王奇才

全面依法治國是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略,是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。黨的十九大報告中指出,“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。深化全面依法治國、建設社會主義法治國家,應當基于中國特色社會主義進入新時代的歷史背景,對當代中國社會主要矛盾有深刻認識和深入思考。

因此,如何理解和解讀當代中國社會主要矛盾轉化的歷史意義、實踐意義和理論意義,將在當下中國法學研究和法治實踐中占據核心性的位置。研究者需要從理論文獻和政策實踐中發掘、提煉社會主要矛盾轉化的法治意義和理論意義,在此基礎上開展理論研究、推進理論創新。在當前法學研究中,對法治實踐和法學研究如何應對社會主要矛盾轉化的論述相對較多,對法治發展本身的不平衡不充分的研究還值得進一步推進。①黨的十九大以來,中國法學界基于社會主要矛盾轉化的法治發展研究,可以參見張文顯：《中國法治40年：歷程、軌跡和經驗》,載《吉林大學社會科學學報》2018年第5期;李林、莫紀宏：《新時代中國特色社會主義法治理論的創新與發展》,載《暨南學報(哲學社會科學版)》2017年第12期;公丕祥：《新時代中國法治現代化的戰略安排》,載《中國法學》2018年第3期;王利明：《新時代中國法治建設的基本問題》,載《中國社會科學》2018年第1期;等等。基于上述考慮,本文對當代中國法治發展“不平衡不充分”作了理論化、體系化的探索和思考。

一、法治發展的不平衡

（一）法治發展與經濟社會發展的不平衡

經過四十年的改革開放,中國的經濟總量已經穩居世界第二,經濟長期保持中高速增長,對世界經濟增長貢獻率超過百分之三十。與此同時,中國的政治、社會、文化、生態等方面也發生了巨大變化。與經濟建設取得的偉大成就相比,中國的法治建設雖然也取得了長足進步、處于歷史上最好時期,但是仍處于發展不平衡不充分的狀態。

在當代中國,法治發展與經濟社會發展的不平衡是法治發展不平衡不充分的首要體現。②經濟學家楊啟先曾在2002年指出中國經濟改革存在四大不平衡,其中第四點為“經濟體制改革與法律制度建設的發展不平衡”。參見楊啟光：《中國經濟改革存在四大不平衡》,載《求知》2002年第5期。這一點,不僅包括法治對經濟發展和社會治理的保障、促進、推動和提升作用不充分,③關于在社會主要矛盾轉化條件下法治與經濟發展品質的關系,參見侯學賓：《法治是提升中國經濟發展品質的關鍵》,載《法制與社會發展》2018年第1期。還包括：一是,法治中國建設的成就和世界地位,與當代中國經濟社會發展所取得的巨大成就與世界地位不相匹配,法治發展作為中國發展的軟實力,與當代中國發展硬實力還不匹配;二是,法治建設的中國做法、中國經驗,與經濟社會發展的中國模式、中國經驗,兩者不協調、不平衡;三是,經濟社會發展對法治中國的影響力和輻射作用,與法治建設對中國經濟發展的貢獻,兩者之間不協調、不平衡;四是,經濟社會發展所引發和帶來的深層次問題和新問題,與法治建設和法學研究的重心焦點,兩者之間不協調、不匹配,一些經濟社會發展領域的重大問題、根本性問題,還沒有得到法治建設和法學研究的充分重視。

上述不平衡、不協調、不匹配之所以存在,一個重要原因是中國法治建設的做法、經驗,尚未通過嚴格系統的科學研究成為可檢驗、可推廣的理論模式,尚缺乏具有科學形式、能夠為國際認可的“包裝”和升華。例如,在自上而下的政府推進型法治和自下而上的地方法制等理論解釋進路的基礎上,尚未發展出一種具有強大解釋力和可檢驗性的法治建設理論模型,尚不具備被國際社會充分認可和接受的法治中國理論模型。④關于目前地方法治試驗研究的理論局限性的討論,參見鄭智航：《法治中國建設的地方試驗——一個中央與地方關系的視角》,載《法制與社會發展》2018年第3期。

深化全面推進依法治國與“建設現代化經濟體系”有著內在緊密關系。黨的十九大報告提出,要“努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展”,“必須堅持質量第一、效益優先,……推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革”。建設現代化經濟體系,必須要有現代化的法治體系。關于經濟與法治的關系,應當在改革開放以來中國法學界關于現代法治與市場經濟研究的基礎上,根據新時代中國社會主要矛盾轉化,融入新的發展理念,作進一步的推進和深化。

