銀行業消費糾紛多元化解決機制設計

(交通銀行聊城分行 山東 聊城 252000)

一、引言

自1993年頒布《中華人民共和國消費者權益保護法》以來，我國開始系統性保護消費者合法權益，至今已有二十四年。相比于其他領域的成效顯著，在金融領域，尤其是在銀行業的消費者權益保護現狀確是不容樂觀。伴隨著我國銀行業的不斷發展，各種金融機構業務以及產品的交叉創新，銀行業消費群體多元化，銀行與客戶之間的矛盾在逐步增加的同時呈現復雜化趨勢。金融消費者維權意識增強，銀行業消費糾紛頻發，相關制度的不完善日益凸顯。

在08年全球金融危機之后，我國集中爆發了一批大規模銀行業消費者權益受到侵害的事件，分析這些事件起因，不僅有銀行利用消費者信息不完全而進行的欺詐的行為，也有監管機構保護消費者權益措施的力有未逮。傳統的銀行業消費糾紛解決方式受困于銀行業自身的保護性，難以客觀的還原事實真相并作出公正判斷，從而達到行之有效的解決糾紛的目的。

一直以來，我國學術界對于銀行業消費糾紛解決的研究并不多，將銀行業消費糾紛解決，金融消費者權益保護納入金融監管范圍內的研究更是稀少。直到2008年金融危機之后，歐美國家金融監管部門相繼成立多元化糾紛解決制度，并成立獨立的金融消費者權益保護組織，學者才開始對銀行業消費糾紛解決進行理論研究。如吳弘(2009)對金融消費者保護的理論進行了研究；何穎(2011)對他國消費者權益保護法律制度進行分析；劉貴生(2010)從組織結構歷史演變的角度介紹了美國金融消費者保護體系；于春敏(2011)則認為金融監管的基礎價值必須包含消費者的權益保護。綜上可知，銀行業消費糾紛多元化解決機制設計尚缺乏針對性研究，有鑒于此，通過分析目前我國銀行業消費糾紛所面臨的問題難以的解決困境有哪幾個方面，其原因是否金融消費者權益保護的糾紛解決機制存在疏漏，如何借鑒當前國外經驗優化糾紛解決體制更好的保護消銀行業消費者權益，本文對以上問題進行研究并提出銀行業消費糾紛多元化解決機制設計建議。

二、銀行業消費糾紛成因

隨著生產技術的發展，銀行已經深入人民生活的方方面面，各種銀行新業務、新產品、新活動層出不窮，如果銀行業消費者無法及時獲取信息，或分析信息能力存在局限性，那么在與銀行業打交道的過程中，很容易處于信息弱勢的一方，無法客觀理判斷性自己的交易行為，因此導致消費者權益受到損害進而產生糾紛。

《消費者權益保護法》規定消費者享有安全權、知情權、自主選擇權等九大權利，通過整理報刊雜志，網絡媒體報道的各種銀行業消費糾紛事件，筆者發現銀行業消費糾紛產生的主要原因有以下幾種。

(一)產品信息不透明

提供金融服務的銀行本身是金融產品的開發者和合同款的制定者，消費者的行為決策完全源于銀行方面給予的商品信息，并對自己的交易行為自擔風險。在產品和服務的推介過程中，存在個別銀行沒有完全公開披露自己產品信息，侵害消費者知情權，未向消費者提示可能存在的風險，甚至是刻意隱瞞產品缺陷，為追求銷售業績片面夸大產品收益率，從而誤導消費者選擇。當產品收益達不到消費者期待，往往造成消費者投訴糾紛。

(二)捆綁銷售和霸王條款

很多投訴糾紛顯示，銀行在出售理財產品時經常出現捆綁銷售的現象。當前經濟處于下行周期、利率市場化發展、互聯網金融興起，對銀行經營產生了巨大壓力，不良貸款率更是有所抬頭。越來越多的保險、基金、信托類產品捆綁銷售成為銀行業績的“救兵”，多家銀行代銷業務增長迅速。根據全國12家A股上市的銀行公布的年報，有11家銀行披露了代銷類業務。在銀行代銷業務規模迅速壯大的同時，個別銀行存在片面追求業績，在為消費者提供金融服務時故意淡化風險，強制客戶必須接受捆綁銷售的霸王條款，導致客戶無法自由選擇，只能被動接受。

(三)財產損失賠償不及時

根據調查發現，很多銀行業消費糾紛源于消費者感覺在和銀行打交道的過程中，受到不公平的對待，自己財產權益受到損害。比如由于銀行人員操作失誤，或指導客戶操作失誤，機器故障、系統癱瘓等原因導致消費者資金無法及時到賬，甚至延期數天，給消費者造成極大的時間成本和潛在損失，消費者在申請銀行賠償時被銀行以無相關法律規定為由拒絕。還有的糾紛是因為客戶在夜間使用ATM機時銀行卡被吞，撥打服務熱線無人接聽，資金和卡都無法及時取出，消費者以此為由投訴銀行，對銀行形象造成非常不好的影響。

(四)消費者個人信息泄露

隨著互聯網的發展，各種大規模個人信息泄露的事件頻頻發生，個人信息泄露的泄露往往導致財產損失不斷增加。銀行網點眾多，客戶存量大，目前網上銀行、手機銀行使用者數量也與日俱增，信息保管一疏忽或銀行軟件程序存在漏洞，就容易造成大量客戶個人信息泄露?？蛻糨p則受到各種電話推銷騷擾，重則遭受電信詐騙財產損失。近些年來，銀行業消費者個人信息泄露這方面的投訴和糾紛呈現快速上升的趨勢。

