的新材料創新體系。新材料國家實驗室、工程（技術）研究中心等在新材料產業化和創新能力建設中發揮了促進作用，并通過國家863計劃、973計劃、國家自然科學基金等各項國家計劃對新材料技術及產業化給予重點支持。與美國相比，我國科技體制下權力更加集中，政府以自上而下的方式制定政策、目標與戰略，強調執行效率。相比多元分散的美國聯邦資助體系，我國新材料產業可通過領導小組制度對項目進行集中資助。

（三）知識產權和專利標準

中美知識產權在制度環境、專利申請和標準制定方面存在顯著差異。一是美國高度重視新材料知識產權立法工作，制度環境完善，《發明人保護法》《專利法》《商標法》等法律法規為知識產權提供了充分保護;美國商標專利局在其中發揮重要作用;并建立了覆蓋國家、區域、行業、大學、聯邦實驗室等各層面的完整技術轉移體系。而我國近年來也意識到知識產權制度環境的重要性，但在立法、專利制度、預算分配、項目管理評估、產學研合作等方面仍有較大改善空間。二是專利申請數量和質量方面存在差異。美國化工行業專利數量幾乎是中國相應領域的三倍，特別是生物技術、制藥和高分子材料等行業的專利數量表現突出;而我國注重在新材料領域的專利布局，2016年，我國在新材料領域申請的專利授權數量為7636件，占中美日三國申請總量的46.3%。三是新材料領域標準化活動發展成熟度不同。美國新材料領域標準化活動全部圍繞美國國家標準協會進行，目前已有超過11000項國家標準;我國則是以政府為主導的標準制定機制，國家層面尚未整體出臺新材料標準、統計體系，標準、計量和宏觀管理體系還不完善。

（四）人才

中美均下大力度制定各種優惠政策吸引新材料領域高層次人才。美國從政府、高校到企業等都提供較為積極有利的人才政策，吸引了眾多高層次人才。移民政策、外國留學生政策及國際交流與合作政策構成了美國吸引國外科技人才的政策體系。我國依托留學人員回國創業啟動支持計劃、赤子計劃等項目加大新材料領域海外高層次人才引進力度。中美兩國在高層次人才政策思維方面具有明顯差異，一是美國注重國內培養和國外引進相結合，中國偏重國外引進而弱化國內自主培養;二是美國重視潛在或未來高層次人才的引進和培養，而中國偏重對現有人才的吸引與支持;三是美國對高層次人才實施高額經濟資助、營造良好的科研環境及提供一流的科研平臺，而中國偏重經濟激勵和權力誘惑而弱化學術土壤的培育及科研條件支持。

（五）貿易

美國從國內和國際兩個層面建立起全面、復雜的單邊和多邊出口管制體系。《出口管理法》《出口管理條例》《商業管制清單》等法律、法規及規則構成美國完整的出口管理制度，這使得美國能夠熟練運用各種措施實施貿易保護。而我國由于新材料產業整體處于中低端，部分高端關鍵材料仍依賴進口，對新材料領域的凈出口貿易更多是應對國際貿易摩擦。

對完善中國新材料產業政策體系的啟示

（一）健全產業組織體系

一是繼續發揮國家新材料產業發展領導小組辦公室作用，進一步貫徹落實新材料折子工程，統籌協調各部門新材料規劃、計劃、資金、項目等工作，形成工作合力。二是充分發揮國家新材料產業發展專家咨詢委員會作用，支持地方組建省級新材料領導小組。三是加強社會中介組織建設，在重點新材料領域建立產業聯盟，鼓勵地方成立新材料產業協會，研究籌建全國新材料產業協會。四是加強區域合作布局，支持市場需求旺盛、規模產業集聚、上下游產業鏈完善的地區建設新材料產業技術研究院。五是支持科研院所建立技術轉移辦公室、科研成果孵化器。力爭形成部門協同、上下聯動、支撐有力的工作體系。

（二）完善產業發展架構

一是產用銜接體系。加快建立汽車輕量化材料、稀土發光材料等上下游合作機制;研究提出生產應用示范平臺、測試評價平臺的總體布局方案。二是資源共享體系。建設參數數據庫平臺、資源共享平臺，推進企業、科研院所數據、人才、設備儀器的開放共享，開展技術交易、投融資等支撐服務。三是協同創新體系。建設石墨烯、輕量化材料等國家制造業創新中心，凝聚高等院校、研究所和產業部等各方面力量，推動知識、資本、人才的靈活流動和合理配置。四是統計體系。根據新材料產業發展新變化，建立更加科學的新材料統計分類，強化新材料產業發展的監測分析。五是標準體系。加強新材料技術標準體系的頂層設計，盡快出臺新材料標準領航計劃。借鑒發達國家標準制定的經驗，充分發揮企業、行業、團體聯盟的資源優勢，創新新材料標準制定機制，加強新材料標準與下游設計規范的緊密銜接，提高我國新材料標準的權威性和實施效果。六是考核評價體系。完善科研院所、國有企業的人事考核體系和政府資助項目的監督評價體系，創造有利于新材料開發應用、提高資金使用效果的良好氛圍。

（三）適時調整配套政策

一是創新財稅金融政策。探索動態調整新材料進口減免稅目錄范圍制度，對目錄中已能實現國內規模生產的產品要及時調出，不再享受稅收優惠，或給予國內企業同等稅收優惠;對新材料領域急需且國內不能滿足的關鍵生產設備進口給予稅收優惠;發揮政府采購對新材料產品應用的引導作用，鼓勵優先使用首批次應用示范目錄產品。二是完善研發體系，針對石墨烯、高溫合金、輕量化材料等重點新材料產品，制定中長期發展技術路線圖，并定期組織專家進行修訂;提高材料研發投入經費比例。三是加強知識產權和專利標準建設。完善知識產權法規和管理制度，加強新材料專利申請的評估、審核，提升專利質量;注重專利直接轉讓與專利資本化轉化相結合，探索拍賣、股權資本化等批量轉化方式，促進完善知識產權向資產轉變。四是加大人才培育力度。鼓勵大型或國有企業率先建立首席材料官;高校與新材料企業聯合建立實習基地，培養跨學科人才。五是維護公平貿易秩序，積極應對新材料領域貿易摩擦。

（作者李丹系工業和信息化部賽迪研究院原材料工業研究所新材料（稀土）研究室副主任、工程師;肖勁松系賽迪研究院原材料工業研究所所長、高級工程師）