山東省諸城市龍都街道農(nóng)村社區(qū)化情況調(diào)研報告

(山東師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院 山東 濟南 250300)

2018年4月29日至5月1日，筆者以山東省諸城市市政府網(wǎng)站發(fā)布的《諸城市城市房屋拆遷補償安置辦法(試行)》與《瞭望》2010年第47期發(fā)布的題為《山東諸城推行農(nóng)村社區(qū)化——宅基地換房屋，農(nóng)民住樓》的文章中所掌握的信息為前提，分別對龍都街道居民區(qū)——龍都現(xiàn)代城西區(qū)和龍都世家(龍都現(xiàn)代城東區(qū))以及諸城市人民政府龍都街道辦事處三地的居民與工作人員進行實地訪問。

在進行實地調(diào)研之前，筆者先對諸城市推行農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展的基本情況進行初步了解。根據(jù)《瞭望》期刊文章所提供的信息，筆者了解到，諸城市農(nóng)村社區(qū)化政策的推行經(jīng)歷了三個階段：在2007年的改革中，諸城市政府以兩公里為半徑，以“地域相鄰，習(xí)俗相近”為原則進行了社區(qū)化的小規(guī)模試點改革；隨后的2009年，諸城市政府以“積聚，集約，發(fā)展”為目標，將農(nóng)村社區(qū)化改革與城鄉(xiāng)經(jīng)濟政治發(fā)展和文化融合以及政府的公共服務(wù)等要素相協(xié)調(diào)，改革進一步深化；緊接著到2010年，諸城市政府又以“撤銷建制村”為目標調(diào)整了社區(qū)布局，不僅在一定程度上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地的綜合利用，還為“中心城區(qū)——鎮(zhèn)駐地——農(nóng)村社區(qū)”目標模式的形成創(chuàng)造了條件。街道辦事處工作人員表示，現(xiàn)階段，諸城市的農(nóng)村社區(qū)化工作已基本完成，目標模式基本形成，市政府的工作重心已經(jīng)向提高社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量和合理增設(shè)社區(qū)綠化轉(zhuǎn)移。

2008年4月，民政部公布了全國296個農(nóng)村社會建設(shè)實驗縣(市、區(qū))名單，諸城市是其中之一。與此同時，諸城市作為山東省社會主義新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)化管理改革的試點市，也承擔(dān)著濰坊市綜合配套改革，特別是農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)試點的任務(wù)。為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)民主政治，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，切實改善民眾的居住環(huán)境，諸城市政府堅持“依法拆遷，依法補償，妥善安置”的原則，嚴格落實拆遷補償和安置政策，開展全方位的農(nóng)村社區(qū)化改革。其中，龍都街道是改革的重點之一。

龍都街道位于山東省諸城市西部，地理位置優(yōu)越，交通發(fā)達，是諸城市對外開放的橋梁和紐帶，也是全中國最大的蔬菜種子生產(chǎn)基地，被譽為“中國蔬菜種子之鄉(xiāng)”，總面積約110平方公里。轄區(qū)內(nèi)分布著86個行政村和社區(qū)，占全市的41.3%，共計36852戶，11.6萬人。

在進行農(nóng)村社區(qū)改造之前，龍都街道的居住環(huán)境較差，主要體現(xiàn)在以下諸方面：危舊房屋數(shù)量較多，安全隱患較大；電路老化，家庭用電安全難以保障；庭院中缺少排澇設(shè)施；冬季集體供暖難度大；寬帶網(wǎng)絡(luò)普及率低；部分道路路面局部塌陷。在面臨諸多居住環(huán)境問題的同時，諸城市也迎來了經(jīng)濟快速發(fā)展的新契機，良好的工業(yè)基礎(chǔ)使之成為青島市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地，70多家相關(guān)企業(yè)計劃落地，因此足夠數(shù)量的土地面積和建設(shè)空間成為諸城市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要物質(zhì)基礎(chǔ)之一。為改善居民居住環(huán)境，處理承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與用地空間不足之間的矛盾，龍都街道積極響應(yīng)諸城市政府的農(nóng)村社區(qū)化改革，開展轄區(qū)內(nèi)的土地綜合治理。其中“宅基地換房屋，農(nóng)民上樓”的措施便是因地制宜，充分盤活土地和勞動力資源的有效措施。

要想實行農(nóng)村社區(qū)化改造，首先要解決建設(shè)資金的來源問題。龍都街道辦事處某工作人員表示，諸城市農(nóng)村社區(qū)化改造的建設(shè)資金主要來源于承接該項目的眾多開發(fā)商，政府與開發(fā)商進行合作，以公共服務(wù)市場化的契約外包為主要運作模式籌集資金，政府與開發(fā)商簽訂相關(guān)協(xié)議，將土地換置與安置房的規(guī)劃建設(shè)工作交由開發(fā)商運作。在著手進行農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)之前，龍都街道各社區(qū)居委會分別召開多次業(yè)主大會，要求改造區(qū)域內(nèi)的每一戶都派出一名業(yè)主代表參加會議，并詳細介紹了諸城市即將承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀以及即將實行的有關(guān)龍都街道農(nóng)村社區(qū)化改革的具體措施，就業(yè)主們提出的相關(guān)問題進行解答，并了解各位業(yè)主對“上樓”的態(tài)度，征求相關(guān)建議。隨后，各社區(qū)居委會將業(yè)主們的態(tài)度、問題、建議進行匯總，集中反映給市政府。市政府辦公室和市政府社會化發(fā)展辦公室聯(lián)合住建局，國土規(guī)劃局，招商局，人社局，安監(jiān)局等各部門召開多次會議，結(jié)合本市的建設(shè)資金，建設(shè)用地規(guī)劃和人力資源等狀況以及各業(yè)主的意向，對當前政府提出的改造方案的可行性進行評估，確保龍都街道轄區(qū)的“上樓”方案切實可行，并對此制定出詳細的計劃方案和規(guī)章制度。

