清廉政商關系的構建
——基于70個省部級官員腐敗案例的研究

(湖南大學 湖南 長沙 410000)

政商關系是一個既復雜又敏感的問題，對國家經濟的發展，社會的穩定有很大的影響。2016年，習近平總書記在政協會議上，會見民建、工商聯界委員時，用“親”和“清”兩字定位和闡明了新型政商關系，引起強烈反響。近期，習近平主席在民營企業座談會上談到落實好六個方面舉措以促進民營經濟發展，其中一項就是構建親清新型政商關系，提出領導干部既要把握交往分寸，也要積極作為，為民營經濟創造更好的發展環境。

在黨中央高壓反腐態勢下，“打虎拍蠅”重拳出擊治理腐敗問題，黨的十八大召開后的五年時間里，經黨中央批準立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人；全國紀檢監察機關共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。[1]雖然有關政商關系的問題隨著腐敗案件被披露出來，但最終的解決不能僅靠反腐行動，破解政商難題、構建清廉的政商關系才是治本之道。因此，構建清廉政商關系不僅具有理論意義，更具有實踐價值。本文基于70個省部級官員腐敗案例的分析與研究，找出政商關系的腐敗隱患，以期探索構建清廉政商關系的路徑。

一、案例分析

截止到2018年11月15日，十八大以來落馬的省部級及以上官員已達171人。在 “老虎”落馬的背后，牽扯出一個又一個涉案企業家，如廖少華背后有商人陳春章，季建業背后有商人徐東明等。筆者通過多途徑收集整理近年來落馬省部級官員案例資料，如法院的判決書、裁定書以及與其相關的司法案例見諸于北大法寶和中國裁判文書網，同時，也依據新華網、《人民日報》等官方媒體的相關報道，作為本研究的數據來源。本文試圖以這些案例的分析與研究為基礎，梳理我國政商關系的腐敗隱患，并提出相應的解決辦法。

(一)案例基本情況

筆者收集并整理了十八大以來涉及政商勾結的70位落馬省部級官員的資料，既有正部級，也有副部級，其中66人均已量刑判處，4人現已一審開庭、擇期宣判。從罪名認定情況來看，70位落馬省部級官員中，犯受賄罪66人，也就是說，已經被判處的66人，人人都犯了受賄罪；其次就是9人犯巨額財產來源不明罪，無法對擁有的巨額財產做合理說明；再是犯濫用職權罪6人、貪污罪5人、行賄罪2人、挪用公款罪1人和玩忽職守罪1人。70位落馬省部級官員被查處原因涉及很多方面。其中為他人職務晉升或調整提供幫助的有52人；幫助企業或他人承攬工程與招標的有36人；再是為單位或他人項目開發與調整提供幫助的有35人；為他人和企業經營謀取利益的有19人；16人為企業爭取項目用地和房地產公司地產開發用地提供幫助；15人為企業或他人項目審批提供幫助；為企業獲取融資貸款方面提供幫助的有14人。還有部分官員利用職務便利，為企業獲取補助、獲取采礦權、減免、返還土地出讓金、產品推廣與經銷等方面謀取利益，約占14.9%。

(二)案例具體分析

通過對官員腐敗案例查處原因的整理，可以發現政商勾結和權錢交易主要出現在企業工程承攬、項目開發、用地、資金、項目審批和礦產資源領域。

1、工程承攬和項目開發。70位落馬省部級官員里有過半的人利用職務便利，為他人或企業在工程承攬和項目開發上提供幫助，借此非法收受他人或單位提供的財物。2005年左右，江西省政府所屬某酒店裝修工程招投標，皮某甲請姚木根幫忙為其掛靠的深圳某公司拿下這一工程，姚木根給時任江西省政府辦公廳副主任曾某某打招呼要求給予支持，曾某某讓其先參加招投標程序，之后皮某甲以掛靠的深圳海外公司的名義參與投標并中標。姚木根通過其妻收受皮某甲購買的商品房、車位以及姚木根在其省政府辦公室收受皮某甲所送銀行卡。[2]按照《中華人民共和國招標投標法》第五條：招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。而在落馬官員的案例中，可以發現很多官員利用手中權力，以“打招呼”的方式為有關企業和個人獲得開發項目或工程，如此，官員通過權力獲得私利，商人和企業如愿賺得錢財，這樣惡性的政商互動既破壞了市場秩序也滋生了政治腐敗。

