生態優先 大保護促進綠色大發展

本刊記者 李 軍

一區（北部生態區）

充分發揮粵北山區的生態優勢，打造天藍地綠、山清水秀、環境優美的綠色廣東（資料圖片）

堅持生態優先，嚴控開發強度和產業準入門檻，加強生態保護和修復，筑牢全省綠色生態屏障是政府工作報告中對建設北部生態發展區的定位。粵北地區作為全省最大的森林資源庫和生態屏障，如何在高水平保護的前提下實現綠色發展？來自北部生態發展區各市的代表和政府官員就此各抒己見。

以高水平保護促進協調發展

“一核一帶一區” 中“一區”將會呈現出什么樣的發展格局？區內各地市市委書記在審議發言時說出了心目中的愿景。

“加快構建‘一核一帶一區’區域發展新格局，是省委、省政府立足新時代廣東改革發展大局，統籌珠三角和粵東粵西粵北地區協調發展的重大戰略部署，清遠必須抓住這一新的戰略機遇。”“政府工作報告中提出要建立生態補償機制，將使清遠真正從保護者變為受益者。郁郁蔥蔥的南嶺生態，就是我們最好的資源，是我們今后用資源、用生態轉變成為經濟發展優勢的一個非常重要環節。”省人大代表、清遠市委書記郭鋒闡述了清遠的發展前景。他認為，清遠必須把握北部生態發展區的功能定位，全力牢筑生態屏障，充分發揮生態優勢。要以改革的精神促進“一區”的發展，強化改革攻堅力度，努力把“短板”變成“潛力板”，以高水平保護實現高質量發展。

省人大代表、云浮市委書記黃漢標表示，云浮必須緊扣北部生態發展區的功能定位，堅持“生態立市”“綠色崛起”的發展理念，著力推進產業與生態相融合，充分挖掘和利用云浮生態資源優勢，最大限度把生態優勢轉化為發展優勢。突出抓綠色發展，著力打造粵北生態建設發展新高地。

有舍才有得。省人大代表、韶關市委書記李紅軍認為，作為華南地區的老工業基地，韶關市在產業轉型和發展上，要采取市場化和法治化的手段，堅決淘汰高污染高耗能高排放的產業和企業，大力發展先進裝備制造、生物醫藥、大數據等產業，加快新舊動能轉換。“我們要嚴格把好產業的準入關口，堅決不能‘撿進籃子都是菜’，要制定生態發展區的產業準入目錄，著力引進培育與生態發展區相契合、高成長性、高技術性的新興支柱產業。”

“河源市要盡快制定行動方案，走出一條生態河源、現代河源相得益彰發展新路。”省人大代表、河源市委書記丁紅都表示，河源市具有雙重屬性：既有1.2萬平方公里屬于北部生態發展區，又有3 000多平方公里的重點發展區；既有“區”的本質，也有“核”的特質。為此，河源要充分發揮粵北山區的生態優勢，打造天藍地綠、山清水秀、環境優美的生態河源；又要充分發揮珠三角地區的地緣優勢，打造產業興旺、經濟發達、人民富裕的現代河源，構建生態、現代協同發展的新優勢。在構建“一核一帶一區”區域發展新格局上，既要守好生態之“本”，還要努力打造現代之“魂”。

“結合梅州實際，我們要走好綠色發展之路，深化‘兩帶’建設，建設‘三宜’城市，改善四個重點民生，構建‘五星爭輝’格局，實現美麗與發展共贏。”在明確梅州的定位后，省人大代表、梅州市委書記陳敏特別為生態保護劃重點，“梅州市將堅持把生態保護擺在優先位置，以生態功能區為引領，建立生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入清單管控體系，強化以生存線、生態線、保障線管控為保障的國土空間開發保護體系，確保重要生態空間的生態功能不降低、面積不減少、性質不改變，不斷夯實生態基礎，守好生態底線，推動生產生活生態空間合理布局、有機融合，努力創建享譽全國的生態高地。”

內行人說內行話。不少代表根據自己的工作特點切入到對建設生態發展區的討論。

省人大代表、省人大環境與資源保護委員會副主任委員黃誠寬提出應分期逐步將北部生態發展區生態公益林補償標準提高至全省林地平均租金水平和制定有別于“一核一帶”的北部生態發展區政績考核體系。

省人大代表、團省委書記池志雄建議，逐步加大對北部生態發展區的投入，不僅僅是加大對醫療、教育等民生事業的投入，還要大力支持北部生態發展區引進青年人才，吸引更多的青年人才到北部生態發展區干事創業。

