新時代關于特殊工種提前退休政策的思考

(四川大學 四川 成都 610065)

1978年《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》正式發布，對當時工人退休的相關問題做出了規定，其中第一條第二項規定：全民所有制企業、事業單位和黨政機關、群眾團體的工人，從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿五十五周歲、女年滿四十五周歲，連續工齡滿十年的可以提前退休。這項政策本是國家為了保護從事特殊工種的工人，肯定他們所做出的特殊貢獻而給予的政策上的特殊照顧，對國民來說是一件好事。但是隨著時代的發展、科技的進步，這項政策與我們新時代的現實不相適應，產生了諸多問題，無法發揮其原本作用。

一、特殊工種提前退休政策現狀與問題

我國目前實行的特殊工種提前退休政策主要是1978年制定的，這些年只是在原有政策基礎上做了一些補充。比如在《國家勞動總局關于貫徹執行〈國務院關于工人退休、退職的暫行辦法〉的若干具體問題的處理意見(草案)》中規定：從事高空、高溫、特別繁重體力勞動和其他有害身體健康工作的范圍和工種名稱，除過去已經批準的一些工種外，需要新增加的工種，由中央各主管部門會同衛生部提出，經國家勞動總局同意后實行；也可以由省、市、自治區的主管局，會同衛生局、勞動局提出，上報有關的主管部和衛生部審查，經國家勞動總局同意后實行。在1999年勞動保障部發出地《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》中規定：原勞動部和有關行業主管部門批準的特殊工種，隨著科技進步和勞動條件的改善，需要進行清理和調整。可見這些補充政策只是對特殊工種目錄的制定做出一些規定，其他并無變化，進入21世紀之后更是未做改動。然而隨著時代發展，這項政策卻暴露出越來越多的問題，本文主要總結了以下四個比較突出的問題。

(一)覆蓋范圍過于狹窄影響公平

在1978年的政策規定中，特種工種提前退休的政策僅適用于“全民所有制企業、事業單位和黨政機關、群眾團體的工人”，這是受當時社會發展狀況所影響，那時候的單位主要就是全民所有制企業，還未出現民營企業或私人企業。但如今我國經濟社會發生了翻天覆地的變化，私企民企以及各種混合制企業、外企等均已成為我國經濟發展的主力軍。而且這些企業的職工也有參加社保，理應享受國家政策保護。我國《社會保險法》中有規定：維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定。然而現實是，即使民企的職工與國企的員工從事相同的以“苦、臟、累、險”為特征的特殊工種，處于同樣惡劣的工作環境，卻無法像國企員工一樣享受提前退休的政策，這種不公平現象嚴重違背了社會保障的公平性原則，引起員工們的強烈不滿。

(二)某些特殊工種已經不再特殊

與“特殊工種提前退休政策”相關聯的是“國家特殊工種目錄”，這份經原勞動部和國家行業主管部門批準的特殊工種分為22類共2000余個工種，大多數是上世紀80年代審批。然而隨著科技發展，人們的工作環境都得到極大改善。如今數控機床，工業機器人的廣泛應用，使得許多人工操作被機械操作所取代，員工的勞動強度也大大降低。比如化工廠，原本化學材料污染會損害員工身體健康，從而屬于特殊工種。然而現在許多化工廠已經實現機械化生產，員工不需要接觸污染材料，身體健康也不再受到威脅，但按規定仍然可以享受提前退休政策，這對于其他員工來說不免有失公允。

(三)單位違規偽造資料提前退休

近年來，提前退休的比例呈現不正常增長，其中不乏有企業違規為員工辦理提前退休的現象。由于經濟結構調整、市場經濟不斷變化，很多國有企業經營不善，無法很好地適應市場經濟，導致企業效益低下，負擔過重。這時企業為了減輕負擔，便希望員工提前退休，將企業負擔轉移給社會。也有員工在年齡大了一些之后不想參加工作，提前退休還可以提前領取養老金，何樂而不為。基于企業與員工意見的一致，便出現了企業違規為員工修改人事檔案，使其符合特殊工種提前退休的條件，從而辦理提前退休。這種現象違反了政策規定，而且涉嫌偽造材料，對社會發展產生危害。

(四)提前退休社保基金壓力增大

我國目前實際退休年齡在53歲左右，與法定退休年齡差距比較大，這與提前退休人員過多脫不了干系。人社部社會保障研究所所長金維剛曾披露，當前“未老先退”問題特別突出，有的地區提前退休的人員占到當年退休人員的30%。而且結合上文部分特殊工種不再特殊以及部分企業違規為員工辦理提前退休的現象，可見提前退休人員中水分較大。這些人提前退休之后就不再繳納社保，還提前領取養老金，即社會保險基金不但當期收入減少，還被迫擴大支出，使得本就受老齡化社會影響而“入不敷出”的社保基金支出壓力更重。

二、特殊工種提前退休存在問題的原因分析

(一)政策缺失

現有的特殊工種提前退休政策是1978年制定的，那個時代沒有民企私企的概念，因此政策的覆蓋范圍只有國有企業和縣以上集體所有制企業。然而經過近幾十年的發展，各種性質的企業競相綻放，民企、私企、外企等都是我國經濟社會的重要組成部分，然而關于這些企業的特殊工種卻沒有明確的規定，對這些單位的特殊工種從事人員也沒有相關的特殊保護政策，這是政策缺失導致的。這些不同性質的企業已經存在了幾十年，政策的制定卻嚴重跟不上這個時代的發展腳步，使得從事同樣工作、身處相同工作環境的工人只因企業性質不同而享受不同待遇，嚴重破壞了勞動市場的公平性，還有可能阻礙非國有企業的發展。因此對非國有企業特殊工種員工保護的政策缺失導致了不公平現象的發生。

