小產(chǎn)權(quán)房法律問題初探

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 四川 成都 610074)

一、小產(chǎn)權(quán)房的背景

隨著我國城市化推進(jìn)和住房商品化演進(jìn)，在很多大中型城市及其近郊地區(qū)，均出現(xiàn)以舊城改造、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民新居移居工程、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等名義，通過農(nóng)村集體直接開發(fā)、農(nóng)村集體與開發(fā)商合作開發(fā)、開發(fā)商協(xié)議租用集體土地后自行開發(fā)、農(nóng)民自發(fā)開發(fā)等形式開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，并呈蔓延之勢。近年來中央一再下令禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房，但這些禁令似乎絲毫沒有阻擋住小產(chǎn)權(quán)房熱銷的浪潮。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，很多改革是自下而上從草根階層發(fā)起，獲得成功后被國家認(rèn)可并進(jìn)而被轉(zhuǎn)化為法律，這也是法律產(chǎn)生的一種重要方式-國家認(rèn)可的方式。新《土地管理法》的修改正是通過認(rèn)可農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上建筑房屋，認(rèn)可其完整產(chǎn)權(quán)，使得其由小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)。

二、小產(chǎn)權(quán)房的概念

(一)小產(chǎn)權(quán)房的概念

法律意義上完整的房屋產(chǎn)權(quán)包括權(quán)利主體對房屋的所有權(quán)和對土地的使用權(quán)。由于小產(chǎn)權(quán)房初見于新聞媒體，不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍睿愋头倍喽s亂，所以有必要對本文討論的小產(chǎn)權(quán)房做一定的界定：小產(chǎn)權(quán)房指在農(nóng)村集體土地上修建、按現(xiàn)行《土地管理法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定不能進(jìn)入正式的房地產(chǎn)市場而商品化的房屋。小產(chǎn)權(quán)房的購買者可以獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體組織頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明。從形式上看，小產(chǎn)權(quán)房沒有國家行政管理部門頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證明，只有村集體發(fā)放的房屋所有權(quán)證明，所以又稱為“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”；從實(shí)質(zhì)上看，現(xiàn)行制度下小產(chǎn)權(quán)房所有權(quán)中的處分權(quán)能被嚴(yán)格限制，權(quán)利人擁有的是不完整的產(chǎn)權(quán)，所以小產(chǎn)權(quán)也可以被理解為部分產(chǎn)權(quán)或限制產(chǎn)權(quán)。

(二)農(nóng)村土地上建造的房屋分類

根據(jù)土地用途，農(nóng)村土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地：

1.在農(nóng)用地上建造的房屋

《土地管理法》嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。

《土地管理法》第四十四條建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。

據(jù)此，農(nóng)用地在未經(jīng)法定程序轉(zhuǎn)為建設(shè)用地之前，直接在該土地上直接建造建筑物屬于違法。

2.在建設(shè)用地上建造的房屋

建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。建造在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房又可分為兩類：

(1)集體經(jīng)營性建設(shè)用地上建造的房屋。根據(jù)最新公布的2020年01月01日實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法(2019修正)》第六十三條土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。

前款規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

只要手續(xù)符合法定程序，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)均齊全，不再屬于小產(chǎn)權(quán)。

(2)在宅基地上建造的小產(chǎn)權(quán)房

村民自己或者多家聯(lián)合在村民的宅基地上蓋的村民房。雖然在宅基地上建房本身是合法的，換言之，這種房屋從性質(zhì)上說并非違法建筑。但是如果要出售給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，或者雖然出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但該成員已在本組織擁有一處宅基地就要面臨很多法律問題。

三、宅基地上建造的小產(chǎn)權(quán)房問題探討

村民將自己宅基地上的房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，該購買成員已有一處宅基地，《土地管理法》第六十二條農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。該合同違反法律，行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定而無效。而如果該購買成員將自己宅基地轉(zhuǎn)讓后再進(jìn)行的購買，或者本身未分配到宅基地的情況下，該交易有效。

村民將自己宅基地上的房屋出售給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，根據(jù)房地一體原則，建設(shè)用地的使用權(quán)和地上物的所有權(quán)強(qiáng)制一并處分，即地隨房走，也就是說集體建設(shè)用地上建造的房屋如果對外出售，則房屋占用范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)也一并轉(zhuǎn)讓給了房屋的買受人，而宅基地所有權(quán)屬于村民集體所有。

一些法律人士認(rèn)為作為出賣人的村民們是有權(quán)處分自己的房產(chǎn)的，沒有任何法律和行政法規(guī)禁止村民們的出賣房產(chǎn)行為。所以關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房交易的合同是有效合同，沒有違反法律的規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房不能登記的事實(shí)不影響合同的效力。而在司法實(shí)踐中，很多案例基于交易合同符合合同一般生效要件，基于公平、誠信原則的維護(hù)，尊重既成的履行事實(shí)或客觀情事，遵從情理和習(xí)慣，穩(wěn)定社會(huì)秩序等被判定合同有效。

民商法領(lǐng)域的原則法無明文規(guī)定即自由，法律并未明文禁止農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，新《土地管理法》也明文規(guī)定農(nóng)村村民可以出賣、出租、贈(zèng)與住宅。國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。宅基地是農(nóng)民基于村民身份的福利，當(dāng)村民基于各種原因需要轉(zhuǎn)讓時(shí)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到盡量少的限制。

結(jié)語

在將小產(chǎn)房進(jìn)行有條件的合法化過程中當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)一些問題，比如無地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，耕地保護(hù)問題等，這些都需要在進(jìn)一步的發(fā)展中對集體土地流轉(zhuǎn)做出有效規(guī)制。謹(jǐn)防集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市過程中，地方政府為了政績等過度將農(nóng)用地規(guī)劃為建設(shè)用地問題。宅基地住宅交易過程中，村民為追求利益最大化在宅基地上建造住宅占用耕地問題。