新時期政府在能源領域中職能發(fā)揮研究
——以天津城市能源互聯(lián)網(wǎng)為例

(南開大學 天津 300350)

一、問題提出

自2015年3月5日“互聯(lián)網(wǎng)+”從政府工作報告提出以來，“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源也開始進入人們的視野。隨著我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，能源成為城市發(fā)展的突出問題，政府如何通過自身職能的轉變來高效利用能源成為了現(xiàn)代城市治理的關鍵之一。天津作為一座工業(yè)型城市，隨著城市化進程推進，對能源的需求加強，而在產(chǎn)業(yè)轉型升級和智慧城市建設要求下，天津需要探索出符合新時期要求的城市能源發(fā)展道路。

二、研究意義

研究涉及政府與市場關系、公共產(chǎn)品、新公共服務等理論，對政府在能源互聯(lián)網(wǎng)建設中應發(fā)揮的作用進行辯證分析，具有一定的前瞻性和理論意義。同時政府通過自身職能的合理發(fā)揮引導能源互聯(lián)網(wǎng)建設助力天津智慧城市的發(fā)展，有助于提升城市的綜合競爭力，具有重要的現(xiàn)實意義。

三、存在的問題及原因

(一)存在的問題

1.政策涵蓋領域不全面。城市能源互聯(lián)網(wǎng)是新興產(chǎn)業(yè)，目前天津尚未形成完整的城市能源互聯(lián)網(wǎng)政策體系，僅靠國家出臺的《中華人民共和國節(jié)約能源法》《關于推進“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源發(fā)展的指導意見》《推進多能互補集成優(yōu)化示范工程建設的實施意見》及天津電力公司發(fā)布《城市能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展白皮書(2016)》，缺少行業(yè)發(fā)展、監(jiān)管、資金、服務各類的詳細政策法規(guī)會在未來深入發(fā)展階段增加前進阻力。且多屬于指導意見，未達到法律高度，未結合天津實際做政策解讀，難為天津城市能源互聯(lián)網(wǎng)后續(xù)發(fā)展提供有力的政策支持。

2.資金短缺且來源單一。目前天津城市能源互聯(lián)網(wǎng)資金主要來源于電力企業(yè)和政府，社會資本較少。市信委的財政撥款未涉及基礎設施。天津電力在《城市能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展白皮書》提到“十三五”期間投入410億元用于城市能源互聯(lián)網(wǎng)基礎設施建設，政府的公共投資明顯不足。此外，城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設主要依托電力設施和互聯(lián)網(wǎng)建設，政府對電力設施283.88億元投資遠大于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)31.44億元的投資；雖然天津在電、熱力等基礎設施投資上3.3%的減少幅度較其他行業(yè)(均在40%以上)小，但與互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)近一倍的增長幅度比差距較大，不利于其發(fā)展。①

3.主體間信息不對稱。城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設需財稅、環(huán)保、發(fā)改委、工信委、監(jiān)察委等多部門協(xié)同推進，還要注重政府和企業(yè)、市民關系，需要政府充分發(fā)揮協(xié)調職能。目前阻礙政府協(xié)調職能有效發(fā)揮的障礙之一就是缺少城市能源互聯(lián)網(wǎng)公共服務平臺的建設。雖然西青區(qū)已經(jīng)進行了城市能源互聯(lián)網(wǎng)綜合服務平臺試點，但建設時間短，主平臺僅與46家客戶、53家企業(yè)建立聯(lián)系，用戶數(shù)量少不能滿足該區(qū)城市能源互聯(lián)網(wǎng)平臺建設要求，未及時向分平臺推廣，數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡平臺建設仍在起步階段。這一不完善加劇了各主體間信息不對稱，限制政府協(xié)調職能的發(fā)揮。

4.缺乏市場監(jiān)管。在天津質量監(jiān)督管理委員會、天津電力網(wǎng)上有相關《電力監(jiān)管條例》《能源計量監(jiān)督管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理條例》各領域的法規(guī)，但未有與之相關的市場監(jiān)管文件，天津工信委負責節(jié)能和電力行政，對該領域的違規(guī)行為進行處罰，缺少行業(yè)整體監(jiān)管，但城市能源互聯(lián)網(wǎng)是一個整體，需要專門監(jiān)管機構、制定監(jiān)管體制。雖然天津意識到這一重要性并將其寫入政府工作報告中，但由于發(fā)展初期，與之配套的政策法規(guī)不完善，政府在市場監(jiān)管過程中缺少行政依據(jù)，市場監(jiān)管機制難以確立。