1.對經濟與法治的辯證關系應當有更加深刻的認識

經濟發展與法治的關系是社會科學領域的經典問題之一。自馬克斯·韋伯以降,⑤[美]大衛·M.楚貝克：《馬克斯·韋伯論法律與資本主義的興起》,載“中國理論法學研究信息網”,htt p：//www.legal-t heor y.or g/?mod=inf o&act=view&id=9407,最后訪問時間：2018年2月10日。經濟學家和法學家紛紛討論了法律作為經濟發展基礎性機制的重要作用,并用經驗性證據論證了正式法律體系⑥例如“法與金融”理論的研究。參見胡昌生、龍楊華：《“法與金融”理論述評》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2008年第1期。和法律服務市場發展是法治促進經濟發展的重要表現。不過,就當代中國而言,應當反思以某一種特定的法律載體——例如法典化或者判例法作為法治發展先進落后標準的思想。例如,把以法典化為代表的形式理性法體系視為法律制度的發展目標和國家現代化的必經之路,有可能忽視了經驗意義上的、以判例法為基礎的英美法律制度發展的顯著不同。將“制定法典”作為法律發展和國家現代化的“關鍵時刻”,表面上看來源于法國和德國現代民族國家構建的真實經驗,并異于英美現代化進程的法律制度實踐,但在筆者看來,這是對某種抽象的法治現代化道路的內在認同,從而將法典化視為國家現代化的核心標志和“關鍵時刻”,這種觀點被認為源自歐洲的“超真實的現代法治想象”。⑦“超真實的現代法治想象”這個概念,來自于印度學者查克拉巴蒂對超真實的、抽象的“歐洲政治想象”一詞的使用。參見[印]迪普希·查克拉巴蒂：《邊緣化歐洲的構想》,吳曉佳譯,載《國外理論動態》2008年第7期。但另一方面,也有論者將判例法作為特定地區經濟發展成就的核心保障和競爭力,⑧例如,季衛東教授認為：“具有全球影響力的國際金融中心,例如倫敦、紐約、香港、新加坡都出現在非常強調法治和程序公正原則特別是具有判例法傳統的社會環境里,恐怕絕非偶然。”參見季衛東：《金融改革與“法律特區”》,載《東方法學》2014年第1期。這同樣也是把經驗意義上的經濟發展和法律制度抽象化了,看似把法律這一因素放在更加醒目的位置,但卻是強調了某種依附于特殊歷史語境而曾經取得成功的特定經驗模式,反而弱化了法律的重要獨立作用。混淆經驗意義上的經濟發展成就與抽象意義上的法治發展模式之間的區別,意味著理論界和實務界對法治與經濟之關系的認識還有待進一步深化。在社會主要矛盾轉化的情況下,應當更加重視法律發展的能動作用,由此才能達致經濟發展與法治發展的均衡,而不是法治發展“亦步亦趨”地落后于經濟發展。

2.樹立新的法治發展理念

深化全面依法治國,實現法治發展與經濟社會的均衡發展,應當在法治發展中融入并堅持新發展理念。⑨關于新發展理念與深化全面依法治國,參見公丕祥：《新發展理念：中國法治現代化的戰略引領》,載《法治現代化研究》2017年第1期;蔣傳光：《新發展理念視域下依法治國的深化和拓展》,載《東方法學》2017年第5期。創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念和堅持全面依法治國,都是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。發展是解決中國一切問題的基礎和關鍵：一方面,法治為發展提供制度保障,以良法促進發展、踐行善治;另一方面,法治發展自身也應當堅持新發展理念,其核心就是提升法治發展的品質,破除不正確的法治發展政績觀以及法律工具主義的消極影響。新的發展理念、新的發展目標,要求法治建設必須實現發展方式的轉型。改革開放以來的法制現代化進程,相對更加重視制度供給規模、自上而下政府推進、法治建設績效等,這既起到了重要推動作用,也有其弊端。在新時代社會主要矛盾變化的情況下,應當更加重視制度創新對經濟發展的推動作用,⑩關于法治建設制度創新與經濟發展的關系,參見沈國明：《改革開放40年法治中國建設：成就、經驗與未來》,載《東方法學》2018年第6期。更加重視法律公共產品的供給質量和實際效果,更加重視基層在法治建設領域的創新能力,更加重視區域間法治發展的協同協調等。本文后續對區域間法治發展不平衡、法律制度供給與需求不平衡、法律運行諸方面不平衡的討論分析,即是對法治與經濟之間發展不平衡的進一步討論和剖析。

（二）區域間法治發展的不平衡

區域間經濟社會發展不平衡是當代中國的一個現實情況,區域間法治發展的不平衡是這一現實的反映。但從近年來有關法治評估、司法文明指數的結果來看,?例如司法文明指數。參見張保生等：《中國司法文明指數報告2016》,中國政法大學出版社2017年版。相對于經濟社會發展的不平衡,法治發展的不平衡似乎更加突出。司法改革試點、監察體制改革試點、自由貿易試驗區設置、地方立法權擴大設置、行政審批制度改革等諸多法治改革重大措施的實施進程,從一個側面反映了政治決策者對法治發展不平衡的看法和態度。而在人民群眾體驗、投資者反饋等方面,法治發展的區域間差異和不平衡也是顯著事實。

法治發展的區域不平衡,不僅與區域間經濟社會發展不平衡這種結構性的原因相關,更與區域間法律意識的差別有關。對比相對更依賴地緣、資源和傳統積累的經濟發展,法治發展似乎有理由在后發地區實現“彎道超車”。然而,區域間法治發展仍然面臨著嚴峻挑戰。營商環境、旅游環境等案例背后,體現的是區域間對人民權利之尊重的差別、治理理念之差異,而不僅僅是地方財政能力、治理能力和發展水平的差異。

面對法治發展區域間不平衡的問題,至少有以下幾個方面值得重視和研究。

1.改革法治發展評價方式

法治發展的區域不平衡,既可以通過“法治創建先進縣(市、區)”、地方法治評估之類的評比而得以體現,又可能被此類評估活動遮蔽了真正的問題。法律發展不均衡本來是法治發展的老問題,也是法治研究的常規課題。法律發展的不均衡,不僅表現為國家之間法律發展水平存在差異,也表現為一國之內各地區之間的法律發展不均衡和差異。這種差異的存在,是法治指數和治理指數在全球范圍內興起的原因之一。?關于法治指數和治理指數的興起,可以參見Hague Jour nal on the Rule of La w 2011年第2期的專題。Juan Carlos Botero,Robert L.Nelson and Christine Pratt,Indices and Indicat ors of Justice,Gover nance,and t he Rule of Law：An Over view,Hague Jour nal on the Rule of La w,2011(2),pp.153—169.法治指數的出現,意味著不同國家和地區之間法律發展水平,可以通過同一套法治指數來加以量化評價,法治指數的評價對象正是一個國家或地區在法律發展水平上的表現(perfor mance)。這種以法治指數來作為一個國家和地區法治發展水平之評價的做法具有局限性。法治發展水平量化評價是以某種特定的法治觀為基準的,但是對于不同地方、不同文化之間不可通約的地方性特征,據以作為評價基準的那種法治觀將具有明顯局限性。帕沙·查特吉指出,“21世紀任何一個拿著社會指標數據本的本科生,都可以根據生活指標、道德指標、治理的質量、人類發展以及其他評估性指標,來對全世界的國家進行排名。……文化差異不再是不可通約的。但是現在可以就其結果來看,將其判定為對標準的偏離,從而對其進行規范化(nor malized)。全世界的政府都被納入到同樣的概念領域中去。國家間的所有偏離,都可以根據同樣的計量方式進行比較,并最終據此對國家進行分級”。?[印]帕沙·查特吉：《政治社會的世系：后殖民民主研究》,王行坤、王原譯,西北大學出版社2017年版,第11頁。因此,應當慎重采用法治指數等類似方式來作為法治發展水平的判斷工具。

