賦予國際金融監管組織強制執行力是否是防范金融危機的良方？

(華東政法大學 上海 200042)

近幾十年來，經濟全球化已經成為全世界范圍內經濟發展最為顯著的趨勢和特征之一。全球各市場間的聯系不斷緊密，逐漸呈現出“牽一發而動全身”的態勢。作為全球經濟中的重要組成部分，國際金融市場同樣經歷著規模從小到大，范圍從區域到全球的發展路徑。越來越多的國際性金融機構出現，組織并運營起數量不斷增加、規模不斷擴大、體量不斷上升的跨境金融交易。

盡管推動不同市場間的合作、促進資本在各市場內自由高效地流通及配給能夠有效提升資本運作的效率，提升市場的活性和發展水平，但是需要警惕的是，在金融市場不斷繁榮、不斷全球化的過程中，風險也在快速滋長。從過往的教訓來看，如果全球化背景下金融市場內資本的流動完全自由且未受到有效監管，那么很有可能發生損害全球金融市場穩定性的巨大災難。2007-2010間爆發的全球性金融危機即是最鮮明且慘痛的教訓。07年之前，正是全球金融市場蓬勃發展的階段。而在市場高速發展的同時，相應的監管機構、方法和制度卻未能跟上，導致金融交易的各方來自不同國家地區、不同市場，卻沒有任何一個監管機構具有有效監管此類跨境交易的能力。在系統性風險產生后，風險快速蔓延到涉及交易的各個市場，最終導致了金融危機在全球范圍內爆發。

在經歷了07-10年的金融危機后，對于建立具有強制力的國際性金融監管體系的呼聲便不斷高漲。相比于目前國際金融監管多以“軟法”的形式、僅僅為各市場及市場主體提供行為規范及指南的情形，賦予國際金融監管組織以強制執行力，使其有能力通過具有強制約束力的規定來規范市場主體的行為、監管市場的發展路徑，被認為能夠更有效地抑制甚至解決系統性風險。在本文中，筆者將從三個方面來討論該問題：第一，金融危機前國際金融監管體系的狀態及特點及與金融危機的關系；第二，具有強制力的國際金融監管機構解決之前體系所存在問題的能力；第三，目前監管體系的優勢及賦予強制力時可能面臨的問題。

一、金融危機前國際金融監管體系的狀態及特點及與金融危機的關系

在07-10年的金融危機發生前，金融監管在具體規則上的變化和進步是當時的監管體系不能滿足的。①一方面，為了應對不斷繁榮的跨境金融交易活動，各國金融監管機構在其監管規則中不斷提高對跨境交易的重視程度，新增針對跨境交易的監管內容，但另一方面，由于各國家地區監管機構間的合作與交流并不密切，國際性的金融監管組織又無強制的執行力，往往導致跨境金融交易中監管缺位或監管失靈。而這樣的監管狀態對全球金融市場的穩定性產生了負面影響。

(一)跨境監管的缺失

在07-10年的全球性金融危機之前，在國際金融交易市場上比較常見的是各大銀團在各大市場內運營業務、開展交易。同時，國際銀團通常有著極為復雜的內部組織結構，其分支及關聯方分布于世界上眾多國家地區，遍布于各大金融市場之中。而每個國家地區雖然具有各自的金融監管機構，卻往往被限制于自身的管轄范圍及能力，無法對此類國際銀團的跨境交易行為展開有效監管。例如，2011年英國巴克萊銀行集團在全球范圍內的收入高達48億美元并同時在全球73個國家中運營著1003家分支機構。對于年度運營預算僅為8億元左右的英國金融服務管理局(FSA，Financial Services Authority)而言，其沒有足夠的人員也沒有足夠的資金對這類規模的銀團進行全盤有效的監管。②此外，銀團可以通過比照不同國家地區監管政策的不同，分配及轉移風險，也可以實現將法律責任從一個分支轉移給另一個分支機構，從而使前者逃脫法律責任。③因此，國際銀團利用監管規則間的差異，在不同市場進行相互關聯的金融交易，在表面上滿足了不同地區的監管要求，但實際上，當系統性風險爆發時，風險仍會因交易的跨國性、全球性迅速蔓延。

