論公海保護區對公海自由的影響

(海南大學 海南 ?？?570203)

一、公海保護區的設立概況

(一)公海保護區的定義

目前，公海保護區在國際上還沒有一個統一的定義。一般認為，公海保護區是指為保護和有效管理海洋資源、環境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設立的海洋保護區。

筆者認為，公海保護區是指基于公海海洋出現的環境問題和生物多樣性受損等問題，在公海內設定特殊的區域，采取相應的措施，以限制海洋資源過度開發以及保護公海海洋環境。這些區域的設立遵循國際法的規制以及國際環境合作的理念，對世界各國均有環境保護上的約束力。

(二)公海保護區的發展

盡管公海保護區能在很大程度上保護公海生態環境和海洋生物多樣性，但由于其對公海自由這一海洋法原則帶來了極大的沖擊和挑戰，因此，各國對于是否應當設立公海保護區、設立的合法性、可實施性等問題產生了較大的分歧。各國基于本國國情和國家利益不同，總體來說持以下三種立場。第一，積極態度。歐盟和澳大利亞積極支持設立公海保護區，以保護海洋環境和養護海洋生物多樣性，謀求可持續發展。第二，謹慎態度。美國、日本以及中國等國家在是否設立公海保護區問題上保持謹慎態度，他們認為設立公海保護區勢必會限制公海自由，因此必須征得相關國家的同意。同時，限制措施應以按國際法談判的具有約束力的文書為依據，保證透明度、正當性。第三，反對態度。挪威等傳統海洋捕撈國則堅決反對設立公海保護區，其認為設立公海保護區不符合國際習慣，違背了國際法上的公海自由原則。總體來說，各個國家均意識到公海面臨的嚴峻的生態危機，但就如何協調各國國家利益，以平衡公海保護區和公海自由的關系將成為今后國際社會關注的重點。

雖然國際上對于是否設立以及如何設立公海保護區未形成統一共識，但隨著對公海海洋環境的關注程度不斷提高，目前在全球范圍內已經建立了幾個公海保護區，分別是位于地中海的派拉格斯海洋保護區、南極的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區、大西洋公海海洋保護區網絡以及羅斯海地區海洋保護區。

二、公海保護區與公海自由的沖突

(一)公海保護區對公海自由產生影響的原因

公海的性質是人類共同財產，因此各國均有權平等毫無差別的利用公海。公海自由原則中主要強調“自由”，實際指的是一種權利，換而言之，任何國家只要有能力，都可以從事《聯合國海洋法公約》所列舉的六大自由和其他不違反國際法的活動。

公海自由原則的立法理念側重于利用，設立公海保護區則側重于保護或者在保護中利用，強調一種科學的管理。利用和保護是兩種不同的理念，在公海上建立保護區并實施相應的管理不可避免地對現有的公海自由造成一定的影響。

(二)公海保護區對公海自由的影響

1.公海保護區對公海航行自由的影響。公海保護區設立以后，區域內的船舶航行受到檢測，并鼓勵相關船只在途徑保護區前將其船旗國、船只大小、編號、航行路線等信息通知公海保護區的相關管理機構。因此，各國船舶不能在劃為公海保護區的特定海域自由航行，而是需要遵守公海保護區的管理規則，導致航行自由的范圍大大縮小。在船舶報告相關管理組織進行審核之后，可能會做出兩種決定，一是該船舶符合公海保護區的設立目的，允許通行，但仍需遵循其他管理措施。二是該船舶可能會對海洋環境和生物多樣性造成威脅，因而禁止通行。這將給船舶帶來極大的通行障礙，一方面增加了過往船舶的程序負擔，另一方面被禁止通行的船舶可能因繞航而延長航行時間，增加航運成本以及海上航行的風險。這與公海航行自由的理念——船舶持續不停、無障礙通過產生了較大的沖突，對船舶的航行自由產生了一定的限制。此外，來自過往船舶的噪音、污染以及可能發生的船舶碰撞、漏油等事故將會威脅著公海保護區，影響公海保護區目的的實現。

2.公海保護區對公海捕魚自由的影響。公海保護區作為一種以生態系統為基礎的立體綜合性保護制度，其中一個重要目的在于保護海底生物多樣性，因此，設立公海保護區對捕魚自由的影響比較顯著。養護和可持續利用公海生物多樣性最直接有效的措施便是限制和禁止對公海漁業的捕撈，因此，公海保護區區域內是否允許捕魚作業、漁具的使用條件與標準、可捕量等方面將會受到嚴格的控制，這種范圍甚至會在公海保護區內越來越大。

3.公海保護區對公海科學研究自由的影響。公海保護區對科學研究自由的受限表現在，在公海保護區內進行的有關科研活動要由相關管理機構同意才能實施，以便于檢測或其他目的，并且科研活動必須符合相關保護措施。公海保護區作為一種生態保護機制，對前期資源調查和具體礦產資源勘探開發活動環節造成的水體污染以及對海底生物多樣性和棲息地的影響都具有管轄權，這樣一來，一國申請的公海科學研究活動，就會受到嚴格的約束，面臨更加嚴格的環境評價標準。這種情況實際上，為公海保護區內科研調查活動設定了更高的門檻，對科研技術進行了更高的要求，從而在客觀上形成對技術欠發達國家公?？茖W研究的限制。包括我國在內的許多發展中國家，長期受困于資金短缺和技術力量薄弱，在公海海域的相關研究才剛起步，對公海各種海洋生態系統的研究也遠遠落后于其它發達國家，換而言之，則是限制了其開發利用公海資源的權利。

三、我國應對公海保護區的建議

(一)主動參與公海保護區的制度研究和制定

各沿海國維護海洋權益，爭奪和拓展海洋利益，需要具備較高的國際海洋法律制度研究水平，需在國際法框架內進行。目前聯合國層面正在牽頭各國制定和完善公海保護區的法律制度。法律制度的形成過程實際上也是利益分配的過程，公海保護區的法律制度必定與制定國的利益密切相關。因此，一方面，我國應深入整合國內主管部門、科研院所和企業的資源，加強對國家管轄范圍以外區域生物多樣性方面的政策和法律問題研究，分析現有各方主張的利益著眼點和法律理論基礎，尋求對我國利益和發展空間最為有利的觀點和方案。

(二)完善我國海洋保護區法律制度

我國海洋保護區的主要依據是《海洋自然保護區管理辦法》、《中華人民共和國自然保護區管理條例》等。但目前的法律制度無法滿足我國海洋保護區發展的現實需要。我國需在充分借鑒美國、澳大利亞等發達國家先進的海洋保護區制度的基礎上，盡快完善我國海洋保護區法律制度，并與國際海洋環境制度的相結合，促進其在國際社會上推廣。