城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的障礙和對策研究

(西南民族大學(xué) 四川 成都 600000)

一、問題的提出

隨著中國人口老齡化的加劇，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比也呈現(xiàn)逐步下降趨勢，1989年年撫養(yǎng)比為5.39：1，1997年下降為3.42：1，2005年下降為3.00：1，2016年下降到2.75：1，①由此可見，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金面臨這愈來愈大的壓力，而實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌是效緩解人口老齡化帶來的養(yǎng)老金壓力的有效措施。此外，十九大報告提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”的目標(biāo)，要求“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。由此可見，實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌已迫在眉睫。

近年來，實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌問題受到愈來愈多的學(xué)者關(guān)注，在其實現(xiàn)的必要性方面，楊俊(2013)認為全國統(tǒng)籌可以從根本上解決地區(qū)之間養(yǎng)老保險制度負擔(dān)比的差異所導(dǎo)致的一系列問題；鄭功成(2015)認為限制養(yǎng)老保險事業(yè)的原因主要是統(tǒng)籌層次較低；李常印(2018)提出實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌可以提高養(yǎng)老保險基金的使用效率及實現(xiàn)其更好其保值增值；鄧大松(2018)就不利于勞動力自由流動、養(yǎng)老金調(diào)劑余缺、企業(yè)公平競爭方面指出未實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的弊端。就其可行性方面，鄭功成(2010)指出我國目前已具備實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的經(jīng)驗、制度及理論基礎(chǔ)；李連芬、劉德偉(2013)根據(jù)全國統(tǒng)籌的收益-成本方面計算出，實現(xiàn)全國養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌是可行的；董登新(2018)指出，我國全國范圍內(nèi)的省級統(tǒng)籌為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌提供了實踐基礎(chǔ)。就其建議方面，鄭功成(2008)指出，可以“三步變一步”直接實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。由此看來，近年的來許多學(xué)者主要在養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的必要性、可行性方面做出了研究，而在其實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的障礙及對策方面研究研究較少，所以，本文主要對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的障礙做出研究并對其實現(xiàn)提供相關(guān)建議。

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的障礙分析

(一)各省養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余差別較大，打擊基金結(jié)余較大地區(qū)積極性

由于我國長期實行中央制定城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策，地方負責(zé)收發(fā)養(yǎng)老金的財政體制，我國各省市之間養(yǎng)老保險基金的收支結(jié)余差異較大，收支不平衡現(xiàn)象愈來愈嚴重。根據(jù)2018年統(tǒng)計年鑒可以看出，2017年各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險結(jié)余情況差異較大，廣東(9245.1)、北京(4394.9)、江蘇(3730.8)、浙江(3709.8)、上海(2068.8)五省累計結(jié)余較多②。而湖北(751.6)、吉林(340)、青海(55.8)、黑龍(-486.2)等省市收不抵支，累計結(jié)余較少，黑龍江更是呈負數(shù)。而要實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，要求全國各省需遵循全國統(tǒng)一制度規(guī)定收支養(yǎng)老金，按照統(tǒng)一的比例向中央上繳養(yǎng)老金，這意味著養(yǎng)老保險基金結(jié)余較多的省市需向中央繳納較多的基金，而養(yǎng)老保險基金結(jié)余較少的地區(qū)向中央繳納的基金較少，這必定會損害基金結(jié)余較多省市的利益，引起其不滿，打擊地方積極性，從而出現(xiàn)消極怠工情況。

(二)全國各省并未真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險難以“一步”邁向全國統(tǒng)籌

2005年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出了要加快統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。到了2009年，人社部宣布全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團已建成養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度?？墒?，這種省級統(tǒng)籌只是名義上的，并沒有在全國范圍內(nèi)真正意義上的實現(xiàn)，大多省份只是在省級政府建立了一個調(diào)劑金專戶。目前，只有北京、上海、天津、重慶和陜西，建立了統(tǒng)收統(tǒng)支的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份，而其他省份只是建立了省級調(diào)劑金或其他制度。由此可以看出，雖然中央和各級政府一直致力于全面實現(xiàn)各省市的省級統(tǒng)籌，但由于長期以來的縣(市)統(tǒng)收統(tǒng)支制度，導(dǎo)致了同一省市各地城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費比例和繳費政策都不盡相同，各地繳費基數(shù)和繳費額度有較大差別，這給實現(xiàn)省級統(tǒng)籌帶來了極大的困難，省級統(tǒng)籌尚未實現(xiàn)，一步實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌更是難上加難。