(二)問題產(chǎn)生原因

1.政策制定與執(zhí)行機制不健全。隨著能源電力體制改革和政府放管服改革深化，政府將更多權力下放市場，提高主體參與服務的積極性，然而何時放權，在哪放權是很重要的問題，需要完善的政策體系與執(zhí)行機制保障。在建設過程中，由于政策覆蓋范圍小執(zhí)行機制不健全，缺少政策引導及對政策執(zhí)行環(huán)節(jié)跟蹤，電力企業(yè)和政府執(zhí)行的政策從中央到地方政府經(jīng)歷了很多部門和環(huán)節(jié)，信息易發(fā)生失真，導致各主體間信息不對稱，影響政策執(zhí)行效率。

2.社會資本和人才激勵機制不健全。天津在企業(yè)、公眾中對城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設投融資機制、建設方案、優(yōu)惠政策等宣傳力度不足，使社會資本投入較少。加上稅法要求政府對PPP項目的企業(yè)所得依法征收流轉稅和所得稅，且缺乏資金補貼，一定程度上降低了社會資本參與城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設的積極性。

此外，天津未能充分利用京津冀人才優(yōu)勢，缺乏相應激勵機制，忽視能源互聯(lián)網(wǎng)綜合人才培養(yǎng)，使行政人員在審批監(jiān)管過程中行政能力受限，技術與管理人才發(fā)展的不協(xié)調制約了政府職能履行。且天津對能源互聯(lián)網(wǎng)研究數(shù)量少，偏向理論研究，在知網(wǎng)4379條檢索結果中屬于天津科研機構的僅有45篇，缺乏創(chuàng)新性與應用性，加劇了各主體間信息不對稱。

3.政府監(jiān)管職能缺位。天津在城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設中缺少統(tǒng)一獨立的監(jiān)管機構，財稅、發(fā)改委、工信委、監(jiān)察委等部門都對其有一定監(jiān)管權限，部門監(jiān)管范圍不明確，職責交叉、推諉責任情況頻發(fā)，究其原因是政府未明確權責邊界，未將自身職責定位到服務和監(jiān)管者上，一味“掌舵”所致。政府監(jiān)管和公共服務職能的缺位、錯位、越位，使天津城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設過程缺乏市場監(jiān)管，政府自身職責定位不清晰，嚴重影響了政府提供能源公共產(chǎn)品和服務的效率。

四、國內外經(jīng)驗借鑒

(一)國外經(jīng)驗

1.德國：政府引入社會資本行使組織職能。德國城市能源互聯(lián)網(wǎng)始于2008年聯(lián)邦經(jīng)濟和技術部的“E-Energy”技術創(chuàng)新計劃，涵蓋智能發(fā)電、智能電網(wǎng)、智能儲能和智能消費四方面。政府在E-Energy建設方面積極發(fā)揮組織管理職能，創(chuàng)新投融資機制，組織相關企業(yè)和地區(qū)參與高效能源系統(tǒng)建設。如德國政府在此過程中引入社會資本，西門子公司負責電力設備供應，萊茵集團則負責發(fā)供電、售電服務，使社會資本成為德國能源互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈上的重要環(huán)節(jié)。通過引入競爭提高能源互聯(lián)網(wǎng)基礎設施和服務的專業(yè)化，緩解了政府提供公共產(chǎn)品和服務的資金壓力，實現(xiàn)參與主體多樣化。

2.美國：設立獨立監(jiān)察機構行使監(jiān)管職能。美國城市能源互聯(lián)網(wǎng)以智能電網(wǎng)為主，政府給予支持。特別在智能電網(wǎng)監(jiān)管方面，實行聯(lián)邦和州政府兩級監(jiān)管，聯(lián)邦設能源監(jiān)管委員會，依托《國家能源政策法》制定政策法規(guī)和電力價格，對各州電力批發(fā)市場及智能電網(wǎng)行業(yè)審批、交易情況監(jiān)管，州設公用事業(yè)監(jiān)管委員會，依托各州《公用事業(yè)管理政策法》負責電力零售市場監(jiān)管。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會對各州公用事業(yè)監(jiān)管委員會有監(jiān)管職責。國會設獨立機構政府問責局對聯(lián)邦監(jiān)管委員會監(jiān)管。同時政府在管過程中還受非營利組織公共電力協(xié)會的監(jiān)督，為政府智能電網(wǎng)的管理進行評估并提出對策建議。

政府注重多部門協(xié)調，在智能電網(wǎng)建設中通過能源部、財政部、國家科學與技術委員會、白宮等部門相互監(jiān)督，在政府內部形成制衡體系，有效推進能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展。

