農墾系統改革所面臨的的問題及建議

(北京工商大學 北京 100000)

農墾系統作為我國國有經濟的代表，在農業經濟中具有重要的地位。為國國家糧食的安全，邊疆的鞏固，國家經濟的建設做出了不可磨滅的貢獻。國家對于農墾系統的健康發展給與高度重視。2015國家頒布《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見全文》①，希望農墾系統能在國家現代化建設過程中發揮更加重要的作用。2017年，農業部印發《全國農墾經濟和社會發展第十三個五年規劃》②，旨在說明農墾系統要與國家發展相適應，強調科技、創新與可持續。

一、農墾系統自建立以來的改革歷程

農墾系統自開創以來60多年，為我國建設做出了巨大貢獻，但是農墾系統在不同的階段也出現各種各樣的問題。國家在不同時期出臺相應的政策，對農墾系統與當時經濟發展不相適應的狀況進行改革，使農墾能夠更好的服務于國家建設。

農墾系統的改革粗略分為三個階段。第一個階段是農工商一體化探索階段(1978年—1991年)。農工商一體化即農墾系統內部實現農產品生產、加工和銷售一體化，形成了比較完整的生態鏈條，節省中間成本，增加收益。但是這個階段存在政企不分，生產依靠國家分配，缺少市場活力等問題。

第二個階段是與社會主義市場經濟相適應的探索階段(1992年—2001年)。在該階段，要把農場建設成為集經營、風險、收益于一體的社會主義市場經濟的主體，農場自負盈虧，自擔風險，③增加了農場生產的積極性。但這個階段存在增長方式粗狂、產權不清等問題影響了農場的經營效率。

第三個階段是墾區集團化、農場企業化推進階段(2002年至今)。

墾區集團化是把墾區相關的事業單位、農場、農業企業整合到一個集團下，以達到優化資源配置，提高經營效率的目的。農場企業化是按照企業的標準對農場進行改革，使農場擺脫行政的束縛，適應市場的需求，提高農場的生產效率。這一階段形成了一部分規范的農墾集團。這一階段的改革取得明顯的效果，到2017年全國已有31個省份推進農墾全面改革發展意見。墾區集團化、農場企業化、經營體制創新、社會保障分離等都有新的進展和突破。

二、新時期農墾系統存在的問題

農墾系統經過三次改革，系統內部制度更加合理，生產經營效率也大大提升，但是在新的發展時期依然面臨集團化發展不充分、政企分開不夠徹底、土地使用方式不靈活、農場權責不清等問題。

(一)農墾墾區集團化發展不充分，競爭力小

集團是一種先進的組織生產形式，能把零散的資源重新整合，歸集在一個集團下，實現一個企業無法實現的經濟效應。農墾墾區實現集團化有利于打破舊體制下各自為戰的分散經營狀態，高效配置資源，合理調整集團內部的產業布局。實踐證明實行集團化的墾區比非集團化的墾區產量高、質量好，經濟效益佳。所以實行集團化是墾區發展的必然趨勢。

我國農墾系統集團化的形式可以大致分為兩種：一是區域性農場集團化，是在某個區域內，整合農墾相關的企事業單位、國有農場等資源組建的集團。二是供應鏈集團化，是指某些農場根據自己的特色參與到一些大型集團產業鏈的某一環節中去，整個集團是以生產鏈條緊緊的圍繞在一起。不管是以上哪種形式的集團，都有發展不充分的表現：首先從數量上來講，在2016年，我國35個墾區有17個實現集團化，剛剛達到50%。其次從集團化的程度來講，有些墾區為了實現集團化而進行集團化，沒有考慮集團化是為了整合相應的資源達到更大的使用效率和經濟利益，生拉硬拽的把不相干的企業湊在一起來滿足集團化的名義。再者集團內部組織松散，依然套用行政管理的老路，管理層次多，審批繁雜，產權關系尚未理清，運行效率低下。

