深化基礎教育“放管服”改革，充分釋放學校發展的生機活力

毛亞慶

2018年9月10日，習近平總書記在全國教育大會（以下簡稱全教會）上發表了重要講話，講話涉及的內容既廣泛又深入，其中重要內容之一就是強調如何著眼于我國教育事業的長遠發展，深化辦學體制和教育管理改革，充分激發教育事業發展的生機活力，堅決破除制約教育事業發展的體制機制障礙，加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育。因此，如何在全教會后深化基礎教育管理改革，充分激發學校辦學與發展的生機活力，在尊重教育發展規律的前提下，充分發揮學校辦學主體作用，大幅減少各類檢查、評估、評價，加強對辦學方向、標準、質量的規范引導，通過深化基礎教育領域的“放管服”改革，為學校潛心治校辦學創造良好環境，是值得教育者思考的重要話題。而對于這一話題的思考要放到全國教育大會的召開是在中國社會發展進入新時代的開啟之年、并且時值中國改革開放40周年之際、既要展望未來又要總結過去的背景之下。

展望未來，就是要基于新時代的新要求，深化基礎教育管理改革。新時代的新要求包括兩個方面。

一是當下中國社會發展的基本矛盾的新變化。中國社會的基本矛盾已從1981年黨的十一屆六中全會提出的我國社會主義初級階段的主要矛盾表現為“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為在黨的十九大報告中提出的“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這一矛盾的轉化表明中國社會進入了新的歷史發展時期，人民對美好生活的向往成了中國社會未來的奮斗目標。這表征著在新時代，通過物質占有來獲得滿滿的幸福感，已很難再持續；在新時代，比起金錢和物質，更重要的是精神層面的充實感；在新時代，人們對生命意義的定位不再只是對外在物質的欲求，而是生活本身是否過得更有價值；在新時代，這種生活本身就是有德性的，這種生活本身就能提高人性，使人在生活中能夠完成對美德的獲得與踐行；在新時代，社會呈現的是“崇高”而不是“鄙俗”，是精神的彰顯而不僅僅是物質的追求，是人的發展而不僅僅是物質的豐富，衡量的尺度是將人的全面發展作為目的；在新時代，需要構建人與人之間的精神生態，這是生活品質的重要表征，而這種品質需要物質生活水平的提高，更需要道德水平、人格品質、情感質量和責任意識等精神層面的提升，這種提升是決定社會和諧、幸福感擁有的關鍵因素。

二是中國社會發展歷史性的定位也在發生著變化。新時代的“新”，體現在“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”這一重大歷史性的判斷上，這意味著未來一段歷史時期中國社會相對穩定的發展追求。因此，在新時代，社會發展方式將從關注數量增加和外延延展轉變為追求質量的提升和內涵的發展；社會發展的評價方式將從側重GDP的增長轉變為追求社會的全面進步。在這樣的歷史背景下，教育的定位將不再只是多出人才，快出人才，更為重要的是出好人才；教育不僅是促進人的理性提升，更要滋潤人的靈魂，使人更具人性。教育發展的評價標準也將不再是升學率的提高就等同于學校的全面進步、學生分數的獲得就等同于學生的全面發展。教育發展方式也須從數量到質量，從外延到內涵；教育的發展模式也須從數量擴張的增長模式向質量提升的發展模式轉化。

隨著社會發展的整體“升級換代”，中國社會需要基于新的歷史定位，重新再出發。為此必須著力“轉變政府職能， 深化簡政放權， 創新監管方式， 增強政府公信力和執行力， 建設人民滿意的服務型政府”。這也為進一步深化基礎教育管理改革指明了方向：需要轉變教育的治理模式，改變學校的發展方式、轉換學校發展的推動力量、優化教育質量追求的結構、提高辦學的質量和效益。

總結過去，就是要梳理過去存在的問題，剔除制約教育管理改革的障礙。

在改革開放初期，面對對外開放、對內搞活，經濟體制改革全面展開的形勢，我國教育事業的落后和教育體制的弊端凸顯出來。1985年5月27日，開啟了中國教育體制改革大幕的《中共中央關于教育體制改革的決定》，明確指出了在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對學校統得過死，使學校缺乏應有的活力，而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管起來。雖然在此之后基于這些問題出臺了一些政策措施，進行了不斷的改革，但政府職能存在著的“越位”“缺位”和“不到位”的問題卻解決得不盡如人意。長期形成的計劃體制所形成的慣性也在一定程度上影響著治理機制的運行，導致管辦評不分離，使得教育行政部門與學校的關系更多的是“控制”和“服從”，學校管理者扮演的角色更多是主管部門目標的守望者，是任務的執行者，是安全的追求者，是環境的適應者，無須有更多自己的辦學思想，是“忘我”的人。