2、土地與開發用地。在我國，單位和個人想要獲得土地開發權，必然經過政府方能實現。對于地產企業，獲取土地開發權對其至關重要。因此，在這一領域掌握決定權的官員和單位成為地產企業競相討好的對象，這一領域也是滋生腐敗的重災區。湖北省政協原副主席陳柏槐在任職期間，違反國有資產和土地管理有關規定，多次召集湖北省農業廳黨組會議、廳長辦公會議，研究決定農業廳下屬事業單位湖北省畜禽育種中心與深圳某公司非法轉讓、合作開發國有劃撥土地400畝，育種中心與此公司違反相關法規，采取虛設交易條件、勸退競買人、出具虛假證明文件等手段，使武漢某公司(深圳某公司下屬公司)以掛牌底價3億多元取得該宗土地，并辦理了土地使用權證，給國家造成經濟損失人民幣約6億元。為此，陳柏槐多次收受深圳某公司賄賂。[3]

3、項目審批與公司經營。2001年國務院成立行政審批制度改革工作領導小組伊始，我國行政審批制度不斷走向規范化、制度化，尤其是十八大以來，國務院相繼取消、調整并下放多項行政審批項目，行政審批制度改革取得了很大成就，同時也還存在一些問題。一般行政審批都要經歷接件-承辦-核對-審批-收費-發證的過程，在這過程中，占據主導地位的政府官員極易尋找操作空間實施創租行為。在項目審批領域內，礦產資源開發權的審批也是腐敗發生的高頻區。據中國經濟網報道，十八大以后落馬的省部級及以上官員名單中，山西最多。以至于呂梁的煤老板與官員，形成了一種默契的互動規則。呂梁的一名企業家說：在呂梁，當官的要往上爬，沒錢行不通，主要就是靠老板們拿，老板的錢也不是白拿，如果拿著老板的錢上去了，到時候要想公事公辦，怎么可能？這就是權錢交易。[4]

二、政商關系的腐敗隱患

政商關系本來不是貶義詞，官商勾結、權錢交易給這一關系蒙上了厚厚陰影。基于70位省部級官員腐敗案例的分析，可以看出政商關系中存在許多腐敗隱患，只有破解這些潛在隱患，才能防患于未然。

(一)官員尋租創租行為

公共選擇理論認為，政府及其官員都以小集團和個人利益為重，都是追求利益最大化的理性經濟人。掌握政策制定權的官員在缺乏有效監督時，就有可能實施創租行為。[5]在統計的70位省部級官員里，每一位官員都收受了企業或者個人給予的財物，除獲取財物之外，個人的職務升遷是促使官員干預企業活動的另一個目的。對于政府官員群體，政績是最重要的考核指標，關系到干部的選撥晉升。山西是煤礦資源大省，官商“互惠”屢見不鮮。煤老板通過和官員的“活動”，從市場中分得一杯羹；官員在煤炭事業飛速發展的支持下，謀求仕途與個人升遷。聶春玉在呂梁任職時，熱衷于跑官、要官，用他自己的話說：“從搞研究到當官，我是有變化的，思謀著做了市長什么時候能做到書記，創造什么條件能夠做到書記，做了書記怎么能夠回到省里當個副省級干部。”于是就走上政商勾結，權錢交易道路。[4]但這樣一種經濟增長是暫時的，盡管歷經黃金增長期，呂梁在煤焦之外并未有新的經濟增長點。按照巴格瓦蒂等人的說法，尋租活動作為一種直接非生產性尋利活動，對特定的個體是有利的，但對整個社會的持續發展是有害的。

