私有財產權概念解構下土地使用權的重塑

(南京航空航天大學 江蘇 南京 211106)

2018年8月，民法典各分編草案經十三屆全國人大常委會第五次會議初審，審議后草案向社會公開征求公眾意見。在民法典各分編草案中，物權編草案第152條規定如同一個巨大的磁場，被放置在民眾對于建設用地期滿續期問題的關切視野下，吸引了學界諸多學者對此展開熱烈討論。

一、建設用地使用權續期問題的學界討論

民法典物權編草案第152條規定是對建設用地使用權期滿續期應作何處理的問題作出的原則性規定，該條款完整表述為：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。”但針對“自動續期”如何界定？自動續期是否有次數及期限限制？續期是否應再次繳納土地使用費用此類前置問題的釋明，目前民法典草案仍作了留白規定。

任何國家在面對與土地相關的問題總是慎之又慎的。我國建設用地使用權期滿續期前置問題的處理既關乎民生的切身利益，也與社會的長久穩定緊密相連，這對既有法律規范提出了更加緊迫的要求，而民法典草案第152條的留白措辭仍無法為建設用地使用權的續期法律安排提供更為清晰明確的指向。因此，有的學者跳出了民法的范疇，將此爭議的焦點納入到憲法的框架下加以論證，試圖為建設用地使用權續期規范的建立獲得更加有力的根本遵循及上位法支持。

向憲法范疇靠近的學者們將視線由單純對民法典草案第152條規則進行設計構想上升至對這一條款是否合乎憲法精神予以闡釋。以物權編草案第152條中的“自動續期”一詞的合理解讀為基點，在憲法意義上進行討論的學者形成了兩極主張。一極主張建設用地使用權的續展必須立足于我國土地公有制的大前提，即使公民享有土地的使用權，也是從屬于國家所有這一基礎的，不能無視乃至逾越土地公有制的界限和限度。[1]必要的期限限制以及繳納一定的土地使用費是恪守我國憲法所明確的土地公有制的基本表現。對建設用地使用權實行無償且無期限限制的續期規則將架空我國的土地公有制，意味著變相的土地永久私有化，這顯然是違憲行為。[2]

而另一極則對前者的觀點持不贊同態度。有的學者認為，我國土地所有權的政治基礎、倫理基礎、法律基礎均根源于社會主義的國家統一所有、人民均享地利的思想。憲法所確立下來的土地公有制旨在實現民眾共同享有土地利益的社會主義理想，而政府重復不斷地向民眾收取土地租金一類的收入有違我國土地公有制建立的本來目的。①同時，在支持無償續期主張的聲音中，有的學者將公民財產權的保護奉為圭臬，認為政府再次向民眾收取高額土地出讓的方案很有可能造成對公民住宅財產權利的變相剝奪，破壞公民對財產權長久穩定性的社會預期。這一舉措也與我國憲法第13條②保障公民私有財產權之精神相背離。[3]因此，民眾享有的建設用地使用權不應受到續期期限和再次繳納費用的限制。

學者對于第152條“自動續期”的不同解釋是否合乎憲法精神的焦灼和躊躇似乎表現出了其對于我國公有制基本經濟制度下公民合憲的私有財產權保障的不安。基于此，我們在處理現實中建設用地使用權期滿續期問題時首先必須要澄清其中關鍵的概念涵意，即憲法所保障的公民合法享有的私有財產權，以及在此概念范疇下的土地使用權。解讀這些財產權意涵將使我們更清楚地還原憲法保障公民私有財產權的規范意旨，重塑起土地使用權的理念認知，這也將有利于我們在面臨土地問題引發巨大的社會憂慮時驅散層層迷霧。

二、憲法中“私有財產權”概念范疇的構成

對公民私有財產的憲法明文保護可追溯至我國1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》的制定，《共同綱領》第3條③明確表示公民的私有財產受國家保護，此后，在我國憲法發展的歷史長河中，公民私有財產，即包括具體的物和具有財產價值的權利，以及附著于這些私有財產上的權利的保護條款一直延續至今。1954年、1975年、1978年憲法的私有財產權保護條款表述④展現出了立法者對于馬克思政治經濟學中生活資料與生產資料理論[4]的沿襲，在這些條文中，籠統的“私有財產”一詞得以拆分和細化，立法者使用了“生活資料”與“生產資料”的表述，并將憲法條款所指向的公民的“生活資料”與“生產資料”共同構成了“私有財產”概念的范疇。基于此，憲法文本上具有概括意味的“私有財產權”概念實際上可拆解為公民對于生活資料及生產資料兩類財產所享有的合法權利。

