從中國現(xiàn)代化進(jìn)程看財(cái)政與國家的關(guān)系

(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

約瑟夫˙熊彼特說道：“財(cái)政不只是簡單的技術(shù)或工具，而是塑造現(xiàn)代國家的利器，有什么樣的財(cái)政就有什么樣的國家；財(cái)政塑造著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化與價(jià)值，有效率的官僚體制，特定的國家與社會(huì)的關(guān)系，與此同時(shí)，也塑造著這個(gè)國家的人民”。這一點(diǎn)可以從中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的財(cái)政和國家的關(guān)系分析中得到體現(xiàn)。

一、財(cái)政與國家的關(guān)系

(一)帝國財(cái)政崩潰階段(1842-1911年)

在外來沖擊下,此時(shí)的財(cái)政建立在皇帝擁有一切財(cái)產(chǎn)最終所有權(quán)的基礎(chǔ)上。一國皇權(quán)通過各種手段維系其財(cái)政專制性,但卻因官員和民眾應(yīng)對(duì)的被動(dòng)失措使財(cái)權(quán)不斷“外移”與“下移”,于是財(cái)政收入制度的掠奪性惡性膨脹,財(cái)政支出制度的消費(fèi)性更加無恥,財(cái)政管理制度的專權(quán)性逐漸散落,并共同導(dǎo)致帝國財(cái)政制度與清帝國一起走向滅亡。這一時(shí)期的中國現(xiàn)代化沒有帶來效率的提高,反倒引起公平危機(jī)與生存危機(jī)[1]。

(二)軍閥財(cái)政時(shí)期(1912-1949年)

軍閥財(cái)政下,產(chǎn)權(quán)具有不確定性,財(cái)政收入制度以鞏固政權(quán)收入為主要目標(biāo),財(cái)政支出制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的破壞性極大,財(cái)政管理制度混亂無序。在戰(zhàn)時(shí)財(cái)政下,產(chǎn)權(quán)制度體現(xiàn)為公共產(chǎn)權(quán)優(yōu)先,財(cái)政收入體現(xiàn)為需求無限性,財(cái)政支出制度表現(xiàn)為求生性,財(cái)政管理制度以專權(quán)性為主要特征[2]。從演進(jìn)中可以看出，戰(zhàn)時(shí)財(cái)政的軍事專制性與帝國財(cái)政的專權(quán)性一脈相承。即便如此,在現(xiàn)代化的大背景中,這一時(shí)期的財(cái)政制度也孕育著有利于現(xiàn)代化成長的種子。如工商稅、所得稅、公債手段的運(yùn)用、分級(jí)財(cái)政的嘗試、憲政及現(xiàn)代預(yù)算制度的引入等,都具有現(xiàn)代化色彩,為日后的財(cái)政制度變遷打下了基礎(chǔ)。

(三)全能財(cái)政時(shí)期(1949-1978年)

新中國以人民為主和對(duì)公平價(jià)值的追求取得了政權(quán),在領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政制度進(jìn)行改革,在公平的基礎(chǔ)上追求經(jīng)濟(jì)效率的提升,選擇了與舊政權(quán)相異的現(xiàn)代化道路,并以財(cái)政制度作為其重要支柱。全能財(cái)政以公共產(chǎn)權(quán)的壟斷地位為基礎(chǔ),財(cái)政收入制度具有“自產(chǎn)性”,財(cái)政支出制度具有建設(shè)性,財(cái)政管理制度具有集權(quán)性與民粹性特征。由于國家替代了社會(huì),財(cái)政制度統(tǒng)配社會(huì)資源,產(chǎn)權(quán)激勵(lì)被權(quán)力及意識(shí)形態(tài)激勵(lì)所替代,人民生產(chǎn)積極性不足，無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高效率，財(cái)政面臨著巨大壓力[3]。集權(quán)性保證了財(cái)政制度的執(zhí)行效率,卻無法實(shí)現(xiàn)其決策效率；大民主的運(yùn)動(dòng)式財(cái)政監(jiān)督有利于保證社會(huì)的相對(duì)公平,但卻無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的法治化、規(guī)范化運(yùn)行。

(四)財(cái)政憲政化時(shí)期(1979年以來)

我國現(xiàn)在處于走向公共財(cái)政的過程中,私人產(chǎn)權(quán)逐步獲得與公共產(chǎn)權(quán)的平等地位。財(cái)政收入制度表現(xiàn)出更多的交易屬性,財(cái)政支出制度表現(xiàn)出更多地面向公眾的回應(yīng)性,財(cái)政管理制度體現(xiàn)出憲政化的特征。中國財(cái)政現(xiàn)代化表現(xiàn)出與其他現(xiàn)代化國家趨同的方向,但轉(zhuǎn)型僅取得初步的成就。財(cái)政制度與現(xiàn)代化的適應(yīng)性、與其他制度的協(xié)同性、制度變遷路徑的可預(yù)期性等,都需要持續(xù)的關(guān)注與維護(hù)。經(jīng)濟(jì)效率的提升與資源環(huán)境承載力問題相伴而生,公平狀況惡化和社會(huì)穩(wěn)定問題緊密聯(lián)系,中國目前現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。建立適應(yīng)現(xiàn)代化進(jìn)程的財(cái)政制度和運(yùn)行方式,是一個(gè)長期的過程。