(二)目錄老舊

我國特殊工種的目錄自建立之日起已經持續了幾十年，雖有過幾次調整，但其中大多數特殊工種都仍然保持不變。然而我國社會在這幾十年中得到了飛速地發展，社會的很多方面都得到了極大改善，比如員工的工作環境，企業的生產環境，技術的不斷革新，新科技的不斷涌現，很多原本列入特殊工種目錄的職業已經不再特殊，不會對從事者的健康或心理產生影響。然而特殊工種目錄卻未跟上時代的步伐，仍舊保持老舊落后的狀態，嚴重與社會發展脫節。更何況，現在我們已經在迎接人工智能的到來，許多工種甚至已經不再需要人的參與，更別提什么特殊工種了。所以在這個新時代的背景下，我們有必要對特殊工種的目錄進行調整，使其能夠適應社會的發展狀況，更好地發揮其應有的作用。

(三)監管不力

目前我國特殊工種提前退休的認定以及審核主要是依據員工檔案。在上個世紀，人事檔案關系到分房、晉升等，所以人們會比較嚴肅的對待。后來取消這些規定后，人事檔案不再具有特殊功能，因此對檔案的管理也就越來越草率。而且之前的人事檔案都是紙質書寫，也不太方便監管。正是由于這些綜合的原因，許多員工的檔案資料記載不清晰，甚至有潦草勾畫現象，也反映出當時社保部門對檔案管理的監管嚴重不力，導致了檔案資料的混亂。而且企業之所以能夠違規偽造材料為員工辦理提前退休，也是由于相關社保機構的審核存在漏洞，缺乏對相關材料的求證與管理，使得偽造的材料能夠蒙混過關，嚴重危害政策實施的有效性。

三、關于特殊工種提前退休政策的思考

(一)退養代替退休

人社部中國人事科學研究院院長吳江曾說過：我們改革就是要形成統一的社會養老保險機制。根據社會保障“權利與義務對等”以及公平性原則，本文認為應當取消特殊工種提前退休的規定，促進養老保險機制的統一。但是從事特殊工種的員工犧牲自己所做出的貢獻必須承認，因此要有相應的措施替代提前退休，本文建議改提前退休為提前退養。這些工人從事特殊工種的最直接受益人就是企業，基于“誰受益誰負責”的原則，這些員工的補償問題應由企業承擔。由國家出臺相關規定，從事特殊工種的員工可以提前五年離開工作崗位，回家休養。在這期間，企業仍舊要繳納員工的社會保險，并給予員工相應的修養費用以維持日常生活。考慮到企業的營利性，國家須對員工進行傾斜保護，若員工符合從事特殊工種的條件，并且提出提前退養的要求，企業不得駁回。從而不但保障特殊工種員工的特殊權益，而且維護了社保基金的平穩運行。

(二)擴大覆蓋范圍

即使改提前退休為提前退養，也必須擴大這項政策的覆蓋范圍。以前只有公有制企業，所以政策適用范圍僅限于全民所有制企業、事業單位和黨政機關、群眾團體的工人。如今我國企業性質多種多樣，每一個企業從事特殊工種的員工都應享受相同的特殊工種提前退養政策保護。因此要將這項政策的覆蓋范圍擴大到所有企業，只要員工符合特殊工種提前退養的申請條件都應給予相關保障，實現“同工同待遇”，維護勞動市場的公平性。此外，企業員工的保障政策相同，也會促進企業之間的公平競爭，有助于營造良好的社會氛圍。

(三)政策動態調整

時代在不斷進步，技術在不斷革新，人們的工作環境也在不斷改善，甚至是發生天翻地覆的變化，因此對于特殊工種的認定目錄也應當隨著時代的變化而調整。為了做好這項工作，必須建立一套政策調整的動態機制，保證政策的靈活性與適應性。首先要設立一個特殊工種的專門機構，負責管理與特殊工種有關的事務，其中尤其重要的一點就是特殊工種目錄的制定。這個機構要盯緊社會的發展腳步，對其發生的變化做出及時的應對，從而對相關的特殊工種目錄進行增減。在這個過程中，可以引入第三方評估機構，一起進行特殊工種的認定工作，保證工作的民主與公開，提升認定目錄的有效性與公平性。除了對目錄的動態調整，這個機構還應對該政策的方方面面進行管理，實現政策的動態調整。比如我國即將施行延遲退休政策，那么相應的特殊工種提前退養也會受到影響，因此必須保持靈敏的嗅覺，緊跟社會的發展腳步，保障政策的動態調整。

(四)加強監督管理

上文總結問題原因時有一條就是相關部門的監管不力導致提前退休的混亂，因此必須加強對企業以及特殊工種提前退養申請的監督與管理。這個工作仍然應該由設立的專門機構來負責，要加強對企業員工檔案的定期核查與監督，保證檔案資料的真實性與及時更新。另外在進行特殊工種提前退養的資格認定與審核時，要注重審核過程的公開、公正，可以將資料進行公示，由人民大眾來進行監督。一旦發現其中存在虛假信息，要嚴肅處理，進行懲罰，從而告誡人們實事求是，維護政策的公正與效率。