至1982年憲法，憲法第13條將以往1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法相應條文中的“生活資料”改為“合法財產”⑤。后經2004年憲法修正案，對于私有財產權的文本表述由1954年、1975年、1978年憲法文本的財產種類列舉式表達，以及廣義財產概念下形成“生活資料”與“生產資料”的二維拆解，又轉變為概括式的“私有財產權”表述⑥。這反映了我國憲法對于經濟社會生活發展的適應性。生產力的高速發展極大地拓展了“財產”的外延，更加多元復雜的物質產品和財產性權利被源源不絕地創造出來。同時，一切可作為生活資料的物質因素或財產性權益都可以成為創造新價值的起點，任何用以生產的勞動資料也可變通為滿足人們現實生活需求的條件，生活資料與生產資料二者之間天然的相互轉化性在生產力高速發展的時代被進一步放大。這種愈來愈明顯的轉化不再滿足于枚舉式的規范，因而需要憲法條款在“私有財產權”概念的表述上進行新的、更具有包容性的變革。

三、土地使用權在私有財產權概念下的二重屬性矛盾

我國憲法上私有財產權概念范疇的表述變化展現了生活資料與生產資料之間這一對概念具有可轉化的同一性，在它們所涵蓋的具體要素中，土地這一要素將可轉化的性質表現得比其他要素更加淋漓盡致，也更加富有爭議。

“大地，你是萬物之母”，古老詩歌的吟誦里飽含人們自古以來源源不絕對土地的感恩和贊美。土地是人類生存之基，是萬物之源。土地既是人們賴以生存的最根本生活資料，也是人民用以進行生產勞作創造價值的重要源泉，其同時具有生活資料與生產資料雙重屬性。然而生活資料與生產資料的關系雖然存在相互轉化的同一性，但也具有難以調和的對立性，它們如同一對矛盾。這一對矛盾對立的一面使得土地成為千萬年來持續不斷地被人們所爭奪的對象，土地資源最大的特點在于它是有限的、稀缺的，其稀缺的特質決定了人們在實現它作為生活資料的權能或作為生產資料的價值之間必然會出現難以調和的矛盾，即有限的土地究竟是用以生活居住還是投入生產的沖突。

并且這樣的矛盾隨著以小農經濟為主導的農業社會時期跨入大規模的機械化工業時代的社會發展而愈發凸顯。土地本身是作為生產工具起作用的，社會勞動生產力的快速提高、生產規模的不斷擴大、產品消費需求的日益上漲所要求的土地面積也不斷增加。資本生產價值的快速創造需要與人民生存用地需求二者之間不斷在抗爭、拉扯，土地使用權，作為生產與生活二者的共同軸心，也因此成為社會不同階層爭議不斷的核心焦點。

四、土地使用權在私有財產權概念下二重屬性矛盾的分界

我國憲法明文規定保障公民的合法的私有財產權，而在土地上進行建設使用的財產性權利同時發揮著生活資料與生產資料的權能和價值，其作為人類生存、社會發展所必須的財產性權利落在我國憲法所保護的公民私有財產外延，當然地受我國憲法法律的保護。那么，憲法保護公民私有財產權的條款是否能夠成為圈占大量土地、囤積多套房產的土地建設使用者援以抗辯的理由？

土地具有生活資料與生產資料的二重屬性，并且有限性、稀缺性的特質造就了土地的使用在二重屬性之間必然產生難以調和的矛盾。然而“住有所居、人盡其能”的社會理想的實現基于生活資料與生產資料權能的有效發揮，這就要求二重屬性之間存在明確的界限，將二者囿于各自的限定框架之內以使得任一重屬性的權能都能夠得到充分的實現。

人是社會的主體，人類社會發展的最終歸宿是實現人的全面發展，而人的生存權利是社會發展終極價值追求的前提和起點。因此，土地用于住宅建設以維持人的基本生存的權能首先應得到必要的保障。這要求土地作為生活資料時必須處在足以支持社會群體對生活資料的必要需求的程度，而將土地作為生產資料進行開發利用不得逾越社會整體生存必需的合理邊界。但這種基于社會整體生活需要的滿足程度應控制在“必須”和“適當”的限度，即，使人人住有所居而又不致“富者田連阡陌”。

