地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)研究

(長(zhǎng)沙理工大學(xué) 湖南 長(zhǎng)沙 410000)

一、引言

近年來(lái)，在十三五規(guī)劃的指導(dǎo)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平不斷提升，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，民生發(fā)展等方面大力投入。根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2017國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由2013年的595244億元增長(zhǎng)到2017年827122億元。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，公共預(yù)算支出和政府債務(wù)等問(wèn)題受到社會(huì)越來(lái)越多的關(guān)注。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2017年公布的統(tǒng)計(jì)年鑒顯示2016年一般公共預(yù)算支出為187755億元，相比2013年增長(zhǎng)33.91%[1]。此外，根據(jù)中華人民共和國(guó)審計(jì)署2013年第32號(hào)公告——全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29156.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元[2]。

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，政府仍需要大量籌措資金，從2008年以來(lái)，我國(guó)政府部門的杠桿率持續(xù)攀升，2016年已經(jīng)達(dá)到62.78%，屬于偏高水平，其中增長(zhǎng)最快的是政策性銀行債，年均增長(zhǎng)37.38%。我國(guó)地區(qū)間地方政府債務(wù)情況差別較大，不同地區(qū)債務(wù)資金的籌集與償還來(lái)源、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、使用情況等各不相同。不斷優(yōu)化地方政府債務(wù)籌措能力，償還能力，穩(wěn)定水平和債務(wù)資金使用的效率效果對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家得到有效治理具有重要意義，其中債務(wù)資金使用的效率效果更正越來(lái)越被重視。傳統(tǒng)的審計(jì)工作主要以政府債務(wù)資金的真實(shí)性、合法性和合規(guī)性為審計(jì)重點(diǎn)，而缺乏對(duì)資金籌集和運(yùn)營(yíng)的效率性、效果性進(jìn)行審查。我們需突破傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)，增強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等評(píng)價(jià)，才能更全面客觀地掌控地方政府債務(wù)資金情況。

二、地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)的含義及特征

(一)地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)的含義

績(jī)效審計(jì)是信息拓展審計(jì)，通過(guò)公平和公正的評(píng)價(jià)，提供有關(guān)項(xiàng)目、功能和作業(yè)的績(jī)效信息，通過(guò)改進(jìn)政府運(yùn)行方式和結(jié)果，實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。本文認(rèn)為政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)是指建立在真實(shí)性、合理性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，審計(jì)人員依據(jù)相關(guān)審計(jì)準(zhǔn)則，按照一定審計(jì)程序，對(duì)地方政府在債務(wù)資金籌集、使用及償還等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中表現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性乃至公平性和可持續(xù)性進(jìn)行監(jiān)督審查，并對(duì)其問(wèn)題提出處理建議，旨在幫助地方政府改進(jìn)債務(wù)管理，提升績(jī)效的監(jiān)督控制活動(dòng)。

(二)地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)的特征

1、審計(jì)目標(biāo)的特殊性。地方債務(wù)績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)重點(diǎn)在通過(guò)評(píng)價(jià)和建議提高地方政府債務(wù)管理績(jī)效，完善公共資金的管理體制，提升政府服務(wù)水平，其特殊性就在于其不是簡(jiǎn)單的鑒證，而是整改。

2、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的靈活性。地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的特殊性一定程度上要求審計(jì)工作人員根據(jù)項(xiàng)目的具體情況靈活地選擇審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。既要將定性和定量?jī)蓚€(gè)方面相結(jié)合，又要強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。

3、審計(jì)過(guò)程的持續(xù)性。地方政府債務(wù)管理涉及到債務(wù)預(yù)算、籌集、使用、償還等，是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，其績(jī)效，如經(jīng)濟(jì)性等方面短期內(nèi)即可表現(xiàn)出來(lái)。而其效率性、效果性等往往需要較長(zhǎng)的時(shí)間才可以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

4、審計(jì)成果的建設(shè)性。審而不改，還不如不審，審計(jì)是要在查出問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)癥下藥，切實(shí)處理和整改。地方政府債務(wù)績(jī)效審旨在切實(shí)解決績(jī)效問(wèn)題，提升債務(wù)管理績(jī)效，具有較高的建設(shè)性。