(二)潛在利益沖突

省部級官員與其他級別官員的不同之處之一是普遍存在著家庭父母角色與公共角色潛在沖突的可能性，無論這種沖突是以被動還是以主動的形式存在。[6]配偶和子女是官員家庭生活中的主要角色，這些人存在利用官員職權與職務影響謀取私利的利益沖突問題。在案例中，關于非法收受財物，本人直接收受或通過妻子、孩子收受的官員有23位，直接收受或通過特定關系人收受財物的有12位。原國資委主任、中石油董事長蔣潔敏因受賄罪、巨額財產來源不明罪、國有公司人員濫用職權罪被判處，而涉案財物多由其妻收受。其妻在家掌握著經濟大權，部下或他人向蔣潔敏請托時，一直沒有音信，在送財物給其夫人后，往往能如愿以償。[7]政商關系中，除配偶、子女外，官員面對的利益沖突還有來自于朋友、熟人。利益沖突不僅為官商勾結提供活動空間，也誘使官員與商人進行官商合謀。很多官員還未擺脫傳統觀念的束縛，無論是為配偶、子女經營謀取不正當利益，還是接受朋友請托為其提供幫助，官員所在公共角色的要求與之發生沖突時，就容易發生官商勾結，滋生腐敗。

(三)權力缺乏有效制約和監督

對權力缺乏有效制約和監督，也是政商關系的腐敗隱患之一。在我國政治架構中，省部級官員定位為“負有一定的領導責任，掌握著一個地區、一個部門或一個單位的決策權，具體組織和指揮本地區本部門本單位各項工作的開展。”[8]若省部級官員的權力缺乏有效制約和監督，其帶來的危害可想而知。在缺少制約和監督時，官員所擁有的權力和資源往往成為部分官員謀取私利的工具。在社會轉型時期，政府官員在資源配置和行政審批等領域擁有較大權力，這大大刺激了商人尋求政策傾斜和特定優惠，從案例中可以發現政商勾結領域范圍較大，涉及企業的工程承攬、項目開發、用地、資金、項目審批和礦產資源開發等方方面面。一些不法商人為獲得政策特惠與資源，選擇與官員進行權錢交易，通過滿足官員的利益訴求，以獲取權力的庇護。這種官商合謀，嚴重阻礙了經濟的可持續發展，同時阻礙了清廉政商關系的構建。因此，對政府權力，尤其是省部級官員權力的制約和監督顯得尤為重要。

三、清廉政商關系構建路徑

十八大以來，在持續無禁區、全覆蓋、零容忍的高壓反腐中，政商交易、官商勾結等扭曲的政商關系被逐漸披露出來，清除這樣一種扭曲的政商關系，構建清廉政商關系變得刻不容緩。清廉政商關系的構建不僅要關注到官員和商人交往的微觀層面，更要考慮到政府與企業、權力與資本關系的宏觀層面。

(一)轉變觀念，準確定位角色

政府和企業作為政商關系中的主體，二者都需要轉變觀念，準確進行角色定位。政府作為服務和監管的主體，在轉變職能、履行職能、為企業提供更好服務的同時，也要厘清界限，將權力放進制度的“籠子”里。企業作為經濟活動的主體，要把一切經營活動納入法治范圍之內，不要存在投機取巧、通過“打招呼”的方式獲取政策支持或資源的想法。

清廉政商關系的構建，就領導干部而言，要和商人保持交往距離，避免發生權錢交易和政商勾結。部分領導干部就是沒有守住底線，最后紛紛落馬。領導干部要有清醒的頭腦、清廉的形象、清正的行為，既不能利用權力進行貪污腐敗，也不能不作為，實行懶政，懈怠面對企業的合理需求。一個巴掌拍不響，官商勾結問題，還需要企業一同發力才能更好的解決。就民營企業來說，和官員的交往應在法律和規章制度管理之下，企業要合法經營，公平公正公開競爭，以質量和服務打響品牌，不要妄想走捷徑賄賂官員來獲得經營便利。北京大學國家發展研究院財政法經獎學金班綜合課題組的新型政商關系研究報告為企業構建新形勢下得政商關系提供了七點建議，其中就提到企業家要有“底線意識”，判斷自己的行為是否超出社會容忍度；還要勇于放棄眼前需要通過權力尋租獲得的短期利益，追求長遠利益；專注發展企業核心競爭力；以法人關系代替個人關系，使政商關系更加規范化制度化；識別政府政績需求，與政府形成合力等，從現實企業案例為政商關系良性發展提供經驗和對策。[9]