而在國內層面監管失效的情況下，危機前的國際性金融監管組織同樣無法有效監管此類交易。與國內監管機構監管不力的原因不同，國際性金融監管組織的低效主要源于強制力的缺失。如著名的巴塞爾銀行監管委員會(BCBS，The Basel Committee on Banking Supervision)所發布的巴塞爾協議，也僅僅是為各國銀行業提供作為參考的標準，無強制執行的效力。而對于層出不窮的新型金融產品，國際上也沒有相應的監管機構能夠在國際金融監管的層面上對產品的各項標準及風險作出評估。④雷曼兄弟案的爆發及其交易在全球范圍內引發的連鎖反應就是對危機前國內和國際層面上監管失效的最顯著證明，一方面國內監管僅僅針對發生在各自市場內的金融交易部分及環節而忽視了對跨境交易背景下跨境因素的監管需求，另一方面國際監管機構缺少強制力而不能發揮功能。⑤

(二)‘軟法’難以實現有效監管

雖然07-10年的全球金融危機證明了危機前監管的失靈，但不可否認的是，無論是各國政府，亦或是代表各市場主體的機構都始終試圖建立有效的監管體系，在謀求發展的同時提升市場的穩定性。歸納而言，四大“支柱”共同構成了國際金融市場的監管體系。⑥四大“支柱”包括：重要的國際金融機構，如國際貨幣基金組織(IMF，International Monetary Fund)及世界銀行(the World Bank);政府間合作組織，如G7、G20等；跨國性的金融監管機構，如巴塞爾銀行監管委員會；以及其他行業性組織。以上四大支柱制定及頒布的一系列文件共同構成了國際金融監管的規則或指南。

以最被寄予厚望、實現國際層面有效監管的跨國性金融監管機構為例，與國內監管機構顯著不同的是，其所發布的指南、標準、規則等的被執行均建立在“同意”的基礎之上，⑦而不具有任何強制性。換言之，如巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織(IOSCO，International Organization of Securities Commissions)等組織并不具有任何強制他方接受其所制定的規則的權利，也無懲罰不遵循規則主體的權利。與之形成對比的是，強制執行力多仍停留在各國國內監管層面，而國內監管者卻又無力對于跨境金融交易進行有效的監管。

除此以外，當某些國家在面臨利益沖突，做出偏私于自身金融市場發展而可能損害全球金融市場穩定的政策選擇時，國際性的金融監管機構同樣會因為強制力的缺失而顯得無能為力。

二、具有強制力的國際金融監管機構解決之前體系所存在問題的能力

歸納上文內容可知，在07-10金融危機后，全球改革金融監管體系的焦點在于討論構建具有在國際層面進行有效監管的金融監管體系和賦予該體系內國際性金融監管機構強制力的可能性及作用。值得關注的是，歐盟在這一方向上已經做出了相應的改革嘗試，為世界各國提供了可參考的模板與寶貴經驗。

(一)構建國際金融監管體系的必要性

當各國的金融監管均被限制在其國境之內時，國際層面上各國的共同合作成為了解決當前問題的必要方法。各國金融監管機構在國際層面上實現溝通與合作可以被視為各國金融監管權利的延伸。⑧考慮到目前跨境金融交易的結構不斷趨于復雜，透明性不斷降低，對于投資者和各國監管者而言，想要透徹而直接地對產品及交易的實情及風險作出評估的難度越來越高。換言之，伴生的隱性風險也會因難以被察覺而對國際金融市場形成巨大的威脅。

在此情況下，各國有必要采取多種方式展開合作，以構建一個有效的國際金融監管體系。如通過各國監管機構的合作，進行信息的交換及通過多方協議等方式，形成統一的監管要求與標準。尤其在針對新型的跨境交易模式或金融產品，由于許多國家的監管機構并未具有監管新型模式或產品的足夠經驗，因此更需要通過國際合作，形成統一的標準和規范，有效保證交易的規范性，控制新模式或產品對市場帶來的風險。

(二)具有強制力的國際性金融監管機構的功能及在歐盟的實踐

與危機前“軟法”的性質相比較，最直接的變化在于國際金融監管機構所制定的規則將具有權威性與強制性。雖然由交易主體所在地或交易發生地的監管機構負責監管相關的交易行為是被廣泛接受的習慣，但是事實是監管機構有時并不會有足夠的動力對交易進行細致的監管，特別是當交易所涉的主要資產位于其他國家時。例如在雷曼兄弟案中，發生在美歐市場間的交易，因資產分布地的不同，往往美國與歐洲的監管者并未能對一筆交易同時進行細致審慎的監管。而在國際性金融監管機構沒有強制要求雷曼兄弟一類的國際性金融機構遵守規范或直接干預交易的能力時，監管的真空便出現了。而在賦予了國際性金融監管機構強制力之后，監管機構將有權利提出相應的要求并執行其監管職能。