2.避免法治建設的政績“錦標賽”現象

所謂法治建設政績“錦標賽”現象,是指在改革過程中,將不同地方、不同單位之間法治建設的政績指標和建設速度的競爭作為更重要的、更根本的目標,把深化全面依法治國本身所服務的目標置于相對更靠后、甚至實質被忽視的位置,從而可能帶來一系列連帶的、甚至顯然負面的問題,尤其是會帶來部分地方法治發展品質受損、法治建設急于求成的危害。建設社會主義法治國家,需要對法治建設所面臨的各種困難有充分準備,尤其需要注意避免“法治速成論”“法治建設政績工程”等傾向。例如,司法責任制改革的目標是提高司法公信力、維護社會公平正義,“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”,不同地區、不同層級的司法機關面臨的實際情況是不一樣的,深化司法體制改革不能照抄照搬、急于求成,而是應該在中央的統一部署下,根據本地區本部門的具體情況和實際情況,科學合理地厘定改革的任務書、路線圖和時間表,腳踏實地、一步一個腳印地推進本地區、本單位的改革。

（三）法律制度供給與需求之間的不平衡

改革開放四十年來,中國的法律供給取得了巨大成就,“法律供給主義”是改革開放新時期中國法制現代化的重要特點之一。?參見黃文藝：《對新時期中國法制現代化的理論反思》,載《政法論壇》2007年第2期。但從制度供給和需求的角度來說,還存在著很多問題。除了立法需求擴大和立法資源稀缺這對矛盾之外,?參見喬曉陽：《發揮立法對改革的引領和推動作用》,載《人民日報》2016年7月19日。在此,筆者還選擇了幾個相對具有代表性的觀點,來討論制度供給與制度需求之間的不平衡體現在哪些方面。

一是政策發展與法律發展的不平衡。一方面,如馬懷德教授所指出的,“近一年來中央出臺了很多非常好的政策,深改組密集出臺各類改革舉措,但法律的立改廢釋尚未做到同步;十八屆四中全會所列出的立法任務中,已完成的數量有限”。?馬懷德：《以“四個轉變”助推法治政府建設》,載《光明日報》2015年11月5日。另一方面,中國在很大意義上仍然是“紅頭文件治國”;廣義上的制度供給,特別是在執法領域,是以“紅頭文件”形式來提供的。這雖然回應了當下改革與發展中急迫的制度性需求,但如何規范并使之規范化、法治化,是當下中國法治發展的一個突出問題。2015年5月1日起實施的新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》,賦予法院在行政審判中附帶審查“紅頭文件”合法性的權力,但該項權力具體如何操作、如何產生實際效力,還有待進一步觀察。?參見朱芒：《規范性文件的合法性要件——首例附帶性司法審查判決書評析》,載《法學》2016年第11期;余軍、張文：《行政規范性文件司法審查權的實效性考察》,載《法學研究》2016年第2期。近年來,中央人民政府和地方各級人民政府對清理規范性文件非常重視,?例如,《國務院辦公廳關于進一步做好“放管服”改革涉及的規章、規范性文件清理工作的通知》(國辦發〔2017〕40號)。宣布清理廢止了一批不再適用的規范性文件。但這些不再適用的規范性文件,在基層行政機關是否全面徹底地被廢止和不再適用、人民群眾對這些專業化的規范性文件已被廢止是否知悉和掌握,這都還是一個未知數,這也就是通過訴訟的方式來審視規范性文件的意義所在。

二是狹義上的“法律”與廣義上的“法律”之間的不平衡。以規章的法律效力為例：一方面,國務院的部門規章、地方政府規章的形式效力,與其實際效力、人們對該類規章之效力的心理認同相比,存在著很大差別。劉作翔教授曾指出：我國的法院系統和律師,很多都沒有注意到國家食品藥品監管領域的規章,他們甚至不認可規章的法律效力,但規章是《立法法》確立的一個正式的法律形式。?劉作翔：《建立“標準”是法治的一項緊迫任務》,載《北京日報》2016年2月29日。但另一方面,相比于法律和行政法規,國務院部門規章和地方政府規章在應對制度供給需求上,更加靈敏和快捷,立法資源也相對豐富。狹義上的“法律”與廣義上的“法律”之間的不平衡,已經是一個非常突出和緊迫的問題。

三是“規則供給”與“制度供給”之間的不平衡。現代法治的一個重要特點是專責法律機構和法律服務的專門化,這是法律體系制度化的一個重要衡量標準。?參見[加]羅杰·塞勒：《法律制度與法律淵源》,項炎譯,武漢大學出版社2010年版,第3-4頁。“規則供給”只是法律制度供給的一個方面,甚至在同一法典內部也可能存在規則供給不足和規則供給過度的情況。?如民法典制定過程中的規則供給不足和規則供給過度等問題,參見茅少偉：《民法典的規則供給與規范配置》,載《中外法學》2018年第1期。制度供給還包括司法機構的供給、法律服務市場的發展以及行政機構內設法律部門的發展等諸多方面。近年來,政府律師和黨政機關法律部門的增設完善,可以說正是對此前“規則供給”與“制度供給”之間不平衡的一種應對。面對上述問題,應當堅持制度創新、提升制度供給的質量和品質。