龍都街道辦事處工作人員表示，為保證拆遷工作的順利進行，政府專門聘請了青島某專業(yè)評估公司與開發(fā)商進行合作，對轄區(qū)內(nèi)每家每戶的房屋面積、庭院面積進行詳細測量記錄，并將水井、樹木等附屬財產(chǎn)分類進行登記，匯總出最終結(jié)果后分別向政府和開發(fā)商報告。

接下來，先由政府與開發(fā)商商討制定出《諸城市城市房屋拆遷補償安置辦法(試行)》草案，再由開發(fā)商與業(yè)主討論，直接商定房屋建設(shè)的規(guī)模、標準等，形成最終的補償安置辦法。業(yè)主自愿與開發(fā)商簽訂拆遷補償(包括搬家費以及房屋租賃補貼)協(xié)議，開發(fā)商在約定期限內(nèi)建設(shè)完畢后，按照簽訂合同的順序交付房屋，居民即可“上樓”入住。

截止到2017年，龍都街道的農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)已基本完成，村民搬進了新樓房，供電、供水、供暖、寬帶網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施配備齊全；社區(qū)綠化得到極大改善；開發(fā)商經(jīng)規(guī)劃，還給社區(qū)內(nèi)的老人和兒童建設(shè)了娛樂活動專用區(qū)域；社區(qū)內(nèi)街道寬闊平整，行車便利；街道兩旁設(shè)置了一定數(shù)量的下水道口，有效滿足了雨季排澇的需要。與此同時，社區(qū)門診、超市、警衛(wèi)中心等更高加質(zhì)量的公共服務(wù)得到有效普及；大型購物商城以及電影院等諸多文娛項目的落戶也使得居民的消費更加便捷，文化生活更加豐富多彩，同時也給附近居民提供了許多新的工作崗位，在一定程度上解決了龍都街道部分社區(qū)居民的崗位需求問題。

當然，在龍都街道的農(nóng)村社區(qū)化改革當中也存在著許多問題，突出表現(xiàn)在居民“上樓”過程中與開發(fā)商對住房面積和補償標準這兩個問題意見不一致而產(chǎn)生的分歧，甚至演化為沖突。居民對住房面積的不滿主要表現(xiàn)為新的住房結(jié)構(gòu)和家庭成員數(shù)量的矛盾以及宅基地面積與開發(fā)商所提供的住房面積之間的矛盾。其中，新的住房結(jié)構(gòu)和家庭成員數(shù)量的矛盾是指：當開發(fā)商所提供新住房的面積符合合同規(guī)定，但相同情況下的所有戶型的臥室數(shù)量均無法滿足家庭成員的需求時，由于住房結(jié)構(gòu)的限制，業(yè)主會與開發(fā)商商定更換更大面積的房屋合適戶型，以市場交易的方式補齊多出宅基地換置部分住房面積的款項；宅基地面積與開發(fā)商所提供的住房面積之間的矛盾分為兩種情況：當宅基地可換置房屋面積小于開發(fā)商所提供的單套最小面積住房以及宅基地可換置房屋面積較大而大于開發(fā)商所提供的單套最大面積住房。小于單套最小住房面積的居民和大于單套最大住房面積的居民都可以選擇以市場交易的方式補齊多出宅基地換置部分住房面積的款項，最終，小于單套最小住房面積的居民按照合同規(guī)定可獲得一套住房，大于單套最大住房面積的居民按照合同規(guī)定可獲得兩套住房。此外，大于單套最大住房面積的居民也可選擇換置單套房屋，剩余宅基地面積則由開發(fā)商以市場價格折合成實際貨幣退還住戶。政府、開發(fā)商與居民以合理有效的方式妥善處理“上樓”過程中出現(xiàn)的各種問題，在一定程度上也有利于社區(qū)和諧，是政府堅持以人為本原則的體現(xiàn)。

諸城市是整建制推行農(nóng)村社區(qū)化的先行者，其中龍都街道是成功典范之一：不僅遵循以人為本，妥善安置的原則來滿足承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的用地需求和改善民眾居住條件，還增強了社區(qū)文化建設(shè)，煥發(fā)市民活力，促進社會和諧。通過農(nóng)村社區(qū)化改造，將節(jié)約出的建設(shè)用地儲備成周邊土地，開展新一輪村莊居民點土地綜合治理，形成良性可持續(xù)發(fā)展脈絡(luò)，成為今后一段時期諸城市的農(nóng)村社區(qū)化模式。