來自教育戰線的省人大代表朱庭通關注基本公共服務均等化的問題。“與珠三角等發達地區對比，生態發展區的基本公共服務水平和服務標準仍然較低。以韶關為例，在涵蓋基本公共服務均等化十個領域方面，有55個服務項目尚未完全實施，預計資金缺口達388.48億元，其中公共教育就達74.15億元。”他建議，省逐步建立健全北部生態發展區公共服務均等化機制，進一步加大對北部生態發展區基本公共服務均等化的投入力度，在稅收分成、轉移支付方面，實行“一區一策”，重點向北部生態發展區傾斜。通過輸血和造血，提高北部生態發展區基本公共服務保障能力，使北部生態發展區基本公共服務達到全省平均水平。

山水林田湖草生態保護修復是粵北生態保護的重要組成部分，省人大代表、律師陳小雄呼吁省協助解決國家山水林田湖草生態保護修復試點配套資金。同時由省牽頭制定粵北山區山水林田湖草生態保護修復規劃。還要按照生態文明戰略布局要求和粵北山區山水林田湖草生態保護修復的需要，制定粵北生態發展區產業發展中長期規劃，從產業政策、用地政策、財稅政策、金融政策、政府服務等層面，引導符合生態發展區生態保護開發和利用的產業到粵北山區發展。

“粵北地區，山好水好，但生態系統比較脆弱。即使在引進生態發展項目的時候，也應充分考慮到當地的生態環境系統容量。”省人大代表、清遠市環境保護宣傳教育中心高級工程師劉艷文建議，省政府要對“一區”的發展提供更詳細的指導，比如，出臺“一區”生態發展項目的準入負面清單，讓生態發展區有明確的指南。

必須在實踐中細化北部生態發展區建設措施。來自基層的人大代表為此頻頻支招。

作為一名基層農技人員，省人大代表黃美聰對于如何發展以現代農林業為主的生態產業情有獨鐘，她在提出了三點對策：粵北山區發展“富硒農業”具備優良的條件和發展前景，應大力推動富硒種植技術和產業發展，通過做大休閑農業、智慧農業實現富民興村。加強對粵北地區的農田基本水利建設扶持力度，使山區農田水利基礎設施得到維修。利用好現有的農村科技推廣服務站人員，加強技能培訓，提升服務能力，培養愛農村、懂農業農民的技術隊伍，構建新型的鄉村助農服務體系。

（資料圖片）

對于農村環境整治壓力，來自農村的基層代表感受最深。省人大代表、連州市三水鄉左里村大坦村民小組組長鄧勝華提出，要在水源污染防治方面加大力度，落實專項資金，持續開展水源保護區的污染防治工作。此外，省政府繼續保持農村垃圾處理專項資金制度不變，加大獎補支持力度，增加農村保潔、垃圾處理專項資金。

與鄧勝華持有類似觀點的還有省人大代表、家庭農場場主鄭桂林，“省政府要加大對農村生活垃圾收集處理投入力度，每年安排粵東西北縣（市、區）人均100元的省級財政專項資金，以保障粵東西北地區農村生活垃圾的分類收集處理，實現城鄉共同發展。”他說道。

高質量的發展離不開高質量的交通，而粵北山區的發展長期受制于落后的交通狀況。“政府工作報告提到要大力推動基礎設施補短板，鄉村公路尤其是粵北山區的鄉村公路確實是個大短板。以連南為例，還有230公里的山村公里至今沒有硬底化，嚴重制約了民族地區的發展，現在省給民族地區山村公路建設的補貼是每公里18萬元，目前，山區公路建設資金實際上已經達到每公里50萬元，省的財政補貼遠遠不足。”說到激動處，省人大代表、來自連南瑤族自治縣的房玉紅現場展示了一張張山村公路的放大圖片，“請大家看看，這就是我回家要走的‘公路’。”她呼吁，省加大扶持力度，將粵北山區村道建設的補助標準提高到每公里30萬元。

新思路 新機制 新方法

大會期間，省人大代表提出了近20條涉及北部生態保護區方面的書面建議。這些建議各有側重，卻始終緊扣高水平保護與高質量發展的主線。

粵北生態特別保護區是北部生態發展區的核心區域也是重點保護對象，乳源瑤族自治縣南水湖濕地公園管理處副主任李建宏代表對如何實現高水平保護情有獨鐘，他在《關于粵北生態特別保護區社區共建共管的建議》中提出了保護工作的新思路──社區共建共管。