（四）法律運行的不平衡

全面依法治國的“十六字方針”是科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。“全面”推進依法治國,題中之義就是法律運行中的立法、執法、司法和守法四大領域應當全面推進、均衡高質量發展。但立法、執法、司法和守法四大領域之間以及各自領域之內也存在著發展不平衡的問題。

法的運行四大領域之間的發展不平衡,其原因復雜,解決起來必然是一個長期的過程。黨的十九大報告對四大領域的相關論述,?黨的十九大報告的相關論述是：“推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治。建設法治政府,推進依法行政,嚴格規范公正文明執法。深化司法體制綜合配套改革,全面落實司法責任制,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。加大全民普法力度,建設社會主義法治文化,樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法,任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權,絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。”各有側重和差別,值得深入思考分析。例如在立法方面,黨的十九大報告強調的是法的質量(良法)問題,這就可能更為接近和側重于下文將要討論的法治體系發展的不充分問題。

需要注意的是,在理論和實踐中,四大領域之間的不平衡更容易被發現和注意,但四大領域各自內部的發展不平衡應當值得人們更加重視。

就立法而言,各個法律部門間的發展是不平衡的。一是法律部門間發展不平衡,不是或者至少不應再是歷史發展的階段性問題。?例如謝鵬程：《論法的不平衡發展》,載《煙臺大學學報》(哲學社會科學版)1992年第4期。在當下,法律發展應當重視和注意部門間的平衡。在社會主要矛盾轉化的條件下,“作為社會關系的調整器”的法律,由于其部門劃分的主要依據是對社會關系類型的劃分,那么,各個法律部門的均衡發展,即是對社會發展不平衡的有效應對,是解決和因應當下中國社會主要矛盾的必然要求。二是應對法律部門間發展不平衡的頂層設計和解決措施,需要建立在扎實深入的調查研究基礎之上。隨著全面依法治國進程的推進,立法需求擴大和立法資源稀缺之間的矛盾非常突出,一些重點領域的立法推進較快,但法律迅速出臺后也引發了很多復雜問題,對法律的實際效力和法治發展質量有不利影響。?出現此類問題的原因,從更深層次來說也是中國立法模式尚存在問題。參見瞿鄭龍：《當代中國的國家立法模式及其原則重塑——實證政治視野的分析》,載《法制與社會發展》2016年第6期。在這里,應對法治發展的不平衡不充分,應該更加重視立法質量,提升法治體系發展的品質。

即便被認為是法律運行各環節中相對更受重視的司法領域,我們對司法改革和司法制度發展的理解可能也是存在局限性的。例如,隨著中國經濟社會發展和司法制度改革(如立案登記制的改革),訴訟量有了巨量增長。如果我們從社會規律這一更深入的層次來考察司法需求(訴訟需求)和司法公共產品供給之間的辯證關系,從經濟社會發展、社會物質結構對法律制度和司法改革政策制定的影響,可能會得出更為客觀中允的結論。也就是說,應當用積極的、發展的眼光看待訴訟量的巨量增長。一方面,訴訟量的增長是中國經濟發展的結果,隨著市場經濟發展和市場經濟體制改革的深入,經濟活動機器活躍是民商事類案件數量逐年增加的根本原因。?《〈最高人民法院工作報告〉全文及附件發布》,載“中華人民共和國最高人民法院網”,http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-37852.ht ml,最后訪問時間：2018年2月10日。另一方面,訴訟量的增長是人民群眾法律觀念變化、權利意識增強、權利救濟得到強化的表現。人民群眾愿意更多地作為當事人參與到訴訟之中,意味著他們作為當事人,對人民法院、法律體制和國家政權的信心增強了。

（五）國內法治與國際法治之間的不平衡

黨的十八大以來,習近平總書記就全球治理和國際法治發表了一系列重要論述,如提出要統籌國內與國際兩個大局、國家治理與全球治理兩個要務,推進國際關系民主化法治化合理化、引領經濟全球化、推動全球治理體系和治理規則變革、構建以合作共贏為核心的新型國際關系和公正合理的世界秩序等。?參見張文顯：《推進全球治理變革,構建世界新秩序——習近平治國理政的全球思維》,載《環球法律評論》2017年第4期。在全面推進依法治國的進程中,國內法治與國際法治還存在著的明顯不平衡,應當值得更加重視。

一是國際法治還未正式作為“全面依法治國”的必要組成部分。目前關于全面依法治國的論述,主要是在國家法治和國家治理的意義上展開的。這并不意味著忽略或者忽視國際法治,而是國際法治主要是在黨和國家的外交戰略部分加以論述的。例如黨的十九大報告指出,“中國秉持共商共建共享的全球治理觀,倡導國際關系民主化,堅持國家不分大小、強弱、貧富一律平等,支持聯合國發揮積極作用,支持擴大發展中國家在國際事務中的代表性和發言權”。這一論述正是法治理念和法治思維在全球治理和國際關系層面的體現,既需要在外交部分著重論述,也需要在法治建設層面充分體現。

二是國際法在中國特色社會主義法律體系中的地位沒有明確。一方面,法理學教材中將我國締結或參加的國際條約和協定作為正式的法律淵源;?《民法通則》第142條第2款規定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規定的,適用國際條約的規定,但中華人民共和國聲明保留的條款除外。”朱景文教授認為,“由此可以看出,國際條約不僅可以直接適用于中國,而且還有相對于國內法律的優先權。1991年《民事訴訟法》第238條、1989年《行政訴訟法》第72條也有類似規定。”參見朱景文：《中國特色社會主義法律體系——結構、特色和趨勢》,載《中國社會科學》2011年3期。但另一方面,有關中國特色社會主義法律體系的官方白皮書中尚沒有論及這一問題。?《〈中國特色社會主義法律體系〉白皮書》,載“中國政府網”,http：//www.gov.cn/jrzg/2011-10/27/content_1979498.ht m,最后訪問時間：2018年2月10日。國際法在中國特色社會主義法律體系中的地位,應當有科學明確的定位和地位。

