中央和地方財(cái)政關(guān)系探究

(西北師范大學(xué) 甘肅 蘭州 730000)

一、財(cái)政的定位

國家治理現(xiàn)代化需要發(fā)揮、突出財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。財(cái)稅具體領(lǐng)域改革的次序是把中央和地方財(cái)政關(guān)系擺在第一位，足以突出其重要性。預(yù)算改革、稅制改革已經(jīng)有了比較大的進(jìn)展，但中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整還有很長的路要走。中央和地方財(cái)政關(guān)系的著力點(diǎn)仍然集中在三個(gè)方面：支出的劃分、收入的劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度的確定。

二、中央與地方事權(quán)的劃分

在合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，強(qiáng)化中央政府統(tǒng)一市場、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等與全局發(fā)展有關(guān)的職能，弱化對地方政府的干預(yù)，適當(dāng)調(diào)整政府間收入劃分，健全統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步完善省以下財(cái)政體制。

明確界定政府職能和職責(zé)范圍，科學(xué)劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任。理順政府間財(cái)政關(guān)系的目標(biāo)是在“扁平化”框架下建立中央、省、市縣三級政府間職責(zé)與財(cái)權(quán)的劃分體系。

按照職責(zé)的承擔(dān)主體標(biāo)準(zhǔn)，可將政府職責(zé)分成四類：獨(dú)立承擔(dān)職責(zé)、共同承擔(dān)職責(zé)、上級政府委托性職責(zé)和上級政府引導(dǎo)性職責(zé)。從國際政府間財(cái)政關(guān)系的借鑒來看，人類智慧的結(jié)晶和典型經(jīng)驗(yàn)是：在各級政府間，“拿自己的財(cái)辦自己的事，效率最高；拿別人的財(cái)辦自己的事，效率其次；拿別人的財(cái)辦別人的事，效率最低”。因此，處理政府間財(cái)政關(guān)系的總體原則是：減少職責(zé)共擔(dān)，盡可能減少共享稅。賦予各級政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)，以滿足其承擔(dān)職責(zé)的需要。政府間職責(zé)和支出責(zé)任劃分基本思路

第一，細(xì)化職責(zé)類型，盡可能做到各級政府明確擁有大部分獨(dú)立承擔(dān)職責(zé)，減少共同承擔(dān)職責(zé)，輔之以少量上級委托性職責(zé)和引導(dǎo)性職責(zé)。

第二，將部分現(xiàn)有地方政府承擔(dān)的職責(zé)，上收至中央政府，包括司法、邊境、邊防、海關(guān)、國稅等中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作設(shè)施費(fèi)用。

第三，中央政府本級獨(dú)立承擔(dān)的職責(zé)力爭做到自己完成，少用共同承擔(dān)的方式，按照區(qū)域或者省、市兩級建立自己的垂直派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)直接支出和委托支出的監(jiān)督。

按照以上思路，事權(quán)可做如下劃分。一是中央事權(quán)。國防、外交、國家安全以及關(guān)系全國統(tǒng)一市場的規(guī)則和管理等，如法律、中央政府行政管理、中央事業(yè)單位管理、海關(guān)等；與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控相關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)職能，如國民經(jīng)濟(jì)總量平衡、維護(hù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長、收入再分配、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。二是地方事權(quán)。主要為區(qū)域性公共服務(wù)，如地方政府行政管理、地方事業(yè)單位管理；區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如交通、道路、城市水務(wù)、電力、煤氣、路燈、垃圾處理等；區(qū)域性社會(huì)管理，如社會(huì)治安、公共秩序維護(hù)等。三是共同事權(quán)。跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、科技、教育、文化、衛(wèi)生、部分社會(huì)保障等。