三、地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

(一)地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)的構(gòu)成

本文根據(jù)地方政府債務(wù)活動(dòng)將地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)分為債務(wù)資金籌集審計(jì)、債務(wù)資金管理使用審計(jì)和債務(wù)資金償還的審計(jì)三個(gè)構(gòu)成部分。債務(wù)資金籌集方面主要審查地方政府舉債行為的合理性和舉債成本的經(jīng)濟(jì)性；債務(wù)資金管理使用方面主要審查地方政府債務(wù)管理使用制度的科學(xué)性，管理使用的效率和效果；債務(wù)資金的償還方面主要審查地方政府債務(wù)償還的成本的經(jīng)濟(jì)性，償還能力如何，以及償債監(jiān)督管理制度和專項(xiàng)償債基金的建立情況。

(二)地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

1、經(jīng)濟(jì)性。在地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)中，經(jīng)濟(jì)性適用于評(píng)價(jià)債務(wù)資金的籌集成本，管理成本，使用的合理程度，以及償還成本。

2、效率性。地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)的效率性標(biāo)準(zhǔn)主要用來(lái)衡量地方政府舉債投入的成本與債務(wù)資金對(duì)地方政府公共管理活動(dòng)作出的實(shí)際貢獻(xiàn)，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益間的關(guān)系。

3、效果性。地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)中，效果性主要衡量地方政府債務(wù)籌集使用的本身效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

4、公平性。地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)中，公平性主要指地方政府舉債決策上的公平，債務(wù)資金使用的成果給社會(huì)公眾帶來(lái)效益的公平和社會(huì)公眾對(duì)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)責(zé)任的公平。

5、可持續(xù)性。績(jī)效審計(jì)是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的必然要求和根本選擇。在地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)中，可持續(xù)性包括政府因當(dāng)前公共管理活動(dòng)承擔(dān)債務(wù)對(duì)未來(lái)其他項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)支出，社會(huì)福利政策和環(huán)境保護(hù)等方面的影響

四、地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)的有效實(shí)施措施

(一)構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)規(guī)范

我國(guó)目前地方債務(wù)績(jī)效審計(jì)沒有可參考的統(tǒng)一的審計(jì)準(zhǔn)則，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)更是沒有完善，難以滿足審計(jì)工作需求。因此我國(guó)需進(jìn)一步與國(guó)際接軌，學(xué)習(xí)國(guó)際績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情制應(yīng)盡快構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)適用的審計(jì)規(guī)范并制定地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

(二)提升地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)人員素質(zhì)

我國(guó)不僅需要培育具備財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)能力的人才，還需要建立具有法律、公共資金管理、信息技術(shù)、數(shù)據(jù)分析等多學(xué)科知識(shí)技術(shù)的綜合性人才隊(duì)伍。我國(guó)可通過(guò)加強(qiáng)高校相關(guān)專業(yè)對(duì)績(jī)效審計(jì)理論與實(shí)踐的教育，培養(yǎng)未來(lái)績(jī)效審計(jì)人才。同時(shí)還可對(duì)現(xiàn)有的審計(jì)工作人員開展高質(zhì)量的績(jī)效審計(jì)繼續(xù)教育，設(shè)立資格考試，提升地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)。

(三)強(qiáng)化地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)責(zé)任追究

無(wú)論對(duì)于審計(jì)工作人員自身故意隱瞞真相，做出虛假評(píng)價(jià)的違法違規(guī)行為，還是對(duì)地方政府部門在債務(wù)管理活動(dòng)中違法違規(guī)、低效低質(zhì)情況都應(yīng)依法嚴(yán)肅處理，責(zé)令改正。審計(jì)結(jié)果公開是保障公民知情權(quán)的重要途徑，是制約權(quán)力運(yùn)行的治本之策和完善政府問(wèn)責(zé)體系的重要方面，其能有效增強(qiáng)政府透明性，完善社會(huì)監(jiān)督體制[3]。因此，還應(yīng)加強(qiáng)地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)結(jié)果及政府部門改進(jìn)情況的持續(xù)公示，實(shí)現(xiàn)透明化。

(四)推行地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)工作

我國(guó)應(yīng)積極開展地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)工作，在深圳，青島，江蘇，安徽，內(nèi)蒙古等有績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)的省市自治區(qū)選取試點(diǎn)率先進(jìn)行嘗試，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷改進(jìn)。取得一定成果后向全國(guó)范圍推廣。