外匯儲備管理體系的國際比較與經驗借鑒

(上海行政學院 上海 200233)

外匯儲備是一國國民財富重要組成部分。不同國家對外匯儲備有著不同的管理體系，不同管理體系各自擁有不同的優點與不足。關于我國外匯儲備管理模式的爭議長期存在，隨著財政部與央行官員在“第八屆財新峰會”關于外匯儲備主導權爭論的展開，對國際外匯儲備管理體系進行比較，進而借鑒國外經驗，對我國外匯儲備管理模式進行改進是必要的。

一、外匯儲備管理體系的國際比較

(一)財政部主導的外匯儲備管理體系

1.新加坡。新加坡外匯儲備的使用決策由財政部主導，具體由新加坡政府投資公司、淡馬錫控股公司和新加坡金融管理局三家機構負責執行。金融管理局主要負責外匯儲備的流動性，而新加坡政府投資公司和淡馬錫控股兩家專門的投資機構主要負責外匯儲備的收益性。

2.日本。日本外匯儲備管理由財務省主導，日本銀行根據財務省的指示進行具體操作。其中日本財務省是日本的財政部，日本銀行是日本的中央銀行。日本銀行對外匯儲備的主要管理目標是流動性與安全性。

3.英國。英國的外匯儲備管理也由財政部主導，英格蘭銀行按照財政部提出的目標及指導意見進行操作。其中，英格蘭銀行是英國的中央銀行，對國家貨幣政策負責。英格蘭銀行的主要管理目標同樣是外匯儲備的流動性和安全性。

(二)中央銀行主導的外匯儲備管理體系

1.歐元區。歐元區由于沒有統一的財政部，所以其外匯儲備管理主要由歐洲中央銀行主導，各成員國中央銀行按照歐洲中央銀行的統一部署，協調配合達到外匯管理目標。

2.中國。中國是世界上為數不多的僅由中央銀行負責外匯儲備管理而財政部參與甚少的國家之一。我國的外匯儲備管理體系由中國人民銀行主導，國家外匯管理局進行具體的操作與管理。由于沒有成立專門的投資管理公司，所以我國外匯儲備的主要管理目標依然是確保外匯儲備的流動性與安全性。

(三)財政部與中央銀行共同主導的外匯儲備管理體系

1.挪威。挪威外匯儲備管理體系由財政部和挪威中央銀行共同主導，具體操作由挪威銀行投資管理公司和挪威銀行貨幣委員會的市場操作部負責。其中，投資管理公司主要負責外匯儲備的收益性，而貨幣委員會的市場操作部主要負責流動性管理。

2.美國。美國外匯儲備的決策使用也由財政部和美聯儲共同管理，具體執行機構是紐約聯邦儲備銀行。美國財政部主要負責國際經濟政策，對外匯儲備管理享有優先決策權，美聯儲主要負責國內貨幣政策，同時對外匯儲備的安全性和流動性負責。

二、不同管理模式的利弊分析

(一)中央銀行主導的管理模式

1.優點。(1)沿襲歷史傳統，改革成本低。新中國成立后的很長一段時間內，中國都處于外匯儲備極度匱乏的狀態。為此，國家指定中國人民銀行作為國家外匯管理機關，國家外匯管理局承擔國家外匯儲備經營管理責任。由此形成了中國人民銀行決策，國家外匯管理局執行的外匯儲備管理體系。因此，由中國人民銀行主導的外匯儲備管理體系沿襲了歷史傳統，改革成本較低(2)操作靈活，對財政和貨幣政策的協調配合要求不高。由于中國人民銀行作為外匯儲備管理的唯一主導方，在實現貨幣政策目標時可以對外匯儲備靈活操作，無需財政部的協調配合。

2.缺點。(1)影響貨幣政策獨立性。我國強制結售匯制度造成大量外匯占款，外匯占款是貨幣供給的一部分，從而在一定程度上影響貨幣政策獨立性。(2)外匯儲備投資收益率不高。中國人民銀行主要負責外匯儲備的流動性管理。為此，央行將外匯儲備主要投資于期限短、風險低的發達國家國債來確保外匯的安全性與流動性，投資收益率不高。

(二)財政部主導的管理模式

1.優點。(1)顯著增加貨幣政策獨立性。外匯儲備由財政部主導可以切斷外匯儲備與外匯占款之間的聯系，避免貨幣政策與匯率政策之間的沖突，顯著增加貨幣政策獨立性。(2)能夠提高外匯儲備整體投資回報率。若外匯儲備由財政部主導，財政部可以將大量外匯儲備注入中投公司等機構進行投資，從而獲得更高的投資回報率。

2.缺點。(1)協調成本上升。外匯儲備必須以能夠應對外在風險為前提，這要求保持外匯儲備流動性與安全性。為此財政部主導的外匯儲備管理體系必然需要中國人民銀行參與，由此會造成財政部與央行間協調成本上升。(2)過渡方案設計難點。我國外匯儲備管理一直由中國人民銀行主導，如果由財政部主導外匯儲備，過度設計方案將成難點。

(三)財政部與中央銀行聯合主導的管理模式

1.優點。兼顧外匯儲備的流動性、安全性和收益性。財政部與中央人民銀行聯合主導外匯儲備，一方面可以保證外匯儲備流動性與安全性以面對外部匯率風險的挑戰，另一方面可以投資部分期限長、收益高的產品以提高外匯儲備投資回報率。

2.缺點。財政部與央行的協調成本大幅度上升。如果外匯儲備由財政部與中國人民銀行聯合主導，雙方要進行財政政策、貨幣政策、匯率政策的協調溝通，必然會造成兩部門之間的協調成本大幅度上升。

三、對我國外匯儲備管理的啟示與借鑒

(一)現階段我國外匯儲備仍應由中國人民銀行主導

由于歷史原因，我國一直以來是中國人民銀行主導外匯儲備，目前我國外匯儲備世界第一。如果由財政部管理外匯儲備，巨額外匯儲備從央行轉移到財政部有兩種方式，一種方式是通過財政盈余來購買央行外匯，另一種方式是發行國債籌集資金來購買外匯儲備。如果要增加財政盈余必然需要增加財政收入減少財政支出，這在目前減稅降費的背景下無法實現，所以通過財政盈余購買外匯儲備方案不可行。

(二)我國應建立多元化外匯儲備經營機構，實施積極的外匯儲備管理戰略

目前我國的外匯管理體系是以中國人民銀行為主導，國家外匯管理局具體操作的模式。國家外匯管理局以流動性與安全性作為外匯儲備的主要管理目標，造成巨額外匯儲備的投資收益率不高。為此，中國應該學習新加坡和挪威的經驗，建立類似于新加坡政府投資公司、淡馬錫控股公司的多元化外匯儲備經營機構，實施積極的外匯儲備管理戰略，以減少持有外匯儲備的機會成本。

(三)我國要加快推進人民幣國際化進程，解決外匯儲備難題

中國外匯儲備世界第一的地位一方面反映出我國經濟實力強勁，另一方面也反映出我國外匯儲備管理存在巨大的風險。只有不斷推進人民幣國際化進程，增強人民幣在國際舞臺中的地位，才能逐漸化解巨額外匯儲備管理風險。