水泥穩定碎石基層施工技術是將級配碎石作為骨架，結合膠凝材料回家來填補混合料中的空隙攤鋪而成。水泥穩定碎石基層具有較強的抗壓能力和抗凍能力，級配碎石機起骨架作用。在實際施工中，水泥穩定碎石基層施工技術具有取材容易、工藝簡單、性能優良的特點。其中的水泥可以使用普通的硅酸鹽水泥，其他的粗細集料可以采用人工碎石和石屑，就地取材，獲得容易，流程簡單，通過簡單的攪拌攤鋪和壓實就可以完成，可以有效提升施工質量，減少施工工期。由于水泥的穩定性，碎石基層施工技術具有較強的強度和高壓能力，可以有效延長路面使用壽命，結合技術要求，可以靈活調整水泥穩定碎石配合比，施工方便[1]。

我國的農業集團與國際上農業大集團相比還很弱小，在國際農產品市場沒有發言權。例如我國是大豆消費大國，但是產量近幾年沒有明顯增加，主要依靠從美國和巴西進口。2017年，中國大豆總進口額達9554萬噸，金額397.4億美元，其中從巴西進口大豆5092萬噸，占45%，從美國進口3285萬噸，占29%。另外傳統的四大糧商④加上新興的日本糧商在全球范圍內影響力巨大，而且通過并購、租賃等多種方式布局中國的農產品交易市場，甚至我國的某些主要農產品被國際上主要糧商主導和掌握，威脅我國的糧食安全。

(二)政企分開不夠徹底，農場負擔重

農場實行企業化改革，需要把政府職能分離出去，但是部分墾區政企分離的仍然不夠徹底。在2018年4月份召開的農墾土地經營體系創新大會中，墾區的代表反應現部分農場依然承擔著職工的醫療、社保、道路、教育等職能。在精簡機構人員上也存在明減暗不減的現象，所需管理費用大部分從土地承包費中列出，這樣的做法既不科學又不合理。政企不分導致農場的管理費用居高不下，成為農場的巨大負擔。一些效益不好的農場肩負這些社會的職能已經資不抵債，有些農場甚至使用國有土地支付退休職工費用，導致國有資產流失。

(三)國有土地使用方式不靈活，土地效益低下

國有農場的土地使用方式不靈活。首先，傳統的經營方式對于土地的使用沒有周全的計劃。比如有些土地經過連年的耕作同種農作物，該農作物所需要的養分已經消耗殆盡，不再適合繼續耕種同種農作物。但是有些墾區沒有意識到這一點仍然按照原有的計劃種植同種作物，使得產量下降。為了提高產量，又過度使用化肥和用藥，導致土壤質量嚴重下降。其次，為了達到上級安排的指標，大量土地種植同樣的作物，而忽視市場的需求，造成銷售不暢、收益欠佳。再次，墾區在土地管理方面存在一個誤區：排斥第三方插手管理墾區土地。這種固有的思想使得在土地管理上缺乏新鮮的血液注入，管理方式效率低下。總之，由于缺乏對國有土地合理的安排，使得土地沒有發揮到最大的價值。

(四)農場權責不清，部分農場面臨消亡

國家的農場規模有大有小，權力歸屬也不統一。有的直接歸屬省里管轄，有的歸屬市縣，而有的是省里建設后下放到市縣代管。因為權責不清晰，所以農場在遇到問題時并沒有一個統一的主體做決定。導致哪個部門有需要都會侵占農場的利益，有時會導致農場的消亡。一些中小型的農場由于處在城市開發的邊緣，往往有被擠占的風險。例如山東濟南農墾，最初由山東省創建，后來下放到市里代管。由于濟南市新區的建設需要使用農場土地，農場土地很可能就被無償征用。在這個過程中農場沒有話語權，而且本屬于省里的資產經過征用變成了濟南市的資產。