(三)各省市基本養(yǎng)老保險政策差異較大，難以打破原固有體系

由于我國長期以來實行的是縣(市)級統(tǒng)收統(tǒng)支的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省市并不多，就算實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，各省分的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策也并不相同。主要表現(xiàn)在三個方面：第一，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率不同。部分省市的企業(yè)繳費率低于國家所規(guī)定的20%，如浙江和廣東，兩省的比例為14%。第二，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)不同，國家雖對繳費基數(shù)的最低和最高繳費基數(shù)做出規(guī)定，但實際上，有很多省市并未完全按照此要求執(zhí)行，比如四川和北京的最低繳費基數(shù)仍為在職人員平均工資的40%。③第三，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的管理機構(gòu)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理分散，各省市負責(zé)養(yǎng)老保險事物的機構(gòu)不盡相同。由此可見，各省目前都擁有自己的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險管理體系，要實現(xiàn)職工養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，必然要打破各省市長久以來各自固有的養(yǎng)老保險體系，損害部分省市的利益，在實施過程中必定會遇到不小的阻力，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系需要花費大量精力。

(四)增加中央財政壓力，中央和地方權(quán)責(zé)劃分困難

一般來說，在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的情況下，由各省市承擔(dān)各自省市的養(yǎng)老金的兜底責(zé)任，而一旦實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，全國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金的兜底責(zé)任就由中央來承擔(dān)了。也就是說，在實現(xiàn)全國養(yǎng)老金的調(diào)劑余缺后，一些省市的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金仍出現(xiàn)收不抵支的狀況下，就要由中央進行財政補貼以補足缺口，這樣看來一定會在一定程度上增加中央的財政壓力。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌一旦實現(xiàn)，中央與地方政府的權(quán)責(zé)劃分會出現(xiàn)一定的困難。近年來，全國對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的財政投入呈逐年上漲趨勢，財政支出愈來愈高，在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，中央和地方政府財政對于投入比例的劃分需要考慮和衡量，中央對基金結(jié)余較多和結(jié)余較少省市利益的劃分也需要考慮和衡量的，歷史債務(wù)該如何處理，這些都是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌過程中需要考慮的重點和難點。

三、阻礙城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的原因

(一)縣(市)級統(tǒng)籌實施時間過長，改革難度較大

建國以后，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老表現(xiàn)經(jīng)歷了幾個階段，第一階段是計劃經(jīng)濟時期(1951-1965年)，實行的是全國統(tǒng)籌模式；第二階段是我國社會保障荒廢停滯階段(1966-1983年)，實行的企業(yè)統(tǒng)籌模式，中央將統(tǒng)籌層次下放到企業(yè)；第三階段改革開放初期(1984-1997年)，實行的和行業(yè)統(tǒng)籌并存模式；第四階段是省級統(tǒng)籌建立階段(1998-2009年)，2009年人社部宣布全國31省市實現(xiàn)省級統(tǒng)籌；第五階段是省級統(tǒng)籌的完善和全國統(tǒng)籌的探索階段(2010年至今)④?？v觀城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的發(fā)展階段我們可以看出，長期以來我國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險幾乎實施的都是縣(市)級統(tǒng)籌的模式，在省級統(tǒng)籌模式建立階段，實際上只有不超過三分之一的省份真正實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。所以各省市長期以來形成的慣有模式和利益格局是形成阻礙城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的原因之一。

(二)各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡

由于我國地域遼闊，各地自然資源和經(jīng)濟資源分配不均，各省市的經(jīng)濟發(fā)展水平并不相同，經(jīng)濟發(fā)達的省份物質(zhì)資源和人力資源豐富，人均收入水平高，在職員工數(shù)量遠遠多于退休職員，這就保證了足夠的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金來支持其城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的運行。而經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)人力資源和物質(zhì)資源匱乏，人均收入并不高，退休人員大于在職人員，養(yǎng)老負擔(dān)較大，導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金并不充足，基金結(jié)余較少甚至為負數(shù)，并不能有效支撐其城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的運行。一旦實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，基金結(jié)余較多的省份需向結(jié)余較低省份進行轉(zhuǎn)移，這必定會引起結(jié)余較多省份的不滿。另一方面，由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地平均工資水平也不相同，導(dǎo)致在確定統(tǒng)一的繳費基數(shù)方面很大困難。所以，我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡也是形成阻礙城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的原因之一。