滿足人們基本生存需要的同時，二重屬性的另一面，土地的建設使用落在生產資料的疆域內時，應立于勞動使用的基礎之上。馬克思將生產資料界定為勞動資料與勞動對象二者的表現，揭示了生產資料的概念本質在于它是勞動使用基礎上的物質因素的總和，它與勞動者緊密結合，勞動者通過一系列活動將土地、廠礦、原料、器具等作用到勞動對象中去。[5]我國憲法上的“生產資料”同樣可理解為與勞動密切契合的用以生產的一切物質要素。立法者以馬克思關于生產資料的闡釋為依歸，將生產資料置于公有制下并與按勞分配為主體的原則相聯系。突出了勞動者與生產資料在人民共同占有的范圍內實現結合，勞動者依據向社會貢獻的勞動量獲得報酬，人們之間的關系是平等的、互助合作的關系。[6]這樣的制度安排有別于土地私有制下，土地作為可任意流轉的資本化生產資料在勞動者與勞動條件相剝離的過程中，生產資料私有者利用所占有的生產資料來支配喪失生產資料的人的勞動，并從中將社會的一部分剩余勞動作為貢賦進行占有[7]的資本主義生產關系；從而避免土地私有引發社會貧富走向極端，歷史上無數循環往復、血流成河的反抗圈地運動的人民抗爭、土地革命再一次重演。

我國憲法保障公民的私有財產權，旨在最終實現“住有所居、人盡其能”的社會理想，既滿足人民的基本生活訴求，又促使社會財富的涌流更加活躍。因此，私有財產權概念下的生活資料與生產資料需要各自受到“合理適當的程度”與“以勞動使用為基礎”的必要約束，以使得土地作為生產資料的建設利用不趨向于資本主義原始積累的極端，人民對于生活資料的基本訴求不遭受剝奪，這二重屬性的社會權能形成彼此平衡依存的態勢而最終整合為完整的、合乎全體國民利益的“土地使用權”。這也與習近平總書記所強調的“房子是用來住的，不是用來炒的”一言相呼應。而掌握大量財富者圈占大量土地、囤積多套房產，肆意擠占、閑置浪費社會必需資源的土地使用行為則顯然與憲法保障公民私有財產權的本意相悖。

五、結語

土地是一切生產和一切存在的源泉。人們的居所離不開對土地的依附，土地的建設使用在憲法上公民私有財產權概念范疇中表達出了生活資料和生產資料的二重屬性間無可避免的矛盾。對于人們享有土地這一共同的、永久的財產的建設使用權利的有效維護既關系著國民對其私有財產穩定性的良好預期，也關乎著社會整體財富活力的迸發。而續展制度的設計是為了能夠最大化地實現土地使用權的價值。因此，無論是尚未正式確立的我國民法典物權編第152條規定，還是未來遵循上位法基本準則制定的配套實施細則，都需要對公民私有財產權的憲法概念意涵予以必要的考量，廓清土地使用權在私有財產權概念范疇中二重屬性的界限恪守，重塑起與憲法目的相融合的土地使用權認知。這將有助于確保未來的規范建構更加契合現實人民需求與社會利益，更加合理且長遠。

【注釋】

①孫憲忠.住宅土地使用權期限屆滿后應“無條件自動順延”.http://www.legaldaily.com.cn/Lawyer/content/2016-11/30/content_6900001.htm？node=75895，2019年5月26日訪問

②中華人民共和國憲法(1982年)，第13條：“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權。”

③中國人民政治協商會議共同綱領，第3條：“中華人民共和國必須取消帝國主義國家在中國的一切特權，沒收官僚資本歸人民的國家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制，保護國家的公共財產和合作社的財產，保護工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產，發展新民主義的人民經濟，穩步地變農業國為工業國。”

④中華人民共和國憲法(1954年)，第8條第1款：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。”第9條第1款：“國家依照法律保護手工業者和其他非農業的個體勞動者的生產資料所有權。”10條第1款：“國家依照法律保護資本家的生產資料所有權和其他資本所有權。”第11條：“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。”第12條：“國家依照法律保護公民的私有財產的繼承權。”中華人民共和國憲法(1975年)，第9條第2款：“國家保護公民的勞動收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。”中華人民共和國憲法(1978年)，第9條：“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他生活資料的所有權。”

⑤中華人民共和國憲法(1982年)，第13條：“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權。”

⑥中華人民共和國憲法修正案(2004年)，第22條：“憲法第十三條‘國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。’‘國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權。’修改為：‘公民的合法的私有財產不受侵犯。’‘國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。’‘國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。’”