國際法治與國內法治的均衡發展,應當著力研究和解決以下幾個方面的理論和實踐問題。

1.擴展國際法治的內容

中國所主張的新型國際關系法治化模式,必將帶來相關領域新型權利義務的出現、新的法律規則和法律原則的產生,以及國際立法、執法和司法活動的豐富和發展,既意味著對當前國際法實踐中符合法治精神和原則的那些方面的堅持和弘揚,還意味著對不符合公平正義的法治原則的國際法制度的克服和改革。

2.深入推進國際制度的變革和完善

當前各種國際制度(機制)的重要弊端之一是合法性不強,其原因在于主要的國際制度仍然主要是建立在大國政治的外交理念和國際關系觀之上,西方主要大國在國際話語體系特別是國際法律話語體系上具有強勢地位。?參見何志鵬：《大國政治的終結——國際法治的目標探究》,載《吉林大學社會科學學報》2013年第3期。目前在國際社會中居于弱勢地位的發展中國家,應當提出更具代表性和體現合力的國際法律話語體系。國際法治發展的一個標志,就是國際法律話語體系不再只是一種聲音、一個立場,國際制度也將受其影響而發生重要變革。

3.注重通過法治參與全球治理

全球化呼喚全球治理,全球治理的最佳模式是法治,全球治理法治化的主要表現之一是公共產品全球供給的法律機制。推進國際法治,既關系到法律產品的全球供給如何實現,例如知識產權、法律服務、法律教育等的全球化,又意味著國際社會通過一種法律的方式實現共同協作,例如應對氣候變化的國際法律機制、應對跨國犯罪的國際法律合作等。上述實踐所體現和踐行的法治精神和原則,還應擴展到全球治理的其他領域,從而推動全球治理法治化進程。

（六）法律科技發展與法律人文關懷之間的不平衡

法律的人文基礎或者人文關懷,原本就是現代法治的一個重要特點。法的現代化,其核心和基礎應當是人的現代化。人作為現代主體,亦是20世紀80年代以來中國現代化研究和法學研究的重要主題。“以人為本”,弘揚人的主體性,堅持人民主體地位,保障人民群眾的根本利益,是當代中國特色社會主義理論的主題之一。然而,隨著信息科技的發展,技術理性以一種更加強有力的姿態走進并深深嵌入了當代的法律生活。大數據、人工智能等現代信息技術,為法律治理擴展到社會生活的每一個角落提供了技術基礎,蘊含著更為細密、更加廣闊的可能,但這帶來了人們關于科技發展是否會限制人的自主性等憂思。

法律科技發展與法律人文關懷之間的不平衡,至少體現在以下幾個方面。

1.權利保障與科技創新的不平衡

隨著人臉識別、指紋識別、物聯網、移動支付、可穿戴式智能設備等的發展,每個個體從肉體到精神都無時不處于網絡社會之中。網絡社會已經不再是“虛擬”的社會,而是“真實”的社會。無論是從深度還是從廣度來說,法律科技發展已經超出了現有的權利法治保障的實效范圍。由此所帶來的問題是,權利保障與科技創新之間如何平衡?是側重對公民法律權利的保障,還是應當側重科技創新及其所帶來的發展驅動力?從中國經濟發展的結構轉型來看,中國正在轉向創新驅動之路,科技創新應當成為中國經濟發展和轉型的主要驅動因素,信息科技創新已經成為中國的重要競爭力,在共享經濟、移動支付等領域中國已經在世界上處于領先地位。但同時,信息技術發展對個人權利的威脅,已經成為理論界和實務界關注的熱點。相對于立法的相對滯后(或者是法律本身不可避免的滯后),權利觀念的更新、信息技術倫理的問題要更為突出,也就是說,隨著信息技術發展進入到了一個新的時代,公民個人信息保護與公民個人信息利用,需要有新的理論框架,實現觀念更新和制度創新。

2.科技手段運用與法治理念之間的不平衡

科技發展以及法律科技運用所帶來的挑戰是世界性的。誠然,隨著人工智能、大數據的發展,共享經濟的大行其道,傳統的以損害后果為主的規制模式面臨著極大挑戰,預防主義的法律技術亦不能對技術創新所可能帶來的新的法律關系模式作出周延思考。?參見鄭戈：《人工智能與法律的未來》,載《探索與爭鳴》2017年第10期;鄭戈：《在鼓勵創新與保護人權之間——法律如何回應大數據技術革新的挑戰》,載《探索與爭鳴》2016年第7期;陳景輝：《捍衛預防原則：科技風險的法律姿態》,載《華東政法大學學報》2018年第1期。但就當下中國國家治理現狀而言,更重要的問題是新的科技手段在社會治理和法律規制中的運用,與行政權力是否嚴格在法治邊界之內運行之間,存在著矛盾和緊張。從全球范圍來看,信息技術在法律領域之內,更多地側重于發展治理、管制、約束等方面的技術,而對踐行現代法治理念、保障和實現個體權利的法律技術的關注還不夠充分。

二、法治發展的不充分

就法治發展而言,“不充分”意味著距離法治中國的設計藍圖、基本原則和理想目標還有差距,意味著法治中國建設還有很大努力空間。從黨的十九大報告以及黨的十九大以來的重要政治文件來看,所涉及發展不充分的詞匯大致有充分、完善、增強、形成、建成、實現、深入、深化、落實等。基于這些詞匯的意義與語境,筆者認為,當代中國法治發展的不充分主要體現在以下方面。

