PPP模式參與城市基礎設施建設研究

(重慶理工大學 重慶 400054)

一、PPP模式內涵

PPP模式是指社會資本與政府公共部門相互合作，社會資本得到政府公共部門授權參與或者主導公共物品和公共服務的建設和建造，并向社會提供公共物品和公共服務的一種長期協議或者約定。

二、研究背景

(一)基礎設施建設資金來源渠道單一，投入力度不足

政府對于基礎設施的建設資金主要來源于財政預算撥款。基礎設施的建設某種程度來說過度依賴于政府的財政支出，政府的財政預算充沛程度已經成為基礎設施運行的前提基礎條件之一，但是這種情況發生并不利于社會資本發揮自身的作用。而且基礎設施的大部分建設資金來源于政府投入，這會造成政府財政壓力和負擔較重，因此如果僅僅依靠政府投資建設遠遠不夠。

(二)社會資本參與基礎設施建設力度偏弱

基礎設施作為公益性的公共商品，主要目的是為了服務社會。但是這就決定了社會資本參與基礎設施建設能夠獲得利益微乎其微，不能滿足企業對于利益的需求。而且基礎設施作為一個投資較大、資金回籠時間頗長、資金回收速度慢、投資回報較低的工程，這也就影響了社會資本參與程度較低。因此政府需要建立一個有效系統的激勵機制，鼓勵社會資本積極參與基礎設施建設，既能夠保質保量，又能夠提高企業參與社會建設，提高社會資本參與基礎設施建設的積極性。

(三)法律保障在相關領域存在缺失

PPP模式作為多方參與的協議，其中存在較多利益沖突，相關糾紛極易發生，因此政府需要制定一系列有關的法律法規予以約束，保障相關基礎設施建設項目的平穩正常運行。由于我國使用PPP模式建設基礎設施的項目較少，因此我國對于相關問題的探索和相關法律的制定遠遠不如外國，對于相關問題的解決方案也相對較少。

三、PPP模式建設基礎設施的優勢

(一)減輕政府負擔，加速政府職能的轉變

利用PPP模式建設基礎設施，引導社會資本參與社會合作，政府能夠把重心從基礎設施的提供者轉移到基礎設施的管理者和監督者，這將有利于政府為社會提供更高質量的服務，同時政府也能夠減少原本需要投入在基礎設施的資金，更多的利用民間資本，有效發揮出社會資本自身獨特的作用，在財政預算方面減輕當期政府壓力，使政府能夠將更多的資金投入其他領域。

(二)實現了基礎設施投資主體的多元化，有利于投資風險的分散化

以往的基礎設施建設基本上是以政府為投資主體，資金大部分來源于政府的財政預算，大部分甚至是全部投資風險由政府承擔。但是PPP模式是以政府和社會資本為投資主體，資金則來源于政府的財政預算和社會資本的自有資金，二元化的投資分散了基礎設施建設的投資風險，風險分別由政府和社會資本所承擔。

(三)有利于政府和社會資本各自發揮合作優勢

PPP模式能夠使政府和社會資本實現優勢互補和取長補短，彌補各自天生存在的不足和缺陷。政府和社會資本可以在合作時充分發揮各自處理和應對風險的優勢，二者優勢和強項相互結合，避免不必要的風險對項目的運行造成影響，保證該項目保質保量的達成。而且一般私營企業之間的競爭比較激烈，私營企業如果不適合嚴酷的競爭環境，則可能會被淘汰，因此私營企業具有比國營企業更加先進的管理理念和科技，所以政府可以在合作的過程中吸取社會資本的管理經驗和學習先進技術。

(四)能夠有效的降低基礎設施建設的建造成本和費用

一般而言，社會資本參與基礎設施建設的目的主要是謀利，通過參與建設和運營獲得利益，因此社會資本在建設基礎設施時盡可能提高建設效率，縮短建造工期，降低項目總建設費用，降低工程造價，有效地消除項目進度延誤風險和費用超支風險。

四、對PPP模式的建議

(一)針對PPP模式出臺專項法律，規范該領域亂象

我國對于PPP模式的諸多政策文件大部分是由國務院或者相關地方政府部門所頒布和印發，對于相關違規行為的約束力不強，而且規范范圍不廣。完善的法律法規是保證相關PPP模式合理平穩運行的基礎和關鍵保障，相關法律政策的缺失不利于合作項目的順利展開，這不僅會導致出現多重交叉權責不明的情況出現，而且會降低項目開展的效率。因此當務之急是人大需要盡快出臺一部管制PPP項目的相關法律，從根本上確定各個參與方的權利和義務，為PPP模式的平穩運行建立一個堅實的基礎和地基。首先，法律應該以文字的形式規范PPP模式的流程和程序，降低項目在運行的過程中違法犯罪行為發生的頻率，增加社會資本和民間資本對于PPP模式項目的穩定預期。其次，應該明確各方在項目中平等的法律地位，保障各方的權益不受非法侵害，維護各方合法權利。最后，針對各地方實際情況差異大，各地方政府和部門應該在相關法律的基礎之上，出臺有益于項目的地方性法規及配套的優惠政策，吸引社會資本和民間資本積極參與城市基礎設施建設的項目，保障社會資本的合法權益。

(二)完善項目績效考核機制，提高項目參與人員的積極性

參與各方建立績效考核機制，需要充分考慮項目開展的流程和影響因素，譬如項目招標、投資、規劃、運行、移交等種種情況，同時考核機制需要考核項目參與各方的行為，將其納入一個規范的評價體系，從而能夠更加容易對其進行分析。

(三)培育相關專業優秀人才，促進項目管理專門化

人才作為項目成功運行的關鍵性因素，社會資本和政府應該重視優質人才，要加強優質人才的培育和選拔，建立起一支高素質高文化高水平的專業隊伍。這支隊伍里不僅需要PPP項目管理、城市基礎設施建設方面的人才，同樣也需要金融、財務、法律等方面的優秀人才，只有將這些人才匯聚在一起，形成一支全方面的隊伍，才能大大提高PPP項目建設進度，保障項目的順利運行。

首先，政府需要在相關高校內開設相關課程，學生通過學習掌握相關知識，建立一個堅實的理論基礎，待日后與實際操作相結合。其次，政府可以組織相關方面的水平考試，通過水平考試測試參與人員對于相關技能的掌握程度，激勵參與人員學習相關知識和技能。