合理制定社區人口管控措施。粵北生態特別保護區實行“只準遷出，不準遷入”的社區人口總體管控策略，施行“總量控制，自然減員，鼓勵和引導自愿搬遷”的社區人口差異化管理方式。

合理制定設施與產業退出政策。保留傳統種植業、傳統養殖業、生態旅游業，讓其他不符合本功能區主體功能的產業逐步退出。

加強社區民生保障。加大省級財政對粵北生態特別保護區等北部生態功能區轉移支付力度，建立財政投入為主的多元化資金保障機制，探索社會力量參與自然資源管理和生態保護的新模式，引導社會資金投入生態特別保護區建設。

緊密結合鄉村振興開展建設工作。將保護區原住民搬遷安置和貧困村扶貧攻堅同步展開，統籌利用貧困村扶貧資金和農村危舊房改造、鄉村道路、美麗鄉村等鄉村振興建設資金，重點建設特別保護區范圍內貧困村。

確保社區真正參與共建共管。在社區建設過程中要充分調動社區居民和公眾的積極性和創造性。可以由保護區管理機構、政府機構、社區居民、科研機構等多種成分組成共管組織，通過共同決策、共同保護、培養共同參與意識來解決生態保護與社區發展之間的矛盾。

加強社區共建共管立法保障。目前，我國自然保護區社區共建共管作用沒有很好地發揮應有的作用，一個重要的原因就是法律保障機制不完善，主要體現在一是沒有專門法律條文落實社區共建共管資金，二是缺少對社區共建共管的激勵制度，三是沒有落實野生動物對區內居民人身財產安全造成損害的補償機制。因此，有必要科學制定和完善各種保障制度，掃除生態保護與社區發展阻礙因素，真正讓粵北生態特別保護區成為資源永續利用的典范。

連山壯族瑤族自治縣位于粵、湘、桂三省（區）結合部南嶺山脈的深處，作為縣長，馮紅云代表對建立區域生態補償新機制有著深刻的認識和強烈的訴求，她在《關于建立健全省區域生態補償體制機制的建議》中提煉出6方面對策。

實施單位生產總值能耗財政獎懲制度。從2019年起，省財政對市、縣(市)實施單位生產總值能耗財政獎懲制度。各地單位生產總值能耗每比上年降低1個百分點，獎勵50萬元，其中降幅超過全省平均降幅部分，每1個百分點再獎勵100萬元。各地單位生產總值能耗每比上年提高1個百分點，扣罰100萬元。

完善出境水水質財政獎懲制度。從2019年起，省財政對部分地域出境水水質實行獎懲制度。對國家重點生態功能區、省生態發展區，出境水水質按Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類占比，每年每1個百分點分別給予180萬元、90萬元、45萬元獎勵，出境水水質按Ⅳ類、V類占比，每年每1個百分點分別扣罰90萬元、180萬元。對其它市、縣（市），出境水水質按Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類占比，每年每1個百分點分別給予120萬元、60萬元、30萬元獎勵，出境水水質按Ⅳ類、V類占比，每年每1個百分點分別扣罰30萬元、60萬元。對上述市、縣（市），Ⅰ類水、Ⅱ類水、Ⅲ類水占比比上年提高的，每1個百分點分別獎勵1 000萬元、500萬元、250萬元；Ⅰ類水、Ⅱ類水、Ⅲ類水占比比上年下降的，每1個百分點分別扣罰1 000萬元、500萬元、250萬元。

完善森林質量財政獎懲制度。從2019年起，省財政對部分地域森林覆蓋率、林木蓄積量實行獎懲制度。對國家重點生態功能區、省生態發展區，森林覆蓋率每高于全省平均水平1個百分點，獎勵300萬元；林木蓄積量每比上年增加1萬立方米，獎勵75萬元，每比上年減少1萬立方米，扣罰75萬元。對其它市、縣（市），森林覆蓋率每高于全省平均水平1個百分點，獎勵200萬元；林木蓄積量每比上年增加1萬立方米，獎勵50萬元，每比上年減少1萬立方米，扣罰50萬元。