（一）黨的依法執政能力的不充分

堅持依憲治國、依憲執政是全面依法治國的首要任務。?習近平總書記在中共中央全面依法治國委員會第一次會議上提出了全面依法治國“十個堅持”,分別為：堅持加強黨對依法治國的領導;堅持人民主體地位;堅持中國特色社會主義法治道路;堅持建設中國特色社會主義法治體系;堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設;堅持依憲治國、依憲執政;堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法;堅持處理好全面從嚴治黨與全面依法治國的辯證關系;堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍;堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”。參見新華社：《習近平：加強黨對全面依法治國的集中統一領導 更好發揮法治固根本穩預期利長遠的保障作用》,載“新華網”,http：//www.xinhuanet.co m/politics/leaders/2018-08/24/c_1123324078.ht m,最后訪問時間：2018年9月30日。關于黨的依法執政能力的不充分,在黨的十九大報告中有很多論述,如“完善堅持黨的領導的體制機制”;“全面增強執政本領,增強依法執政本領,加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系,加強和改善對國家政權機關的領導”。又如,“必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面”;“堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度”;“各級領導干部要增強民主意識,發揚民主作風,接受人民監督,當好人民公仆”等。

黨的依法執政能力的不充分,大致可以按照學界關于“黨治”和“治黨”兩方面的區分來思考。一方面,中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導,黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的根本保證,必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面,堅定不移走中國特色社會主義法治道路。黨的執政能力的提升是當代中國法治發展的根本保證。另一方面,全面從嚴治黨必須依靠法治：全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障;善于運用法治思維和法治方式治國理政應當是中國共產黨執政能力的核心競爭力之一,堅持和完善黨的領導需要善于運用法治思維和法治方式,推進和實現政黨治理現代化,不斷提升黨的執政能力。

因此,必須深刻認識全面依法治國和全面從嚴治黨的辯證統一。法治是政黨治理體系現代化的重要組成部分和基本模式,厲行法治是執政黨提升執政能力的重要內容和路徑。政黨治理體系現代化的水平體現在制度化、規范化、程序化等多個方面,而法治是對政黨治理現代化模式的凝練表達和理念概括。政黨治理體系的法治化程度,是政黨治理現代化程度的重要評判標準。

法治與政黨治理體系之關系,體現為法治作為政黨治理的外部制度環境、法治作為治黨理念原則等方面。?該類研究,可參見姚建宗、王旭偉：《法治政黨若干問題初論》,載《馬克思主義與現實》2016年第4期;鞠成偉：《論依規治黨的觀念前提與制度方法》,載《馬克思主義與現實》2016年第4期。以憲法為基礎建構的國家政治權力結構,按照法治和民主原則設計建立的政黨制度體系,以及憲法法律作為政黨活動必須遵守的法律規范體系、符合法治原則的黨外監督體系等,共同構成了政黨治理的外部制度環境。另一方面,法治還應當融入政黨治理體系的內部,法治必須與政黨治理內部體系現代化相互嵌入、有機融合,方能真正實現全面依法治國與全面從嚴治黨的辯證統一,從而推動和加強黨的執政能力建設。

（二）權利實現和權利保障的不充分

人民當家作主是社會主義法治國家的核心特征,堅持人民主體地位是中國共產黨革命和建設實踐的寶貴經驗,也是中國特色社會主義法治道路的基本原則。黨的十九大報告提出“維護國家法制統一、尊嚴、權威,加強人權法治保障,保證人民依法享有廣泛權利和自由”等重要論述,體現了堅持人民主體地位、充分實現和保障人民權利的重要性。人民主體地位作為社會主義法治核心價值的基礎,中國特色主義法治體系?關于中國特色社會主義法治體系,參見張文顯：《建設中國特色社會主義法治體系》,載《法學研究》2014年第6期。的一系列、不同層次的價值如社會公平正義、社會和諧、長治久安、可持續發展等,合乎邏輯而又科學嚴謹地構成了中國特色社會主義法治價值體系的基本樣態。

2018年1月23日召開的中央政法工作會議指出,在政法領域,人民日益增長的美好生活需要體現在“四個轉變”上：“一是從實現基本物質文化需要向同步追求高品位物質文化生活轉變,不僅希望吃飽、穿暖、住好,而且期待食品更安全、生態更美好、服務更均等、社會更和諧,期盼過上更加幸福的生活;二是從實現外在物質文化需要向同步追求精神心理滿足轉變,不僅希望人身權、財產權不受侵犯,而且期待個人尊嚴、情感得到更多尊重,隱私、名譽、榮譽等人格權得到有效保護;三是從注重現實安全向同步追求長遠安寧轉變,更加關注改革發展大局、民主法治建設,期待權利有保障、權力受制約、公正可預期的良法善治,對嚴格執法、公正司法有更高要求,希望對自身發展有更長遠的預期和更持久的信心;四是從單純的個體受益向同步追求參與社會事務轉變,更加關注共商共建共治共享,更加重視知情權、參與權、表達權、監督權,對社會事務參與意愿強烈,希望在促進社會發展進步中更好地實現人生價值。”?《政法領域“新時代新矛盾”四個轉變帶來人民新需要》,載“長安網”,htt p：//www.chinapeace.gov.cn/2018-01/23/content_11447053.ht m,最后訪問時間：2018年2月1日。上述論述是對當代中國法治發展不平衡不充分的一種政策回應,其核心就是權利實現和權利保障,涉及了財產權、隱私權、名譽權、榮譽權、知情權、參與權、表達權、監督權等多種權利。

在當下法治中國建設的理論和實踐中,關于權利實現和權利保障的不充分,有以下問題值得重視和反思。

1.“權利實現關系社會秩序穩定”與“權利實現是生活品質的保障”

一方面,權利的實現、保障和救濟關系到全面建成小康社會目標的實現,也關系到社會秩序的穩定,加強社會保障體系建設,全國開展掃黑除惡專項斗爭,?2018年1月,中共中央、國務院發出《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》,決定在全國開展掃黑除惡專項斗爭。參見“新華網”,htt p：//www.xinhuanet.co m/2018-01/24/c_1122309773.ht m,最后訪問時間：2018年2月1日。都是“權利實現關系社會秩序穩定”的題中應有之義。另一方面,隨著社會主要矛盾轉化,權利實現與人民群眾對更高品質的生活追求聯系在一起,人民群眾對權利實現和權利保障有了更高訴求,為個人合法財富增值的努力、對個人榮譽權和隱私權的訴求、對更多參與公共事務的追求,都應該通過法治方式得到實現和保障。