(二)國內經(jīng)驗

1.上海：設能源互聯(lián)網(wǎng)領導小組發(fā)揮協(xié)調職能。上海在發(fā)改委設能源互聯(lián)網(wǎng)領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調相關政府部門對各區(qū)內的重大事務進行決策、規(guī)劃和引導。小組充當國家與市兩級政府主管部門溝通橋梁，使國家能源互聯(lián)網(wǎng)政策能在上海得到更好的落實，在政府協(xié)調下，上海城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設融入傳統(tǒng)能源企業(yè)、新能源企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類企業(yè)、通用設備類企業(yè)、充電樁企業(yè)、科研院所多元創(chuàng)新型市場主體，為城市能源互聯(lián)網(wǎng)注入活力。2017年上海最主要的能源供應商申能集團和互聯(lián)網(wǎng)巨頭騰訊公司展開戰(zhàn)略合作，標志上海城市能源互聯(lián)網(wǎng)邁出重要一步。

2.北京：多舉措發(fā)揮服務職能。北京在政策上支持企業(yè)科技研發(fā)、技術創(chuàng)新、平臺建設，針對中關村延慶園的發(fā)展，區(qū)政府和延慶園管委會將其定位為新能源和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，率先將園區(qū)內的能源互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)列入地方政府發(fā)展規(guī)劃，通過開展品牌活動的方式，吸引社會資本同時提高公眾認知度。對城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設引入社會組織的參與政府也持鼓勵態(tài)度，如市民政局設社會團體管理辦公室，為中關村能源互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)技術聯(lián)盟等社會團體參與能源互聯(lián)網(wǎng)建設提供行政許可和審批服務，規(guī)范社會參與。政府通過與科研機構、清華大學簽訂合作協(xié)議，成立專家顧問組、建立科研實驗室為該區(qū)城市能源互聯(lián)網(wǎng)提供專業(yè)化服務。

五、對策建議

(一)建立城市能源互聯(lián)網(wǎng)制度體系

1.制定完善政策與法規(guī)。城市能源互聯(lián)網(wǎng)融合傳統(tǒng)能源和新能源，由于新能源開發(fā)難度大利用率低，尚未形成穩(wěn)定的市場價格，因此政府可以制定新能源價格政策，創(chuàng)新完善電力價格政策，充分發(fā)揮價格杠桿和市場資源配置的作用，調節(jié)城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設中原料的供給與需求，同時完善大數(shù)據(jù)、與技術等領域的法規(guī)。

此外，政府監(jiān)管不能停在單個領域，應對整個過程監(jiān)管。依托現(xiàn)有《電力監(jiān)管條例》《能源計量監(jiān)督管理辦法》政策整合完善的城市能源互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管政策法規(guī)，為政策執(zhí)行者和監(jiān)管部門提供全面的監(jiān)管政策，對于城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設中不正當?shù)氖袌龈偁幮袨榻o予適當?shù)男姓幜P，使監(jiān)管部門在行政過程中有法可依、有章可循。

2.優(yōu)化政策執(zhí)行機制。政府應加強對政策執(zhí)行者的培訓，提高行政人員對能源互聯(lián)網(wǎng)政策的理解，保證政策準確有效的落實。通過精簡機構人員，提高行政人員素質，減少不必要的行政審批程序，實現(xiàn)政府科學化與扁平化管理，使城市能運互聯(lián)網(wǎng)政策執(zhí)行過程順暢。此外，政府利用政務微博等新媒體手段公開政務信息、行政過程，讓公眾、企業(yè)對政府從制定到執(zhí)行再到落實政策的過程全程監(jiān)督，減輕政策執(zhí)行過程中利益主體阻礙，保障政策執(zhí)行有效性。

3.完善需求側管理政策。2002年我國電力體制改革以來多注重供給側改革，對需求側管理重視程度不足，能源互聯(lián)網(wǎng)領域的相關政策涵蓋不全。2017年國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布《電力需求側管理辦法(修訂版)》，要求政府在電力和能源體制改革過程中向市場下放更多權力，利用價格杠桿和市場競爭機制調節(jié)能源互聯(lián)網(wǎng)供求市場，通過對企業(yè)和用戶用電需求管理拉動能源互聯(lián)網(wǎng)需求，有針對性的供給能源，實現(xiàn)電力供給側改革。天津在《辦法》指導下結合本市實際，利用能源市場供求關系，從需求側出發(fā)，制定企業(yè)和用戶能源需求扶持政策，形成覆蓋能源互聯(lián)網(wǎng)供給和需求全方位的政策體系。

(二)創(chuàng)新公共服務提供模式

1.引進PPP模式實現(xiàn)主體多元化。PPP即政府和社會資本在公共物品提供領域展開的合作。近年來電力體制改革推進，售電市場準入門檻較低，售電市場主體呈多元化趨勢，第一批105個試點中民企超過20%，電網(wǎng)壟斷局面逐漸被打破。

