英國公益慈善組織內(nèi)部控制實踐及其對我國的借鑒探究

(西南大學(xué) 重慶 400715)

一、英國公益慈善組織內(nèi)部控制的實踐情況

英國公益慈善組織的內(nèi)控隨著雙重注冊模式的采用趨于公司化。從本質(zhì)上看，公益慈善組織的內(nèi)控就是借鑒的英國公司的內(nèi)控，因此其內(nèi)控的理論和方法沿用英國公司內(nèi)部控制的理論。

20世紀(jì)末期，英國公司遭受著經(jīng)營失敗、信任危機等一系列嚴(yán)重打擊。社會公眾、監(jiān)管機構(gòu)的各種不滿成就了公司治理研究的高峰期，各種研究報告應(yīng)運而生，最終形成了公司治理委員會綜合準(zhǔn)則，將英國公司的內(nèi)部控制向前大大地推進(jìn)了一步。提出了十分重要的報告——《特恩不爾報告》。《特恩不爾報告》認(rèn)為董事會應(yīng)該在公司面對風(fēng)險的基本措施、公司可接受的風(fēng)險的類型和程度、判斷發(fā)生風(fēng)險的可能性及公司如何減少風(fēng)險發(fā)生、實行風(fēng)險控制的成本和從風(fēng)險管理中獲取的利益等方面進(jìn)行深入思考。英國公益慈善機構(gòu)也享受著這些報告對內(nèi)部控制產(chǎn)生的益處。

(一)信息的高度透明

透明慈善的最顯著特征之一就是信息高度公開。實行透明慈善有利于慈善向?qū)I(yè)化發(fā)展。有效的財務(wù)公開制、高效的內(nèi)部管理制度，有效的人事管制制度，形成統(tǒng)一的要求，對于該公開的、該實施的都有制度性保障。在善款募集方面，英國有效的透明慈善調(diào)動著公眾參與的積極性。在公益慈善羨慕的運作方面，公益慈善項目從創(chuàng)意的提出、項目團隊的組成、項目方案的實施和評估都讓公眾知曉。財務(wù)信息予以公示，并每年向公益慈善委員會提交財務(wù)報告以達(dá)到使公益慈善項目更加專業(yè)、高效的目的，推動公益慈善事業(yè)向前發(fā)展。總體來說，英國公益慈善組織做到了高效的信息公開機制和嚴(yán)格的監(jiān)督管理機制。

(二)設(shè)置內(nèi)審機構(gòu)

內(nèi)部審計是公益慈善組織內(nèi)部監(jiān)督控制的組成部分，有利于確保監(jiān)督控制系統(tǒng)的有效性。內(nèi)部審計可以對英國公益慈善組織做出貢獻(xiàn)，通過發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，制定防范制度來防止問題再次發(fā)生。對風(fēng)險的管理，對內(nèi)部監(jiān)督控制系統(tǒng)的設(shè)計、運作、執(zhí)行方面給出建議供參考；識別監(jiān)督控制中存在的潛在機會，降低運作失敗的損失，加強監(jiān)控管理和風(fēng)險管理的效果；內(nèi)審的存在同時也提升公司內(nèi)部控制的觀念，時時感受到內(nèi)控存在于公司內(nèi)部，降低了公益慈善組織內(nèi)部人員挪用款項的可能性。如果有適當(dāng)資源，內(nèi)部審計可以就內(nèi)控管理和風(fēng)險管理是否有效提出對整個公益慈善機構(gòu)的建議幫助改善識別管理風(fēng)險，改善內(nèi)控框架和風(fēng)險管理。

(三)對員工、受托人開展培訓(xùn)

對公益慈善組織的員工開展崗前培訓(xùn)，對剛?cè)雿彽膯T工，進(jìn)行入職技能培訓(xùn)，培養(yǎng)成為高素質(zhì)的人才，對日常賬務(wù)處理、報表的編制、內(nèi)部審計等活動有更深層次的了解，對自己的工作有更深層次的認(rèn)識，同時培養(yǎng)較高的道德素養(yǎng)，防止捐款被挪用和內(nèi)部貪污腐敗，培養(yǎng)員工較高的職業(yè)素養(yǎng)追求。同時為了培養(yǎng)公司的風(fēng)險管理和內(nèi)部控制觀念，公司應(yīng)當(dāng)對于受托人給予適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)，使委托人對內(nèi)部控制的理解和自身的職能及范圍有更正確的認(rèn)知，也能為達(dá)到內(nèi)控目標(biāo)而提供更大的保證。