這種運行機制在一定程度上還在影響著學校的發展，導致學校管理者處于“忙”“茫”“盲”的現實生存狀態：忙安全，學校安全“壓力山大”，一旦出了問題，一切成績“清零”；忙開會，在管理者特別是一把手是否參會成為工作本身是否被重視的背景下，開會成為了學校管理者的又一項主要工作；忙“布置”，忙“強調”，忙“傳達”，按照“相關要求”，向師生傳達上級精神，充當錄音機、代言人和傳話筒的角色；忙檢查，各級政府及職能部門以“紅頭文件”予以的檢查繁多，為應對不同檢查填寫各種各樣的表格，戲稱自己為“表哥”“表姐”；忙公務接待、忙人際協調、忙事務管理、忙大型活動……如此忙乎，必然導致學校管理者由“忙”陷入“茫”然狀態，進而則會出現工作有盲點、學校發展盲目前行。

立足過去，展望未來，完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，推進基礎教育管理改革，必須從教育體制入手，有系統地改革管理體制，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權，推進基礎教育的“放管服”改革。為此，需從如下方面入手。

第一，充分體現管辦評分離在國家教育治理體制改革中的關鍵地位。擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。在宏觀治理機制上，要深入推進管辦評分離，教育行政部門與學校的關系、教育行政管理的邏輯以及學校自身發展的定位必須發生深刻的思想觀念與認識的變化：教育行政部門與學校的關系要從“緊扣”變為“放松”，使教育行政管理的邏輯從“控制”變為“服務”， 教育行政部門不要過多干預學校自身的發展，不要以行政管理的邏輯取代學校自身運行的邏輯。在微觀治理機制上，要建立現代學校制度，形成學校領導班子的凝聚力，認真聽取黨組織對學校重大決策的意見，充分發揮黨組織的政治核心作用；倡導民主管理和科學管理；要處理好民主與集中的關系，尊重和支持教職工代表大會參與學校管理的民主權利，定期向教職工代表大會報告工作，實行校務會議等管理制度。

第二，實施部門聯動政策、綜合配套地推進基礎教育管理改革的機制。基礎教育管理改革中亟待解決的問題，也像中國教育改革進入攻堅期、深水區一樣，呈現出綜合化的特點，涉及的面更廣、關聯的度更高，矛盾層次更深、問題難度更大，對于問題的解決，往往涉及多個部門職責，需要多種政策配套，涉及多方利益調整，靠原來的單項改革辦法或局部突破套路已難以奏效。深化基礎教育管理變革，重點在深化，關鍵在綜合。要用系統思維、全局意識推進基礎教育管理改革，用普遍聯系觀點設計改革，用統籌兼顧辦法推進改革，進一步增強改革的系統性、整體性、協同性。為此需要相關職能部門超越單位利益，突破部門利益固化的樊籬，增強基礎教育管理改革的自覺性、緊迫性、堅定性，用部門聯動政策綜合配套地推進改革機制，減輕學校應對不同部門檢查的負擔，推進改革的整體效益，激發學校更大活力，使學校能夠“清靜”下來，按照教育規律和學校的實際進行“自主”管理，關注提高教育質量的提升，回應人民對更好教育的期盼。

第三，實施基礎教育管理改革的權責清單與負面清單管理制度。在基礎教育管理改革中要把落實改革的各項舉措、優化學校運行環境作為督查的重點，通過推進權責關系的重塑、管理模式的再造、工作方式的轉型，結合實際細化基礎教育管理改革的重點工作；建立權力責任清單和負面清單管理制度，明確在基礎教育管理改革重點領域制定可量化、可考核、有時限的目標責任和重點任務，梳理制約基礎教育管理改革的負面清單，促使地方各級教育政府部門根據改革進程動態調整清單，承擔責任和義務。權力清單要覆蓋教育行政部門權力運行的全過程， 全面規范教育行政部門的行政行為；權力清單制度建設要實現對各級教育行政部門和公共部門的全面覆蓋，推進權力清單制度法定化與標準化。

第四，完善基礎教育管理法制化建設和法治監管。構建完善保障學校運行的法制體系， 用法律保障學校的良性運行，從法律上劃清學校承擔的責權利，建立基于此的糾紛問題解決機制，進一步理順政府、學校和社會的關系。這就需要轉變教育管理方式，轉變政府職能，建設服務型政府，使教育行政部門的職能主要定位于制定政策與標準、發現推廣典型、進行督導檢查，依法對學校進行監管，從而使學校校長依法自主辦學，政府不得隨意干涉，社會不得隨意干擾，校長能成為法律、制度、治理意義上的學校之主。

要解決基礎教育管理改革推進進程中存在的諸多問題，就要堅決清除各種障礙與阻力，確保改革舉措落地見效，正如李克強總理所說：“‘放管服改革實質是政府自我革命，要削手中的權、去部門的利、割自己的肉。”計利當計天下利，在基礎教育管理改革中要用政府減權、限權的改革，換來學校的生機與活力，以舍小利成大義、以犧牲“小我”成就“大我”。

（作者系北京師范大學校長領導力研究中心主任、教授、博士生導師）

責任編輯：孫昕

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