2017年4月初，天津城西供電公司和天津海泰置業(yè)有限公司達成了集團化的服務模式，社會資本開始進入天津城市能源互聯(lián)網(wǎng)領域。為實現(xiàn)建設參與主體的多元化，天津應加快推進PPP模式，創(chuàng)新提供公共服務職能，通過購買公共服務擴大市場主體參與范圍，將售電業(yè)務下放天津民營及中小企業(yè)中，提高社會資本參與度；將大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等科技型公司融入能源互聯(lián)網(wǎng)建設中；引入高校、咨詢公司等第三方的創(chuàng)新產(chǎn)品；將非大型公共基礎設施交由設備公司提供。

2.拓寬融資渠道。作為耗時長、耗資大的社會工程，金融資本進入意愿低，政府承擔過大的資金、技術和人才壓力。政府應利用政府信用提供信貸擔保，鼓勵商業(yè)銀行、債券公司金融機構為中小企業(yè)提供貸款，保證資金有效運轉，從而拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式。

政府還可通過稅收、補貼等優(yōu)惠政策支持金融創(chuàng)新，對企業(yè)、科研機構、用戶減免消費稅、增值稅，提供節(jié)能減排補貼方式，提高參與城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設積極性，吸納社會資本注入。此外，政府在投資和融資的過程中更應注意風險投資的必要性，建立完善風險投資管理體系，有效管理與應對風險，使其發(fā)展為城市能源互聯(lián)網(wǎng)新融資渠道。

(三)加強政府組織協(xié)調職能

1.合理設置組織機構。首先政府根據(jù)責權對等原則整合職能相似部門，重新設置政府組織機構，對各部門科學配置城市能源互聯(lián)網(wǎng)建設相關的權力和職能，如發(fā)改委負責規(guī)劃，財政局負責撥款，工信委負責制定具體政策，使政府部門各司其職。然后通過精簡政府人員和層級，實現(xiàn)政府扁平化，有效避免政府職能交叉和政策失真，還加強了不同政府部門的橫向溝通。此外，政府要積極推進能源互聯(lián)網(wǎng)公共服務平臺建設，實現(xiàn)信息快速傳遞，有效充當各主體間的信息溝通渠道，及時傳遞與反饋信息方便財政、監(jiān)管部門、電力能源企業(yè)、公眾的信息共享，強化政府組織協(xié)調職能，協(xié)調各方利益。

2.加強信息化建設。城市能源互聯(lián)網(wǎng)需要政府協(xié)同科技、能源、互聯(lián)網(wǎng)等部門推進公共服務平臺建設，與大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、智能電網(wǎng)、能源串聯(lián)，實現(xiàn)各主體的交流共享，解決能源消費管理中信息不對稱問題。

首先建立大數(shù)據(jù)共享平臺，打通政府部門間、能源企業(yè)間數(shù)據(jù)壁壘，促進數(shù)據(jù)整合，保障數(shù)據(jù)安全性。其次利用云計算對大數(shù)據(jù)進行分析處理，為政府決策管理提供幫助。天津應協(xié)調財政局、工信委、電力企業(yè)、高校合理分工，為城市能源互聯(lián)網(wǎng)提供資金、技術、人才支持，實現(xiàn)政產(chǎn)學研的互聯(lián)互通，充分利用“天河一號”強大云計算功能為城市能源互聯(lián)網(wǎng)的信息化建設提供數(shù)據(jù)、技術支持，推動城市能源互聯(lián)網(wǎng)的信息化建設。

(四)加強市場監(jiān)管

1.完善政府內部監(jiān)督。十九屆三中全會提出成立監(jiān)察委員會，監(jiān)督國企和央企履職情況，能源互聯(lián)網(wǎng)涉及電網(wǎng)、能源等央企，有利于對城市能源互聯(lián)網(wǎng)進行監(jiān)督。天津應積極響應中央號召，設獨立的城市能源互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督管理委員會和督察小組，接受上級監(jiān)察委員會的領導和監(jiān)督，對涉及市發(fā)改委、市工信委、市財政局等部門的行政人員采取行政問責制，進行全面監(jiān)督，明確其職責范圍，防止推諉責任的現(xiàn)象發(fā)生。

2.加強政府外部監(jiān)督。政府還要注重社會和公民的外部監(jiān)督，通過在能源互聯(lián)網(wǎng)公共服務平臺以及政務微博、微信等新媒體平臺對能源互聯(lián)網(wǎng)政策、規(guī)劃、資金使用情況等進行信息公開，開通相應板塊收集企業(yè)和市民對能源互聯(lián)網(wǎng)建設的意見建議，強化社會輿論監(jiān)督。政府還應鼓勵非營利組織等第三部門參與到能源互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作中，對政府在能源互聯(lián)網(wǎng)建設中的監(jiān)管、組織、協(xié)調、公共服務職能的履行情況進行績效評估，實現(xiàn)專業(yè)機構對政府有力的外部監(jiān)督。

注釋：

①2017年天津統(tǒng)計年鑒