(四)把內(nèi)部控制和風(fēng)險管理融入到公益慈善事業(yè)中去

公益慈善組織的營運環(huán)境的持續(xù)變化將導(dǎo)致面對的風(fēng)險也不斷改變。完善的內(nèi)控系統(tǒng)對公司所面對的風(fēng)險的程度和性質(zhì)進(jìn)行全面的評估。內(nèi)控系統(tǒng)要有足夠的靈活性以便于在公益慈善組織的目標(biāo)、環(huán)境有所更改時能夠做出相應(yīng)變化和調(diào)整。內(nèi)控系統(tǒng)融入公益慈善組織的運營中，構(gòu)成了公司文化的一小部分。能夠?qū)娲壬平M織內(nèi)在因素所產(chǎn)生經(jīng)營環(huán)境和風(fēng)險業(yè)務(wù)變化做出應(yīng)對。包括及時向組織匯報重大缺陷和失誤。內(nèi)控必須融入公益慈善組織的業(yè)務(wù)程序中，是組織內(nèi)部各部門及員工更能管理好與各個部門有關(guān)的風(fēng)險。通過把風(fēng)險管理嵌入公益慈善組織的業(yè)務(wù)中，組織內(nèi)部會消除重復(fù)的監(jiān)控并創(chuàng)造一個新環(huán)境，滿足委托人的需要。

二、我國公益慈善組織內(nèi)部控制的不足

我國近年來頻繁出現(xiàn)的公益慈善惡性事件引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，也給公益慈善帶來了消極的影響，導(dǎo)致公益慈善組織信譽的惡化，嚴(yán)重阻礙公益慈善事業(yè)前進(jìn)的步伐。這些丑聞發(fā)生之后，公益慈善事業(yè)的可信力降到冰點。我國必須從公益慈善組織內(nèi)控中著手，揪出問題解決問題。

(一)監(jiān)督能力不足

無論是民間，半官方還是官方的公益慈善組織，很多都沒有建立全面的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部監(jiān)督機制來約束組織和成員，內(nèi)部工作程序不規(guī)范，項目不夠透明，不能發(fā)揮真正監(jiān)督的作用。雖然有些組織有較好的內(nèi)部監(jiān)督制度，或者強有力的監(jiān)控手段，但對問責(zé)態(tài)度的表現(xiàn)較為松弛，很少有公益慈善組織披露自己員工挪用資金和管理不善導(dǎo)致資金短缺，為了這些所謂的面子工程，這些信息常常被媒體披露，最終導(dǎo)致公眾不相信公益慈善機構(gòu)的監(jiān)管系統(tǒng)。喪失對公益慈善組織的信心，從而放棄對公益慈善組織的捐款。組織由于資金來源減少，很難再運營下去。

(二)內(nèi)部制度環(huán)境存在諸多缺陷

公益慈善組織在治理結(jié)構(gòu)，制度設(shè)置，權(quán)力和責(zé)任分配上不夠合理。有些慈善機構(gòu)不能設(shè)立專門的制度籌集使用資金，捐款被挪用的可能性較大，另有一些公益慈善組織不能進(jìn)行賬務(wù)處理、總賬和明細(xì)賬登記和編制報表等，也未進(jìn)行不定期盤點對實際物資進(jìn)行檢查;預(yù)算制度不合理甚至沒有設(shè)計，內(nèi)部審計不力，辦公室資金控制寬松，最終制定造成了很多公益慈善組織為獲得明年國家財政撥款到年底開始大幅增加支出;人力資源政策也不規(guī)范，未能吸引和留住優(yōu)質(zhì)高素質(zhì)的人才。內(nèi)部環(huán)境惡劣，限制了我國公益慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

(三)較缺乏風(fēng)險評估

公益慈善組織及時識別經(jīng)營活動、系統(tǒng)中與實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險被叫做風(fēng)險評估，合理確定應(yīng)對風(fēng)險的方法，包含外部和內(nèi)部風(fēng)險。現(xiàn)今，我國許多公益慈善組織未能對組織的風(fēng)險進(jìn)行合理的評估，風(fēng)險一直存在著，會影響實現(xiàn)組織目標(biāo)。例如：員工的職業(yè)素養(yǎng)和道德素養(yǎng)夠不上所處職位的風(fēng)險和管理層管理能力不足存在的風(fēng)險；資產(chǎn)管理、經(jīng)營方法、業(yè)務(wù)流程、組織結(jié)構(gòu)不恰當(dāng)存在的風(fēng)險；財務(wù)制度不全面造成的風(fēng)險；不符合法律法規(guī)存在的風(fēng)險；環(huán)境狀況發(fā)生改變存在的風(fēng)險。正是由于公益慈善組織每年將近40%的人才流失，非專業(yè)人員進(jìn)入公益慈善組織的內(nèi)部，他們不能對風(fēng)險做出合理的評估，導(dǎo)致近年來公益慈善組織的內(nèi)部外部問題頻出。

(四)控制活動實施效果較差

現(xiàn)今，公益慈善組織要么根本就未能評估到經(jīng)營中存在的風(fēng)險，要是評估到了存在的風(fēng)險，但是不能采取必要的措施控制風(fēng)險。未能進(jìn)行授權(quán)審批控制，要么根本就沒有建立審批控制制度，雖然建立了這個制度為提高管理活動的效率，但在實際操作中公益慈善組織的內(nèi)部控制人員降低審批批準(zhǔn)級別、特意繞過管理控制程序而讓授權(quán)批準(zhǔn)制度失去效力，也為舞弊挪用資產(chǎn)創(chuàng)造了條件。