(二)規范用權，防止利益沖突

在案例中，可以看到官員為親屬、朋友所在企業謀取利益而濫用職權，進行權錢交易。面對親人、朋友的“打招呼”，很多時候領導干部會面臨利益沖突，有效制止這樣的沖突，有利于清廉政商關系的構建。領導干部家屬經商辦企，并不必然發生腐敗，但是諸多事實表明這是一個誘導因素。作為領導干部，不僅要約束自己，更要管好家人，堅守底線，不可越界。從1984年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出《關于黨政機關在職干部不要與群眾合辦企業的通知》開始，至今黨和政府在黨內法規和政策規定層面，在中央、部門、地方層面對領導干部親屬經商行為進行了規制。尤其是近三年地方層面相繼出臺規范領導干部親屬經商的政策規定將防止利益沖突原則一以貫之，并取得一定成效。規范權力、防止利益沖突單靠一方面的努力是不夠的，必須多管齊下、合力助力。

權力的制約和規范，必須要從制度建設入手，扎緊制度的牢籠，將權力放進制度的籠子里。首先是健全決策體系，民主決策是行政執行的基礎,尤其是省部級官員，對于一個地區、一個部門的發展有著重要影響，他們的決策至關重要。民主決策有益于避免領導干部的獨斷專行，約束濫用權力的行為；其次要對權力進行有效監督，權力的運行不僅要接受上下級的制約，更要接受社會、媒體的監督，讓權力在陽光下運行；最后就是實施問責制度，建立系統的問責制度，尤其是對部門負責人的問責，如果有問題就要一查到底。規范領導干部用權，防止利益沖突，有利于更好破解政商關系的隱患，達到構建清廉政商關系的目的。

(三)厘清政府和市場界限，營造良好營商環境

進一步處理好政府和市場關系，實際就是處理好政府和市場在資源配置中的作用問題。作出“使市場在資源配置中起決定作用”的定位，有利于全黨全社會樹立關于政府和市場關系的正確觀念，有利于轉變經濟發展方式，有利于抑制消極腐敗現象。市場在資源配置中起決定作用，就要政府簡政放權，進一步釋放市場活力，尤其是有關行政審批改革和市場要素開放程度問題。進一步厘清政府和市場的界限，政府必須履行服務職能，發揮監督管理作用，市場必須以“無形手”對資源進行合理、高效配置，從而抑制官商腐敗行為。

2017年國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》后，多省市相繼出臺了一系列文件和實施對應的措施，致力于新型政商關系的構建和營商環境的優化。近期，2019年世界銀行營商環境便利度排名已公布，中國營商環境便利度排名近幾年在不斷提升，這次排名從上期的第78位躍升至第46位，進入全球經濟體排名前50。《2019營商環境報告》顯示，過去一年里，中國在開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、保護中小投資者、納稅、跨境貿易七個類別的改革中取得了突出進步，這說明中國在營商環境優化方面取得重大進步。同時也要認識到，這個報告的調查是以北京和上海為樣板，很大程度上這是上海和北京所取得的進步，就全國的營商環境而言，我們的改善仍在進行。良好營商環境的營造，更益于清廉政商關系的構建。

四、結語

政府和市場關系的好壞對國家經濟發展至關重要，政府官員和商人作為政商關系微觀層面的主體，二者之間的良性互動有利于清廉政商關系的構建。隨著十八大以來的“打虎拍蠅”高壓反腐，一系列官商腐敗行為被揭露，惡性的政商互動也相繼被處理。要徹底解決官商勾結、權錢交易這樣扭曲的政商關系問題，在堅持持續的反腐行動基礎上，構建清廉的政商關系是根本路徑，也是治本良方。在新形勢下，破解政商關系腐敗隱患，官員和企業家都要準確定位，摒棄政商勾結，寄希望于權錢交易的發展必然不會長久，畸形的政商關系也得不到社會的認可和法律的保護。我們相信，在高壓反腐和構建新型政商關系結合之下，政府高效管理和服務的提供、企業健康長遠的發展以及清廉政商關系的構建都必然實現。