2.對權利實現的現實約束條件有清晰準確的認識

“權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化發展。”?《馬克思恩格斯文集》(第3卷),人民出版社2009年版,第435頁。當代中國社會主要矛盾的轉化,并不意味著當代中國所處社會發展階段的變化。當代中國仍然處于社會主義發展初級階段的現實國情,決定了權利實現必然是不充分的,強化權利的法治保障也是基于當代中國國情和社會物質條件而進行的,也就必然意味著在教育、醫療、住房等領域的民生權利將面臨很多現實難題。因此,應當在對權利實現的現實約束條件有清晰準確認識的基礎上,?關于權利的成本,參見姚建宗：《權利思維的另一面》,載《法制與社會發展》2005年第6期。根據實際情況加強權利實現的保障,但同時,也要防止以條件不足、不具備為由,忽視甚至無視人民群眾對權利保障的正當要求和對更高品質權利實現的訴求。

3.警惕權利話語消費主義化的傾向

隨著中國社會的發展,人民群眾利益訴求日益多樣化,權利話語不斷高漲、權利訴求類型越來越多樣化,由此引發的問題是權利話語消費主義化的傾向。以各種非實定法上的權利話語為表達的利益訴求,是否真的超出了現有法律體系及其內在權利體系的框架,需要嚴謹的研究分析。而通過媒體和社會輿論所表達出來的權利話語消費主義化,亦即以物質化、貨幣化的方式來消費“權利”,潛藏著以物質利益異化了權利所表征的人的自主性,應當值得警惕和反思。

（三）國家治理體系和治理能力現代化的不充分

黨的十九大報告把“國家治理體系和治理能力現代化基本實現”作為基本實現現代化目標的重要組成部分,將“實現國家治理體系和治理能力現代化”作為全面建成社會主義現代化強國的重要標志。本文著重論述政府治理能力和治理體系的現代化。

黨的十八大以來,政府治理現代化和法治政府建設取得了很大成就,?關于新時代法治政府建設的經驗和特色,參見姜明安：《論新時代中國特色法治政府建設》,載《北京大學學報》(哲學社會科學版)2018年第1期。但客觀地說,政府治理體系和治理能力還不夠現代化。例如行政審批改革的一些深層次問題還沒有得到有效解決,“條塊分割”、中央地方關系沒有理順等問題還很突出。又如對于一些新興領域和新出現問題,政府治理能力還不夠精細、精確、精準,對平臺經濟、共享經濟、算法經濟等現象還缺乏好的規制工具和清晰治理思路。

行政審批改革是政府治理現代化的戰略舉措和重要抓手。?參見李克強：《在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上的講話》,載《中華人民共和國國務院公報》2018年第22期。法治政府建設特別是行政審批權改革,應當繼續向縱深推進,破解“條塊關系”的不良影響和制約。2013年以來,黨中央和國務院著力推進行政審批權改革,厘清在審批權問題上政府與市場、中央與地方之間的關系,簡政放權、規范審批、加強事中事后監管、防止權力尋租、減少制度性腐敗、降低交易成本等成為當下行政審批權改革的重點。

從中國國家治理體系和治理能力現代化的視角來看,進一步推進行政審批權改革：一是要看到中國的行政審批改革所處的“從計劃到市場”“從總體支配到技術治理”?參見渠敬東等：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》,載《中國社會科學》2009年第6期。的歷史性轉變之中,與其他發達國家的行政許可的數量和分量相比有不同的歷史演變進程和時代定位;二是要看到深化行政審批改革屬于國家政治決策,具體的行政審批權存廢和改革則常常需要非常深入和針對性的研究,對個別行政審批權的存廢應當作個性化的深入論證;三是對于目前還保留并運行的行政審批權應該依法加強規范化建設,處理好激發活力和維持良好秩序之間的關系。

除去進一步厘清政府與市場、中央與地方的關系,釋放市場活力,調動地方政府積極性,嚴格政府權力邊界,如何處理我國國家治理和行政管理中長期以來存在的“條塊關系”的問題,在行政審批中仍很突出,顯著阻礙了行政審批法治化、規范化的進程。在深化全面依法治國、推進行政審批權改革的過程中,應當堅持加強黨的領導、處理好黨的政策與行政法規、部門規章、行政決定等之間的關系,依法理順中央與地方之間、同級行政機關之間、行政機關內部各組成部門之間的關系,維護憲法法律的權威、保持政策法規的一致性、提高行政效率,避免政出多門、九龍治水。在行政審批改革實踐中,出現了“行政審批局”模式,但這種模式的定位和適用范圍也值得進一步思考：一是審批與監管的關系如何處理。在審批主體與監管主體不一致的情況下,審批主體在知識、職責和績效訴求上,不同于監管主體,兩者之間的協調處理是一個難題。二是上級部門與下一級部門之間的關系。在目前的職責同構的體制下,?周振超指出：“條塊分割”的政府管理體制造成了行政效率低下、政府機構龐大和中央決策的“中間梗阻”等諸多問題,條塊關系失衡的癥結在于職責同構。參見周振超：《打破職責同構：條塊關系變革的路徑選擇》,載《中國行政管理》2005年第9期。行政審批局在上下級部門上可能并沒有對應的部門,還是需要依賴傳統的業務職能部門來實現上下級的對接。三是政府與市場的關系。行政審批是對民事主體活動的一種許可,“行政審批局”模式便利了民事主體活動獲得許可,但也有可能強化了行政審批的計劃色彩,反而加重了政府在資源配置中的作用和分量。