三、英國公益慈善組織內(nèi)控對我國的借鑒

我國的公益慈善組織普遍出現(xiàn)監(jiān)控能力不足、組織內(nèi)部與外部溝通能力較差導(dǎo)致信息閉塞、內(nèi)控環(huán)境較差、職員無法勝任工作、缺乏對組織風(fēng)險的評估、控制活動較差。這些導(dǎo)致捐款無法用在合適的地方，容易被挪用。被曝光后，敗壞公益慈善組織在公眾眼里的形象，民間公益慈善組織更難募集到資金，公益慈善組織無法運行下去，慈善事業(yè)無法走得更遠(yuǎn)。而英國的公益慈善組織卻相對發(fā)展得更好，除了當(dāng)時大背景下的經(jīng)濟文化基礎(chǔ)和富人們的慷慨相助外，公益慈善組織內(nèi)控在組織發(fā)展中起到了不可或缺的作用，甚至使公益慈善組織成為一個品牌。

(一)改善內(nèi)部制度環(huán)境

控制環(huán)境潛移默化地影響著人員對內(nèi)部控制的看法和認(rèn)識，決定著公益慈善組織內(nèi)部控制的基調(diào)，內(nèi)控環(huán)境的優(yōu)劣直接影響著公益慈善組織內(nèi)部控制的有效性，這就是有效的內(nèi)控基礎(chǔ)。首先，應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部控制理念，內(nèi)部控制理念直接影響著內(nèi)部環(huán)境的優(yōu)劣，慈善機構(gòu)作為非營利組織，應(yīng)當(dāng)建立在高尚的道德規(guī)范基礎(chǔ)之上。其次，應(yīng)當(dāng)使組織在治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配方面合理化。分別設(shè)置內(nèi)部會計控制制度和內(nèi)部管理控制制度，健全健全會計機構(gòu)和會計基礎(chǔ)工作，設(shè)置相應(yīng)的崗位，明細(xì)分工、權(quán)責(zé)分離，對資金預(yù)算、資金實際的流入流出進(jìn)行控制，規(guī)范地處理各類憑證、登記賬簿、編制財務(wù)會計報表，而不僅僅停留在流水賬層面上；同時，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)公益慈善組織的內(nèi)部情況合理地聘用有豐富相關(guān)工作經(jīng)驗的、高素質(zhì)人才。

(二)強化風(fēng)險評估

內(nèi)控的基礎(chǔ)是風(fēng)險評估，同時風(fēng)險評估也成為內(nèi)控成功與否的關(guān)鍵因素。應(yīng)該考核雇員是否能勝任這個職位，還需要評估管理層的道德操守和職業(yè)素養(yǎng)甚至提前估計其給公益慈善組織帶來的風(fēng)險。持續(xù)地檢查業(yè)務(wù)流程、資產(chǎn)管理、經(jīng)營方式等是不是符合要求，是不是對實現(xiàn)公益慈善組織目標(biāo)產(chǎn)生了一定的影響。評估財務(wù)制度是否合適恰當(dāng)，是否與公益慈善組織目標(biāo)一致，公益慈善組織活動是不是符合相應(yīng)的法律法規(guī)等要求。預(yù)計可能發(fā)生的自然災(zāi)害和環(huán)境狀況變化將對公益慈善組織產(chǎn)生的風(fēng)險等，然后依照風(fēng)險出現(xiàn)的可能性及影響程度對識別的風(fēng)險進(jìn)行排序和分析，確定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先控制的部分風(fēng)險，最后依據(jù)具體可能發(fā)生的風(fēng)險采取一定措施，包括：風(fēng)險承受、風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險降低、風(fēng)險規(guī)避等應(yīng)對手段，進(jìn)而達(dá)到風(fēng)險評估的增強，確保內(nèi)控實施有效的目的。

(三)提高控制活動的有效性

公益慈善組織應(yīng)該運用風(fēng)險評估的結(jié)果，通過自動控制與手工控制、發(fā)現(xiàn)性控制與預(yù)防性控制互相結(jié)合的方法，適當(dāng)運用合理的控制措施，把風(fēng)險控制在能夠被接受的范圍中。首先應(yīng)該參照企業(yè)內(nèi)控的設(shè)計，開始進(jìn)行授權(quán)審批的控制。充分了解各個崗位辦理業(yè)務(wù)的權(quán)限范圍、相應(yīng)職責(zé)和審批范圍，權(quán)責(zé)分離，如保管募款與處理賬務(wù)職能相分離、撥付資金與實際發(fā)放互相分離、記錄職能與行動職能互相分離。其次是應(yīng)該加強會計控制和財產(chǎn)控制。增強會計基礎(chǔ)工作的完成度，同時確認(rèn)會計憑證、賬簿處理和財務(wù)報告處理程序沒有重大錯誤產(chǎn)生，確保會計資料完整真實，限制沒有被授權(quán)的人員隨意接觸甚至處置財產(chǎn)，財產(chǎn)必須被準(zhǔn)確記錄，采取定期盤點、實物保存、賬實核對等措施以確保財產(chǎn)安全。最后是加強人員道德的控制。