提高生態公益林分類補償標準。2019年起，將國家重點生態功能區、省生態發展區生態公益林補償標準提高至100元/畝，其中自然保護區林補償標準提高至150元/畝。

完善生態環保財力轉移支付制度。從2019年起，生態環保財力轉移支付資金掛鉤“綠色指數”（包含林、水、氣等反映區域生態環境質量的因素）進行分配，由各市、縣（市、區）統籌用于生態保護和綠色產業發展。

實行“兩山”建設財政專項激勵政策。2019—2022年，省財政實行“兩山”建設財政專項激勵政策，通過競爭性分配方式確定扶持范圍。對國家重點生態功能區、省生態發展區，實施“兩山”（一類）財政專項激勵政策，每年分別給予1.5億元激勵資金。對其它市縣（市、區）實施“兩山”（二類）財政專項激勵政策，每年分別給予1億元激勵資金。4年財政專項激勵政策實施結束后，對未完成考核目標的縣（市、區），相應扣回財政資金。

規劃要落到實處，在執行過程中往往會碰到各種“意外”因素，需要因地制宜采取各種解決問題和矛盾的新方法。陽山縣興達蠶業有限公司經理何鏡新代表經常往來位于各處山區的養蠶基地，他從基層工作者的視角提出了《關于粵北生態特別保護區規劃建設的意見和建議》。

劃“紅線”不能“圖上作業”。建議劃定保護區“紅線”時，多到基層鎮村調研、走訪，聽取線邊群眾意見建議，根據實際情況對相關功能分區作局部微調，實現精準劃線，努力在保護區需要與群眾生產生活實際需求之間找到最佳契合點和“線路”。如英德市反映：該市市區目前常住人口約27萬，規劃在2035年達到50萬，現有飲用水水源將不能滿足需要，因此，其飲用水備用水源地不宜納入保護區。

要預防人口搬遷出現“水土不服”。對核心保護區人口搬遷提三點建議：一是參照國家修建大中型水庫的移民辦法，切實優化居住環境、生產方式和生產要素、移民補償等政策，予以一次性妥善安置到位；二是人口搬遷過程中要充分考慮山區群眾生活習慣和對山林的情感依賴，盡量就近安置，防止遠遷后因“水土不服”產生回遷現象。

產業管制和退出不能“一刀切”。規劃所涉及地區大部分為基礎條件上相對較差的地區，“靠山吃山、靠水吃水”是當地經濟發展的現實存在，因此，需要更深入地研究保護區產業問題，如避開對生態環境影響相對較小的采礦帶、地熱帶和原規劃開發的森林公園（如連州天湖森林公園）等，劃定保護區除了要達到水源涵養、保護青山綠水目的，也要充分考慮當地利益訴求和發展前景。

財政支持要給力。對保護區出臺系統的、力度足夠的財政支持政策，加大對保護區的資金扶持力度。一是轉移支付資金要能夠彌補或高于因保護區劃定，產業受限而減少的財政收入。二是建立生態補償長效機制，補償標準逐年提高不宜封頂，應遠高于非保護區及其他保護區標準。既要考慮集體利益的補償，也要考慮保護區內群眾個人利益的補償，比如保護區內的省級生態公益林補償標準應提高至每年每畝100元以上。

要為產業發展規劃預留空間。加強對保護區產業發展的規劃引導，出臺配套支持政策，支持保護區建立綠色支柱產業，實現綠色發展。如加大對生態利用區交通、能源、水利以及公共服務等基礎設施建設的支持力度，特別是要為已經納入規劃，即將開展前期可研論證工作的韶柳鐵路、韶賀高速等重大項目路線走向等預留空間，為長遠的交通能源等設施建設和發展生態休閑旅游等產業創造有利條件。

管理體制機制應更明晰。一要明確保護區主管部門和地方政府的職責權責，對職權界定、費用分擔、資金保障等應當予以頂層安排、細化，尤其是地方政府行使職責應予以資金保障。二要賦予保護區主管機構行政執法權，如設立森林公安派出所等，同時賦予一部分民生項目審批權，如區內群眾飲用水、灌溉水用水審批，損壞道路維修審批等，方便保護區內群眾生產生活。三要建立完善考核機制，完善以綠色GDP為主導的地方政府年度考核指標，明確保護區區內區外考核的實施主體、考核內容以及如何做好區內區外綠色指標的統籌核算等，切實建立生態環境保護激勵機制，充分調動地方政府參與保護區工作的積極性。