（四）法治體系發展的不充分

全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家。黨的十九大報告將“法治國家、法治政府、法治社會基本建成,各方面制度更加完善”作為基本實現現代化目標的重要組成部分。根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,中國特色社會主義法治體系包括五個子系統,分別為完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。

剖析和應對法治發展的不充分,除上文已經涉及的方面之外,本文認為還應當注重以下幾個方面。

1.完善中國特色社會主義法律體系

上文所指出的法律部門間發展的不平衡、法律制度供給和需求之間的不平衡,是中國特色社會主義法律體系還不夠完善的一種體現。應當以憲法為核心,不斷完善中國特色社會主義法律體系,增強憲法的權威性,提升中國特色社會主義法律體系的系統性。黨的十九大報告提出“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”,推進合憲性審查,完善規范性文件備案審查制度,?參見汪永清：《深化依法治國實踐》,載《人民法院報》2017年12月27日。均是針對憲法的權威性不夠強、中國特色社會主義法律體系不夠完善而提出的。從立法規劃的完成情況來看,十二屆全國人大及其常委會制定法律25部、修改法律127件次、通過有關法律問題和重大問題的決定44件、作出法律解釋9件,對比十二屆全國人大常委會立法規劃中的102件(其中規劃新制定47件、規劃修改55件),?“十二屆全國人大常委會立法規劃”,2015年6月1日公布(系該規劃調整后),載“全國人民代表大會網”,htt p：//www.npc.gov.cn/npc/xin wen/2015-08/03/content_1942908.ht m,最后訪問時間：2018年2月1日。這也表明了立法任務還很繁重、中國特色社會主義法律體系進一步完善的空間還很大。?按照“重大改革于法有據”的要求,這類任務還非常艱巨。參見劉作翔：《論重大改革于法有據：改革與法治的良性互動——以相關數據和案例為切入點》,載《東方法學》2018年第1期。

2.強化和提升法治權威

法治的高度權威是建設社會主義法治國家的題中應有之義。中國共產黨十一屆六中全會《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中指出：種種歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化、法律化,或者雖然制定了法律,卻沒有應有的權威。在社會主義政權已經穩固、社會主義建設各方面取得巨大發展的當代中國,要想切實保障人民權利、破解社會主義發展過程中所遇到的深層次、體制性問題,不僅需要維護和加強社會主義法制權威,更應當把社會主義法制權威升級、增強為社會主義法治權威,把法治的權威從制度文明深化和擴展到社會生活的各個方面,真正獲得全體公民和社會各類主體對法治權威的真誠認同和自覺維護。

維護法治權威需要保證法治的統一性、處理好中央與地方關系。隨著中國特色社會主義建設的不斷推進,法治的統一性問題、中央與地方關系問題等深層次、制度性問題,是維護社會主義法治權威、完善和發展中國特色社會主義制度的關鍵環節。就法治的統一性問題而言,當前我國的法治建設實踐中,不僅中央層面的立法存在著立法部門化傾向嚴重、法律沖突明顯等突出問題,而且立法、司法過程中也存在著地方保護主義、各層次各部門的執法司法標準不一、權責脫節等諸多問題。造成這些問題的原因,既有長期以來的體制性弊端,也有中央和地方關系需要根據新的經濟社會發展形勢予以調整和理順,從而需要從維護和加強社會主義法治權威出發,完善立法體制、推進依法行政、改革司法體制。

3.加強黨內法規的體系化與制度化建設

黨的十九大報告指出,黨的十八大以來全面從嚴治黨卓有成效的一項內容是“黨內法規制度體系不斷完善”;報告對加強黨的全面領導、推進全面從嚴治黨提出了明確要求,指出新時代加強黨的長期執政能力建設,要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。在筆者看來,黨內法規制度體系建設研究應當重點關注“體系化”和“制度化”這兩個關鍵詞,也就是說,建設完善的黨內法規制度體系,既要重視側重靜態構成、描繪黨內法規藍圖的“體系化”路徑,?關于黨內法規體系化的構成要素、積極意義和實現路徑,可參見周葉中：《關于中國共產黨黨內法規體系化的思考》,載《武漢大學學報》(哲學社會科學版)2017年第5期。又要強調偏重動態、保障黨內法規在實施中不斷發展完善的“制度化”路徑。

就黨內法規的體系化而言,主要包括以下方面：一是效力等級的體系化,即以根本性規范即黨章為核心和效力淵源,構建層次分明、邏輯清晰的效力等級體系;二是部門類型的體系化,即黨章作為根本性章程起著統合引領的作用,黨內法規、不同板塊之間、板塊內部均形成一個由不同層級黨內法規構成的完備結構,并通過科學的部門類型劃分形成制度合力;三是概念術語的體系化,即黨內法規所涉及的概念術語應當做到精確、規范、統一、具有體系性,以準確表達制定黨內法規的意圖目的,準確貫徹黨的路線、方針、政策,能夠經受得起學理和實踐的考驗。就黨內法規的制度化而言,主要包括以下方面：一是有專門機構保障黨內法規的實施;二是制度化程度較高的黨內法規,與其他制度化程度不及黨內法規的政策、規范性文件,有清晰區分又良性互動;三是上述兩個方面均有規范化、制度化的程序予以保障和加以約束。

三、結 語

全面依法治國是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。建設社會主義法治國家的偉大目標業已確立,中國特色社會主義法治建設已邁入新的時代。從我國經濟社會發展實際情況來看,法治中國建設目標的實現必須充分考慮各種困難,堅持從中國實際出發,根據新時代社會主要矛盾轉化對當代中國法治發展不平衡不充分作全面深入的分析研究。“全面推進依法治國,必須從我國實際出發,同推進國家治理體系和治理能力現代化相適應,既不能罔顧國情、超越階段,也不能因循守舊、墨守成規。”?只有這樣,才能實現“兩個一百年”奮斗目標,全面實現中國國家治理現代化和法治現代化。