三、農墾系統改革發展的建議

面對上述問題和我國農墾系統改革的迫切任務，國家、農墾局、農場等各部門應該團結一致，集中力量克服困難并解決問題。

(一)加快墾區集團化的改革進程，增加競爭優勢

墾區要根據國家的政策文件，加快墾區集團的進程。首先，在新建立農墾集團的過程中應當注意集團內部資源優化和各個部分的相關性。其次，已經建立集團的墾區要完善集團內部的管理層級，構建集團-專業公司-基地(農場)三層管理體系，理順管理框架，降低管理費用，提高生產效率。在三層構架中集團主要承擔頂層設計、戰略決策、監管、服務的職能；專業公司主要發展自己的優勢產業，完善產業鏈，起到承上啟下的管理作用；基地(農場)專注產品的生產質量與生產效率。除此之外，應當積極的推進股權多樣化改革，集團應聯合集體經濟、民營經濟、外資經濟，在不改變所有制的基礎之上相互持股，相互學習，共同發展，利用各種資源發展股份制經濟。農墾集團還應該加快集團優質業務上市，即使不能上市，也應該按照上市公司的標準要求運營。最后要積極培育龍頭企業，增強我國農業企業的國際地位，企業應該壯大自己的優勢產業，把產前、產中、產后的各個環節有機統一起來形成完整的產業鏈條。

(二)加快政企分離的進程，切實農場企業輕裝上陣

加快政企分離，首先政府要把社會職能有序的承接過去。當地政府要加快出臺辦社會職能的方案，建立溝通交流平臺。在充分的溝通、了解農場現狀之后承接農場的社會保障職能。因為涉及到墾區的社會穩定，所以要著重做好中間的銜接工作，妥善解決墾區社會職能變化所涉及的人員編制，社會保障、資金支持等問題。其次，農場要加快現代企業改革的進程，完善現代企業制度，制定科學的決策機制，設立董事會、監事會、黨委會，明確管理權限，涉及合理的薪酬制度，與績效考核掛鉤。公司應當用市場價格聘請有能力的職業經理和管理團隊來經營公司，開展管理層持股，激發管理層的工作熱情。

(三)利用各方資源盤活土地使用方式，提高土地效益

信托業務是由委托人依照契約或遺囑的規定，為自己或第三者(即受益人)的利益，將財產上的權利轉給受托人(自然人或法人)，受托人按規定條件和范圍，占有、管理、使用信托財產，并處理其收益。⑤

信托的加入可以提高土地的使用效率。做土地信托的公司目前只有中信信托一家。他們的做法是：把農民手中零散的土地集中起來進行合作化，然后中信信托把打包好的土地給精心挑選出來的農業開發公司經營管理。經過專業的農業開發公司的經營，農業經營效率會大大提高。農場直接和信托公司合作操作會更加簡單，省去了整合農民零散土地的過程，所以流程更加簡化、操作更加簡單。通過信托在中間的搭橋牽線，整個過程運轉時間大大縮短，尋找的農業開發公司也更具有競爭力，效率大大提升。

2.農旅融合提升土地附加值

隨著經濟的發展，人們生活水平的提高，人們越來越注重回歸田園的生活方式，注重與大自然融合。農旅融合對于農場來說是一個很好的選擇。在不影響農場糧食生產任務的基礎上，選擇適當的土地進行開發，得到收入將是同等土地面積的10倍左右。

農場的土地可以進行旅游開發。在農業的基礎之上，通過藝術的加工達到美景、娛樂、賦予文化的目的，增加吸引力。比如北方的旱田可以做大地藝術，大棚藝術等農業觀光園，水田可以做稻田藝術。另外由于墾區的自然環境良好，有些農墾地區蘊含濃厚的歷史文化，農業莊園、鄉村旅游、紅色文化游覽也是適合農墾地區開發的旅游項目。

(四)明晰各個農場的主權問題，做到權責明確

農場的權屬問題很多屬于歷史遺留問題，農場主權錯綜復雜。這時迫切需要政府下定決心、出臺相應的政策來解決。權責的明晰涉及利益的重新分配，所以在政策的實施過程中應該考慮利益均衡，適當的安撫和補償利益受損者。另外還需要設立專門的監督小組督促政策的實施。

在新的時期農墾雖然面臨著諸多問題，但是改革應該循序漸進的穩步進行，不可能一蹴而就。相信通過各部門的通力合作，一定會順利完成農墾系統的改革任務。

注釋：

①農業部網站

②農業部網站

③廖舟.我國農墾改革歷程及經驗.農墾改革

④美國ADM、美國邦吉、美國嘉吉、法國路易達孚

⑤百科