(三)養(yǎng)老保險制度的碎片化和管理的分散化

目前，我國雖然有明確的關(guān)于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的制度規(guī)定，但中央同時給予了各省市充分的自主權(quán)，可以根據(jù)自身特點，經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r對相關(guān)政策進行調(diào)整或制定相關(guān)政策，這就導(dǎo)致了每個省市地區(qū)都擁有自己的養(yǎng)老保險制度，各省市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策差異較大，這就形成了養(yǎng)老保險的制度的碎片化，特別是在養(yǎng)老保險繳費率、養(yǎng)老保險繳費基數(shù)上并不統(tǒng)一，這對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)一方面造成了極大的困難。再者，目前中國的養(yǎng)老保險管理機構(gòu)數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)冗雜，造成了管理分散化。各統(tǒng)籌機構(gòu)間職責(zé)不清、分工不明、管理職能交叉，導(dǎo)致各地區(qū)負責(zé)養(yǎng)老保險征收的機構(gòu)并不相同，這也形成了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌問題上的一大障礙。

四、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的建議

(一)全面落實省級統(tǒng)籌，推行中央調(diào)劑金制度

2005年國務(wù)院首次發(fā)布文件提出“盡快實現(xiàn)省級統(tǒng)籌”，2007年1月，勞動和社會保障部、財政部發(fā)布《關(guān)于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，第一次明確闡述了“省級統(tǒng)籌”的重要意義和省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)(六統(tǒng)一)⑤。2009年人社部宣布全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團已建成養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。可是，這種省級統(tǒng)籌只是名義上的，大多省份只是在省級政府建立了一個調(diào)劑金專戶，并沒有真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，這對于實現(xiàn)全國統(tǒng)籌帶來了極大的阻礙，所以，各省份要加快落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險“六個統(tǒng)一”促進省級統(tǒng)籌的全面實現(xiàn)，減輕全國統(tǒng)籌過程中的壓力。再者，在沒有實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上直接一步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是不現(xiàn)實的，所以，可以大力推行中央調(diào)劑金制度，縮少各省分之間的養(yǎng)老金收支差異，進一步實現(xiàn)養(yǎng)老保險金調(diào)劑余缺的功能，均衡各地養(yǎng)老負擔(dān)，從而逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

(二)抑制經(jīng)濟發(fā)展不平衡，強化職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的經(jīng)濟基礎(chǔ)

一個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了一個地方的人均收入和勞動力數(shù)量，經(jīng)濟發(fā)展較好的省份有較高的人均收入水平和較多的年輕勞動力，養(yǎng)老負擔(dān)較小，在質(zhì)量上和數(shù)量上保證了其擁有充足的養(yǎng)老保險基金收入，基金結(jié)余較多。而經(jīng)濟發(fā)展較差的城市正好相反，其人均收入較低，年輕勞動力很多選擇外出務(wù)工，養(yǎng)老壓力較大，職工基本養(yǎng)老保險基金收入較少，導(dǎo)致累計結(jié)余較少。由此而造成的各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的收支結(jié)余差異較大會給全國統(tǒng)籌帶來極大的困難。因此，需大力發(fā)展各地區(qū)經(jīng)濟，因地制宜，促進區(qū)域經(jīng)濟和諧發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展較差地區(qū)大力推行引進優(yōu)惠政策，引進人才，這樣不僅促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，還可以吸引勞動力，增加養(yǎng)老金繳費基數(shù)，減輕養(yǎng)老負擔(dān)，從而解決經(jīng)濟不平衡問題，強化城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

(三)調(diào)整全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，加強中央監(jiān)管力度

由于現(xiàn)階段我國各省市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策差異較大，我國養(yǎng)老保險的制度呈碎片化，尤其是各地養(yǎng)老保險繳費率、養(yǎng)老保險繳費基數(shù)并不統(tǒng)一，這對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)一方面造成了極大的困難，因此，我國應(yīng)建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金制度，統(tǒng)一全國各地的繳費率、繳費基數(shù)及基金收繳機構(gòu)，加強中央對各級政府的監(jiān)管，全面落實中央政策。將養(yǎng)老保險的各地、各級經(jīng)辦機構(gòu)重新以系統(tǒng)整合，形成全國性、獨立化的專業(yè)管理體系。中央養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)制定全國范圍內(nèi)養(yǎng)老保險基金的收支預(yù)算，統(tǒng)一使用和管理。養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實行垂直管理和統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工職工基本養(yǎng)老保險制度是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌制度改革的制度保障，有助于養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支。為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌打下堅實的基礎(chǔ)。

【注釋】

①鄧大松，薛惠元.城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的阻礙因素與對策建議[J].河北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2018(7)：103-112.

②中國統(tǒng)計年鑒2018

③李常印.養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的必要性及面臨的主要難題[J].中國人力資源社會保障，2018(3)：19-20.

④鄧大松，薛惠元.城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的阻礙因素與對策建議[J].河北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2018(7)：103-112

⑤董登新.盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌[J].中國社會保障，2018(1)：42-44