三、銀行業消費糾紛多元化解決機制國外經驗

面對銀行業消費糾紛的日益增長，我國金融監督管理機構也在探索符合我國國情的多元化解決機制。在研究世界上其他發達國家針對銀行業消費糾紛解決機制之后，發現有許多值得我們學習和借鑒的地方。

(一)英國的FOS制度

早在1997年，英國對金融監管部門進行改革，成立了金融服務局(即FSA)，將銀行業消費糾紛解決納入到其監管范圍之內。之后的2000年，英國又頒布了《金融服務于市場法案2000》(即FSMA2000)，進一步規范和明確了監管部門和被監管機構的權利、義務和職責。金融監督服務公司(即FOS)就是在FSA建立以及FSMA頒布的基礎上成立起來的，專門處理金融產品尤其是銀行業消費糾紛投訴。

英國的FOS作為一個獨立于各個糾紛爭議方之外的專業糾紛解決機構，在處理銀行業消費糾紛時并不向消費者收取任何費用，其運轉資金的來源主是和FOS簽訂管轄合同的金融機構的定期繳付的費用。FOS的獨立性保證了它的公平性和高效性，在進行糾紛調解時，可以獨立行使自己的職權，它不同于調解、訴訟等傳統的糾紛解決方式，是一種新型的銀行業消費糾紛解決體制。除此之外，FSA規定，FOS接受的投訴必須是經歷過所有銀行內部的投訴流程的案例，如果糾紛仍然沒有得到解決，才能夠向FOS提出申請，這不僅可以降低FOS接手的消費投訴數量，也有效督促了銀行業內部消費糾紛解決體制的完善。

(二)美國的美聯儲、OCC、CFPB制度

美國沒有類似于英國FOS的獨立的銀行業消費糾紛解決部門，根據美聯儲的規定，如果存在銀行業消費糾紛，消費者都可以直接聯系美聯儲申請糾紛解決。但在聯系美聯儲之前，消費者必須首先聯系糾紛發生的銀行機構以求直接解決問題，如果矛盾糾紛確實無法解決，再與美聯儲進行聯系。

美國貨幣管理署辦公室(即OCC)也同樣擁有解決銀行業消費糾紛的權利，OCC內設消費者支持小組(即CAG)專門處理銀行業消費糾紛，對消費者投訴內容以及對象進行專門審查，并及時公布處理情況。

金融消費者保護局(CFPB)設立于2009年，其設立初衷是成立一個覆蓋整個金融體系的獨立的金融消費者權益保護機構，保護消費者在金融消費過程中合法權益免受侵害，但是實際上CFPB的成立并沒有影響到美聯儲和OCC解決金融糾紛權利的格局。根據CFPB規定，如果接到銀行業消費者投訴，該投訴將被轉送至被投訴銀行，在15天內銀行必須出具書面說明材料進行回復，CFPB會將被投訴方的回復提供給消費者進行評價，消費者的評價決定是否繼續投訴或者糾紛進一步解決的方式。

四、銀行業消費糾紛多元化解決機制設計的建議

綜合我國銀行業消費糾紛起因和其他發達國家的經驗來看，構建一個立體化、多元化的銀行業消費糾紛解決機制勢在必行。這一糾紛多元化解決機制應包含國家立法、銀行業內部處理途徑、獨立的糾紛解決社會組織等幾個層面。根據當前我國銀行業消費糾紛的解決方式并借鑒先進國家經驗，提出以下幾點多元化解決機制設計建議：

(一)完善銀行業消費者權益保護的法律法規

目前我國在銀行業消費者權益保護方面存在一定的法律缺陷，在涉及消費者權益保護的《消費者權益保護法》中所指的消費者更多意義上是指生活消費者而非銀行業消費者，在我國《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》中，也沒有針對銀行業消費者的具體說明及定義，更沒有銀行業消費糾紛的解決方式和規范。相關法律制度的缺失導致了銀行業消費糾紛難以解決的問題，政府需要將銀行業消費者這一具體概念納入到專門的法律制度之中，使銀行業消費糾紛的解決做到有法可依。

(二)健全銀行業消費糾紛處理機制

在銀行業內部應建立健全的銀行業消費糾紛處理機制，因為無論對于銀行業還是消費者而言，當出現糾紛時，通過銀行業內部糾紛處理機制進行處理都是成本最低且最高效的處理方式。無論在英國還是美國，都把銀行業內部處理作為首要解決方式。這種糾紛處理方式對于銀行業來說，既可以避免雙方矛盾激化將事態擴大，有利于維護銀行聲譽，也可以對自己產品的完善、服務的優化提供指導經驗；對于消費者而言，不僅可以及時維護自己的權益，也避免了進行仲裁或者訴訟的時間、金錢成本。

(三)構建獨立的金融服務監察機構

在我國也應設立以專業、透明、公平為目標的獨立處理銀行業消費糾紛的金融服務監察機構(即FOS)。在金融服務監察機構設立方面可以借鑒英國的FOS制度，它作為一種民間組織，應該在我國金融監管機構的指導下成立，但業務處理應保持獨立自主不受干涉。在銀行業糾紛業務受理范圍劃定方面，銀行可以同FOS簽訂合同或以繳納年費的形式成為會員，將部分或者全部糾紛事項納入到FOS監管范圍之內接受監管。在進行具體糾紛處理時，所接手業務應該同樣經過銀行業內部糾紛處理體系，實在無法達成和解時才交到FOS處理。在處理過程中，應以糾紛雙方達成一直和解為目的，如果調解失敗，再進入裁決或者法律訴訟程序。