三、中央與地方財(cái)權(quán)的劃分

在事權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，劃分政府間的財(cái)權(quán)。政府間財(cái)權(quán)劃分要考慮稅種屬性、事權(quán)和支出責(zé)任劃分狀況、地區(qū)間財(cái)力差異程度等因素。可以考慮以下改革思路：隨著營改增的實(shí)施，為了減少對地方收入的影響，可考慮在不改變中央地方增值稅分配格局的情況下，將地方分享的增值稅收入根據(jù)人口等客觀因素在地區(qū)之間重新分配，改變目前按來源地分享增值稅的狀況。或者降低增值稅稅率，改為中央稅，同時(shí)允許地方在不超過原增值稅分享額度內(nèi)開征零售環(huán)節(jié)銷售稅。這個(gè)稅種在零售環(huán)節(jié)征收，不在生產(chǎn)和流通中課征，不含地方追求數(shù)量型擴(kuò)張機(jī)制，是有利于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的。

第一，完善中央稅。主要是一般納稅人增值稅、出口退稅、海關(guān)代征進(jìn)口環(huán)節(jié)消費(fèi)稅和增值稅、關(guān)稅、資源性消費(fèi)稅(煙、酒)、燃油消費(fèi)稅(如在生

產(chǎn)環(huán)節(jié)征收)、船舶噸稅、海洋油氣資源稅、內(nèi)陸油氣及特大型礦產(chǎn)類資源稅(中央可適當(dāng)分享)、個(gè)人所得稅(中央適當(dāng)分享，比例宜在50%以上)、企業(yè)所得稅(中央適當(dāng)分享，如50%)、證券交易印花稅(維持現(xiàn)行分配比例)；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)：中央級政府性基金，其中土地出讓收入(中央適當(dāng)集中，如30%)；中央級國有資本經(jīng)營收益上繳部分；中央級非稅收入。

第二，穩(wěn)定省級收入。成品油消費(fèi)稅(如在零售環(huán)節(jié)征收)、非資源性消費(fèi)稅(大排量汽車、高爾夫球場、奢侈品、鞭炮煙火、汽車輪胎、摩托車、木制一次性筷子、實(shí)木地板)、跨省內(nèi)陸油氣及大型礦產(chǎn)類資源稅(省30%以下)、中小型礦產(chǎn)類資源稅(省50%)、個(gè)人所得稅(省50%)、企業(yè)所得稅(省50%)；省級政府性基金，其中土地出讓金收入(省30%)；省級國有資本經(jīng)營收益上繳部分；中央級非稅收入，包括牌照和停車場使用費(fèi)(50%)。

第三，充實(shí)市縣級稅收。包括：煙葉稅(市縣60%)、小型汽車車船稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅；市縣級國有資本經(jīng)營收益上繳部分；市縣級非稅收入；土地出讓金(市縣40%)。

第四，建立中央、地方共享費(fèi)。將國有土地出讓金扣除補(bǔ)償性成本后的收入統(tǒng)一為土地使用費(fèi)，作為中央和省、市縣三級共享收入，具體共享比例待研究測算，與各項(xiàng)分配調(diào)整統(tǒng)籌考慮。

第五，賦予地方一定稅權(quán)，主要是一些地方稅的選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和特定約束條件下的因地制宜設(shè)稅立法權(quán)等權(quán)限。

作為財(cái)政改革的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制也相當(dāng)重要。中國是一個(gè)擁有五級政府的大國，規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系不能僅僅停留在中央與省這一層面，還須深人到省以下各級政府。省以下財(cái)政體制應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一作出原則規(guī)定，明確收入分享的比例、省以下縱向和橫向均衡的要求、中央的鼓勵(lì)措施等。進(jìn)一步調(diào)整和完善省以下財(cái)政管理體制，均衡區(qū)域內(nèi)縱向和橫向財(cái)力，增強(qiáng)基層保障能力，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)財(cái)力分配，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政改革在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中的發(fā)揮重要的作用。央地財(cái)政關(guān)系的科學(xué)建立是加快財(cái)政制度改革的助推器。只有建立科學(xué)的央地財(cái)政關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)其他方面的改革，才能加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。