找準定位 實現高質量發展

發展方向已經明確，需要的是用行動把藍圖變為現實。就落實政府工作報告中關于建設北部生態發展區的部署，省直有關部門負責人和相關地市的行政首長提出了各自的工作設想。

對于“一區”的發展定位，省發改委主任葛長偉明確，按照省委、省政府對“一核一帶一區”發展格局的部署和意見，“一區”是粵北生態發展區，重點放在生態保護，共抓大保護，不搞大開發，通過加大省級財政的轉移支付力度，按照總書記提出來的區域協調發展的三句話，著眼于提高區域基本公共服務水平，讓生態發展區的群眾能共享和“一核一帶一區”大致相當的基本公共服務水平和生活服務水平。

實施差異化財政支持政策促進“一區”的保護與發展。省財政廳廳長戴運龍表示將推出以下措施：圍繞構建“一核一帶一區”區域發展新格局，省財政將通過完善與區域發展定位相適應的省以下財政體制，實施差異化的財政支持政策。對北部生態發展區、東西兩翼、沿海經濟帶實施全覆蓋的均衡性轉移支付機制和縣級基本財力保障機制，在此基礎上不斷保障財政轉移支付的協調性和精準度，對北部生態發展區實行生態轉移支付，與當地GDP財政收入發展脫鉤，打造生態屏障。在完善跨區域重點項目資本金的負擔機制方面，完善東西兩翼的地區和北部生態發展區跨區域的基礎設施重點項目資本金的負擔機制，對國家和省統一部署在這些地區的高鐵干線、高速公路、機場、港口碼頭、水利、生態環保等項目的資本金全部由省級全額承擔，當地不用承擔該支出責任。

“韶關要主動適應省功能區發展定位，積極打造北部生態發展區核心城市。”韶關市市長殷煥明表示，韶關將從多個方面協同推進產業生態化和生態產業化。落實產業園區三年提升計劃，補齊基礎設施、服務配套短板，承載高質量產業平臺，加快莞韶園爭創國家級高新區步伐，將華南裝備園建設為珠江西岸先進裝備制造產業帶韶關配套區。落實科技企業三年倍增計劃，推動工業企業進行智能化改造和建設技術研發中心，加強民營企業技術人員的培訓，提升企業質量和效益。落實農業園區三年計劃，打造100個現代農業產業園。大力發展生態旅游，推進文化和旅游的深度融合，系統改造景區景點，充分展現韶關生態文化、紅色文化及禪宗文化的魅力。積極與粵港澳大灣區對接，為大灣區提供更優質生態產品，發揮韶關作為大灣區輻射全國的橋頭堡作用，支持其建設。狠抓脫貧攻堅、農村二三產業發展和農村人居環境改造，力爭鄉村振興工作走在全省前列。

就政府工作報告中“改造撤并一些‘小而散’的低效園區。因地制宜發展綠色低碳新型工業、現代化農林業、健康醫養等生態產業，支持云浮等地建設南藥基地。”云浮市市長王勝提出，云浮市將用好逆周期投資策略，抓緊謀劃集成電路研發制造。從研發、制造、應用3個關鍵環節加快氫能產業布局。大力支持高性能電堆研發生產和終端產品應用推廣，通過加快市場化應用拉動整個氫能產業發展。加快布局安全可靠信息產業。支持云浮建設安全可靠信息產業園，加快發展安全可靠信息產業。盡快打通農村物流“最后一公里”的瓶頸，支持物流企業從鎮街延伸到鄉村，帶動農村電商發展。高水平建設南藥基地。完善種植、提取加工等產業鏈，把南藥產業發展成為高端產業。

“在推動經濟穩增長的過程當中，我們會牢牢地把握北部生態發展區的地位，科學處理好保護與開發的關系，一方面要牢牢守好生態的紅線，不斷地夯實生態的基礎，對生態區負面清單以內的產業嚴把準入門檻，不但是嚴把增量的門檻，對于一些重量的部分，當中的一些‘三高一低’不符合生態環保要求的，我們也會主動減量，盡管穩增長的壓力很大，但是我們舍得拿出來幾個百分點，推動主動減量，淘汰一些落后產能，淘汰一些高耗能、高排放的企業。另一方面，我們還要積極地在處理好保護跟開發的關系當中努力探索一條差異化、特色化的發展路子，與‘一核一帶’有所區別、功能互補、相得益彰的路子，真正在高水平的保護當中實現高質量的發展。”梅州市市長張愛軍如是說。■

高水平建設南藥基地，完善種植、提取加工等產業鏈，把南藥產業發展成為高端產業（資料圖片）