對發展政府引導基金的思考和建議

(西安交通大學經濟與金融學院 陜西 西安 710000)

政府引導基金是由政府設立的政策性基金，目的在于扶持創業投資(以下簡稱“創投”)企業發展，引導社會資金進入創投領域，其本身不從事創投業務。政府引導基金設立主體是政府，主要發揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，按市場化方式運作，而非無償補貼等形式，同時引導基金存在政策導向，與商業性基金不同。創投企業多為風險投資機構，政府引導基金以“母基金”的形式參與投資，而非直接投到創投企業。與政府風險投資基金相比，政府引導基金不直接參與投資，其目的在于促進本國企業創新發展，運作模式也存在顯著差異。數據顯示，至2016年底我國設立的政府引導基金已達901只，總規模超2萬億元。政府引導基金可為創投企業提供多種便利，在推動經濟社會發展方面取得明顯成效。但政府引導基金面臨雙重代理問題，政府與風險投資家、風險投資家與企業家之間的代理矛盾日益突出，同時在引導基金發展過程中也存在諸多影響基金運作效率的問題，如何從多環節著力，推動政府引導基金持續健康發展已成為研究熱點。

一、我國政府引導基金的發展現狀

目前，我國政府引導基金已歷經初步探索階段、快速發展階段和遍地開花階段等不同時期。2002～2006年是我國政府引導基金的初步探索階段，2002年成立的中關村創投引導資金是我國首家政府引導基金。至2005年國家出臺了《創投企業管理暫行辦法》，確立了引導基金的法律地位、設立方式及其作用，至2006年底已設立引導基金6只，總規模近40億元。2007～2008年政府引導基金進入一個較快的發展階段，國家財政部、科技部制定了《科技型中小企業創投引導基金管理暫行辦法》，進一步規定了該類型企業創投引導基金的資金來源、設立目的、引導方式、運作原則及管理方法等細則。至2008年10月，發改委、財政部和商務部聯合出臺《關于創投引導基金設立與運作的指導意見》，詳細闡釋了國家引導基金的概念、運作原則、運作方式等，并對設立目的、資金來源、監督指導、運營管理和風險防控等問題進行了明確要求。2010年、2011年相繼印發或制定的《科技型中小企業創投引導基金股權投資收入收繳暫行辦法》《新興產業創投計劃參股創投基金管理暫行辦法》等有關文件進一步明確了國家引導基金的投資范圍。自此，國家引導基金進入繁榮發展時期，2009～2013年我國共設立150只政府引導基金，總規模超700億元，不僅設立形式日益多樣化，設立主體也逐漸延伸至地市甚至區(縣)級，政府引導基金的發展進入全面開花階段。

二、我國政府引導基金運作過程中存在的問題及對策

(一)政府引導基金運作過程中存在的問題

隨著政府引導基金設立數量的不斷增加，資金規模不斷擴大，制約其發展的相關問題也隨之凸顯，需結合當前階段的具體國情及引導基金的運作特點進行分析，以促進政府引導基金持續健康發展。目前，影響政府引導基金運作效率的主要因素有以下方面：

(1)目標協調存在矛盾。政府引導基金不以追求盈利為目的，在不遭受損失的前提下保本微利即可，入股參與的社會資本則在承受較大風險的基礎上追求較理想的投資回報，因此二者在風險承受和盈利追求方面不可避免的存在沖突，主要體現在政策性目標和商業性目標協調存在矛盾。

(2)吸引社會資本的相關參與機制仍有待完善。吸引社會資本是政府引導基金發揮引導作用的重要表現，政府出資發揮示范作用，同時被投資項目應能為參與投資的社會資本帶來一定回報，這樣才能激發投資人參與投資的積極性。如投資限制條件過多，或投資項目不能帶來預期回報，則會影響資本參與的積極性。但在實際運作中，存在管理體制不順、多重管理或各自為政等現象，這對政府引導基金的運作和社會資金參與都產生了負面影響。

(3)基金運作的績效考核和市場化機制尚不完善。目前，基金績效考核體系尚不完善，在激勵約束方面存在較多不足，同時政府干預過多，均在一定程度上影響了基金運作效率。

(4)缺乏專業化管理人才。目前我國從事政府引導基金管理運營方面的人才儲備有較大缺口，這在很大程度上制約了引導基金的發展水平，也加大了運作風險。

(二) 提升政府引導基金運作效率的相關對策

參考一些先進國家政府引導基金的運作經驗并結合我國國情，可從優化宏觀規劃政策環境、健全運作管理機制等方面提升我國政府引導基金的運作效率和管理水平，主要對策如下：

(1)進一步完善整體規劃及政策環境。對各類政府引導基金加強整合治理，合理控制投向及規模，對不同層級引導基金設立準入門檻，重視設計退出機制，為資金退出營造適宜的金融環境；設立引導基金時兼顧政策推動與市場需求，政府不缺位、不越位，促進政策性與市場化的統一，做到政府有所為，市場有其效，同時適當調整相關政策，優化投融資結構，吸引更多社會資金進入相關領域，建立完善的基金股權結構，促進財政資金與社會資本共同發展。

(2)完善關鍵運作管理機制。一方面政府引導基金應采取措施提高運作效率，獲得充足的投資項目；另一方面還要妥善設計讓利機制，不與民爭利，以充分發揮財政資金的引導作用。進一步創新思路，吸引社會資金并與其共同成立子基金，建立并完善吸引社會資金參與的讓利機制。在子基金的股權退出方面，政府應作出退出承諾，如子基金運作成功，政府承諾以股份優惠價格轉讓；如運作失敗則共同承擔損失，并給予風險補償。例如采取“虧損保底”等形式設置最高虧損額度，其余由政府承擔。選擇子基金的管理公司時應綜合考慮管理團隊水平、管理業績、引入的社會資金額度等多種因素，致力于建立完善的市場化運作機制，采用有限合伙制，充分發揮市場機制的作用。

努力完善基金績效評價機制，建立全方位的績效評估體系，在內部控制的同時加強外部監管，建立完善的年度績效考核指標，有效利用評價結果，對存在問題者依法嚴肅處理。重視風險監測，建立并完善預警機制，嚴防隱性債務風險，構建涵蓋政府、銀行和基金管理公司的多維監管體系。重視培養專業化人才，建立人才引進機制，以人才促管理，鼓勵優秀人才投身股權投資領域，促進政府引導基金健康有序發展。