二、財(cái)政與社會(huì)、人民的關(guān)系

財(cái)政制度的變遷表明了不同財(cái)政制度下財(cái)政的不同職能，在不同的財(cái)政職能下，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化內(nèi)涵等也有所不同。

1.在傳統(tǒng)帝制下，皇帝“以一人之私為天下之公”，這時(shí)的財(cái)政職能主要定位于基本職能，攥取特權(quán)租金成為其最重要的目的。財(cái)政立法司法行政權(quán)集皇帝于一身，皇帝對(duì)官僚委托管理權(quán)，地方政府層層向上負(fù)責(zé)，財(cái)政權(quán)受不到轄區(qū)居民的制約。無論橫向上政府與居民間的財(cái)政權(quán)博弈，還是縱向上中央與地方間的財(cái)政權(quán)博弈，博弈能力都呈嚴(yán)重的不對(duì)稱狀態(tài)，缺乏法治化的有效管理[6]。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后時(shí)期，清政府消極應(yīng)對(duì)外部沖擊，財(cái)政職能仍然局限于保障貴族特權(quán)和維持政權(quán)，喪失提供基本公共品的能力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)每況愈下，也無力為勞工生存權(quán)提供保障，在內(nèi)外壓力下土崩瓦解。在中央政權(quán)財(cái)政基本職能弱化的過程中，地方財(cái)政發(fā)揮了擴(kuò)展市場(chǎng)職能，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中現(xiàn)代工業(yè)有所發(fā)展。

2.在民國時(shí)期重建現(xiàn)代化國家政權(quán)的過程中，戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁的環(huán)境提出了集中財(cái)政權(quán)的客觀要求，財(cái)政職能體現(xiàn)為強(qiáng)化政權(quán)職能和統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)職能。這一時(shí)期民族、經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)危機(jī)進(jìn)一步加深。抗戰(zhàn)時(shí)期建立的戰(zhàn)時(shí)財(cái)政制度，為抵抗日本帝回主義侵略提供了財(cái)力支持和物質(zhì)保障，但也在很大程度壓制了私人資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.建國初隨著土地改革與公有化，財(cái)政職能無限膨脹，發(fā)揮強(qiáng)化政權(quán)和統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的職能，在鞏固政權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)公平中曾發(fā)揮了積極作用。“大躍進(jìn)”時(shí)期，在政府對(duì)社會(huì)高度集權(quán)下實(shí)行向下縱向分權(quán)，導(dǎo)致財(cái)政職能履行過程中政府內(nèi)部縱向監(jiān)控不力、社會(huì)對(duì)政府在橫向上無力制衡，造成巨大經(jīng)濟(jì)社會(huì)災(zāi)難。在全能財(cái)政制度下，財(cái)政職能無比寬泛。一旦實(shí)現(xiàn)不了預(yù)定財(cái)政目標(biāo)，往往求助于在不同政府間進(jìn)行財(cái)政職責(zé)劃分的調(diào)整[4]。

4.改革開放初期，財(cái)政橫向與縱向分權(quán)同時(shí)進(jìn)行，強(qiáng)化了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，財(cái)政發(fā)揮了擴(kuò)展市場(chǎng)的職能，但弱化了政權(quán)控制與福利保障職能，財(cái)政職能定位具有被動(dòng)性，隨經(jīng)濟(jì)體制改革與對(duì)外開放而調(diào)整。在財(cái)政的完整性遭到嚴(yán)重破壞，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與保障福利職能無力履行的情況下，1994年實(shí)行新稅制和分稅制，為財(cái)政職能的定位提供了法治化架構(gòu)。1998年公共財(cái)政建設(shè)目標(biāo)提出以后，財(cái)政職能在微調(diào)中不斷完善，改善了政府與農(nóng)民的關(guān)系、優(yōu)化了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、調(diào)整關(guān)稅拓展國際市場(chǎng)，保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，提升社會(huì)保障水平等。

三、結(jié)語

從以上分析中可以看出，在中國的現(xiàn)代化進(jìn)程中，財(cái)政制度不斷變遷，財(cái)政職能不斷改變，我國的經(jīng)濟(jì)效率，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與文化價(jià)值內(nèi)涵也隨之不斷演進(jìn)變化，一國的財(cái)政與國家緊密聯(lián)系。但我國財(cái)政職能定位還需要根據(jù)形勢(shì)的變化相應(yīng)調(diào)整。如財(cái)政職能公平分配中的缺位、財(cái)政職能調(diào)整的決策機(jī)制、分級(jí)政府職能確定中的規(guī)范化、實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的工具選擇等。這些問題的存在，與傳統(tǒng)財(cái)政制度的決策方式，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留因素等有密切關(guān)系，需要繼續(xù)借鑒先發(fā)現(xiàn)代化國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情開展制度創(chuàng)新，在平穩(wěn)演進(jìn)中推動(dòng)財(cái)政職能的科學(xué)定位與調(diào)整，提升國家競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)福利。