在危機發生后，歐盟率先在該改革方向上作出了嘗試，并收獲了很好的效果。在07-10年金融危機之后，歐盟迅速成立了三大金融監管機構，共同組成了歐盟微觀審慎監管體系(the Micro-prudential Supervision System)。⑨同時，歐洲中央銀行(European Central Bank)經授權有權利監管歐盟金融機構的各項行為?？偨Y而言，歐盟在金融危機后對金融監管體系的改革主要體現在三大方面。第一，改變了危機前偏重于宏觀監管的策略，建立新的微觀監管體系，強化對交易的監管；第二，加強了歐盟各成員國及各機構間的溝通合作，⑩建立信息共享的平臺；第三，在歐盟層面上賦予監管機構強制力，并頒布具有強制力的規則。從目前的情況來看，歐盟金融市場在經歷金融危機后穩步發展，在強調創新性的同時兼具了安全性與穩定性，為其他國家地區及市場提供了寶貴的經驗。

三、目前監管體系的優勢及賦予強制力時可能面臨的問題

賦予國際金融監管機構強制力的愿景是美好的，但問題與挑戰同樣存在。歐盟的經驗確實成功，但其成功是建立在歐盟成員國間已經實現經濟政治高度合作的基礎之上，不具有在短時間內推及到全世界的可行性。

金融危機前監管規則的‘軟法’性質雖有很多弊病，但同時也具有一些優勢。例如，不具有強制性的國際金融監管規則賦予了各國在適用上的靈活性。各國家和地區及各市場可以根據不同的實際情況，靈活地適用這些指南與規則。同時，將適用與否的主動權交給各國家與地區，也避免了國際規則對各國金融主權產生冒犯的可能性，一定程度上推動了這些規則在更大的范圍內被接受和借鑒。

但是如果要賦予國際金融監管機構強制力，則上述的這些優勢很可能將不復存在。首先，為推行一致的監管規則，各國間將展開艱苦卓絕而異常漫長的溝通，不同的國家及市場有著不同的實際情況，要求發展中國家與發達國家適用同樣的市場規則顯然是不可能被雙方共同接受的。因此，談判成本將是被不可忽視的因素。其次，強制性的國際金融監管規則在執行時很有可能被認為侵犯了國家主權。再次，結合目前發達國家占有各大國際性金融機構、監管機構內絕對主導權的狀況，可以推測要求賦予國際金融機構強制力的主張很難被廣大發展中國家所接受。以國際貨幣基金組織為例，各國經濟地位與其投票權不匹配不平衡的狀況仍然存在，這就注定了現在的國際性金融機構和體系難以公平地表達或體現不同國家的需求，而談判得出的結果會更多偏向于握有主導地位的發達國家的利益訴求。因此，筆者認為在歐盟范圍內實現的成功并不能在世界范圍內進行推廣，在目前的國際金融市場及金融監管體系的格局下，改革很難得到大多數國家的支持和響應。

四、總結

綜上所述，觀察07-10年前國際金融監管的特點及金融危機間的聯系可以發現，強制力的缺失是監管失靈的重要原因。而賦予國際金融監管機構強制力可以使其更有效地促進國家間金融監管合作交流的開展、設定統一的國際標準以規范行為管控風險并結合全球經驗對新模式及產品進行有效監管。挑戰在于，歐盟成功的改革不具有普適性，在沒有政治經濟合作基礎的世界范圍內，推動賦予國際性金融監管組織的主張必然面臨巨大阻力，且基本難以成型。

筆者認為，在現階段應推動各國監管者間的合作，效法歐盟成員國，建立信息交換平臺及溝通交流機制，以加強對于跨境金融交易的監管能力及針對新模式及金融產品的應對能力。等到合作更為成熟之后，我們才能進一步對在更大范圍內賦予國際性監管機構強制力的可能性展開討論。

【注釋】

①Emilios Avgouleas,Effective Governance of Global Financial Markets:an Evolutionary Plan for Reform,Global Policy Volume,p74

②See Armour et al,Principles of Financial Regulation,chapter 3

③See Herring and Carmassi,2010,‘The Corporate Structure of International Financial Conglomerates,Complexity and Its Implications for Safety and Soundness’,Oxford University Press

④同上①，P84

⑤See D Arner,Adaptation and resilience in global financial regulation,2011

⑥同上①

⑦See Brummer Chris,Soft Law and the Global Financial System,Cambridge University Press,2011

⑧See BCBS,Global systemetically important banks:Assessment methodology and the additional loss

⑨周仲飛，《銀行法研究》，上海財經大學出版社，P50

⑩Commission of the European Communities,the Impact Assessment Report,SEC(2009)1234,Sep.2009,P6