生態(tài)文明建設中績效評估考核制度研究

(昆明理工大學 云南 昆明 650000)

2016年，我國首次建立生態(tài)文明建設目標評價考核制度。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，明確對各省區(qū)市實行年度評價、五年考核機制，以考核結果作為黨政領導綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據。考核辦法指出，生態(tài)文明建設目標評價考核在資源環(huán)境生態(tài)領域有關專項考核的基礎上綜合開展，采取評價和考核相結合的方式。該評價以綠色發(fā)展指標體系為參照，主要評估各地區(qū)資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質量、生態(tài)保護、增長質量、綠色生活、公眾滿意程度等方面的變化趨勢和動態(tài)進展，生成各地區(qū)的綠色發(fā)展指數。并且，該年度評價結果將納入目標考核。考核優(yōu)秀地區(qū)將受到通報表揚，考核不合格地區(qū)將被通報批評。并且對于生態(tài)環(huán)境損害明顯、責任事件多發(fā)的地區(qū)，黨政主要負責人和相關負責人將被追究責任。

制度的出臺對于生態(tài)文明建設意義是重大的：其一是有利于完善經濟社會發(fā)展評價體系，更全面衡量發(fā)展質量和效益；其二是有利于引導地方各級黨委和政府形成正確的政績觀，讓地方自覺推進生態(tài)文明建設。其三是有利于加快推動綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設。但是在實踐當中，也折射出了制度的諸多缺陷和不足，筆者將從以下論述中展開。

一、生態(tài)文明建設中績效評估考核制度的理論基礎

(一)政府績效管理理論。自20世紀70年代，經濟衰退、生產力下降、環(huán)境污染、社會問題突出，使傳統(tǒng)官僚體制遭到質疑和抵制，政府績效管理理論就是在這種背景下產生，以改進政府管理方式為目的，幫助政府應對新的挑戰(zhàn)。其重點在于要求政府在行政管理過程中注重績效意識，強調效率優(yōu)先。既要求政府以戰(zhàn)略目標為基礎樹立明確的績效目標，又強調結果主義而非目標主義，并且主張政府引用企業(yè)化的管理方式。其核心，在于將政府管理職能向社會和公民放權。

(二)行政效率理論。行政效率是政府管理者必須追求的價值目標，行政效率理論認為，只要政府管理者提高了行政效率，那么政府績效就相應地得到了提升。基于此，政府在設置績效考核標準時，必須將行政效率納入考核體系，強調合理利用行政資源，花費最少的時間和資源實現(xiàn)最大的行政效果。因此，在設計政府績效考核體系時，必須同時考慮建立合適的規(guī)章制度以及經濟和效率的衡量的標準。

(三)新公共服務理論。與上述理論不同的是，新公共服務理論不單認為政府是公共事務管理者和公共服務提供者，其在進行公共管理時更應重視公共利益，強調社會的公眾參與，認為政府應秉承服務公民的理念進行社會管理，并積極向公民放權。

二、生態(tài)文明建設中績效評估考核制度的缺陷

(一)GDP在績效考核中的比例過高。改革開放以后，我國確定了“ 以經濟建設為中心”的基本國策。 在這一思想的指導下 ，各級政府的最重要目標都轉變?yōu)樵诒３稚鐣€(wěn)定的前提下，大力發(fā)展本區(qū)域的經濟， 提高居民生活水平。相應地，政府的績效考核也主要是把政府官員在任期間的當地經濟發(fā)展情況作為依據，官員的“升降任免”大都與該項指標的完成情況息息相關。

但是目前在現(xiàn)在環(huán)保工作的有序推動之下，越來越多的地方政府將生態(tài)環(huán)境保護納入干部政績考核之中，同時隨著科學發(fā)展觀不斷深入人心，以往的“GDP 至上”“以總量論英雄”等不合理的發(fā)展觀念得到了一定程度的糾正。 然而，受過去較長一段時間內以 GDP 為主要指標的考核制度影響，“重經濟增長，輕生態(tài)建設”等政績觀的誤區(qū)仍然存在。在追求GDP增長的激勵下，地方政府更加傾向于將資源配置集中在有利于經濟增長的領域，而對資源節(jié)約、環(huán)境保護關注不足。生態(tài)文明建設指標仍然未置于足夠重要的位置，一些研究將干部績效考核指標劃分為硬指標和軟指標兩類，認為對于資源環(huán)境等軟指標的考核來說，雖然各級政府都積極貫徹中央的規(guī)定，但在實際考核中，制度和法律手段往往是缺位的。

(二)生態(tài)文明建設績效考核的主體過于單一。在我國，對地方政府部門的績效考核通常是由上級政府部門來完成的，這對地方政府提高執(zhí)政水平有一定的動力作用。 但自上而下、主體單一的考核模式也存在著一定的局限性， 此模式不能排除地方政府忙于應付上級，只做表面工作，而使生態(tài)文明建設流于形式的可能性。同時，此模式把公眾與社會團體排除在了參與對地方政府生態(tài)文明建設工作考核的機會之外，降低了公眾的政治參與度與對地方政府生態(tài)考核的準確性。

而生態(tài)文明建設涉及自然環(huán)境、社會建設、經濟發(fā)展、文化思想、法律法規(guī)等方方面面，與群眾生活直接相關，相關主體都應參與評價考核，這樣才能更全面、準確反映生態(tài)文明建設成效。

(三)績效考核周期設定不具體。2016年12月中辦國辦印發(fā)《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，要求實行年度評價、五年考核，每個五年規(guī)劃期結束后開展一次考核。因為生態(tài)文明建設是一個長期的過程，要通過一步一步努力來實現(xiàn)，需要制定階段性完成目標，進行階段性評價考核。因此生態(tài)文明建設績效評價考核需要一個合理的考核周期，一般與年度考核相結合。同時，生態(tài)文明建設績效要進行中長期的評價考核，如與經濟社會發(fā)展五年規(guī)劃評估相結合，這樣才能全面反映被考核對象較長時期的生態(tài)文明建設績效和發(fā)展趨勢。但是目前地方政府每屆任期為五年，上級對其考核也主要看這五年內的發(fā)展狀況，較短的任期與較為漫長而循序漸進的生態(tài)文明建設過程，矛盾也就產生了。

三、生態(tài)文明建設中績效考核體系的重構

(一)以科學發(fā)展觀來協(xié)調GDP 與生態(tài)文明建設的關系。改革開放后，“又快又好”的粗放式經濟發(fā)展模式成為當時特定歷史時期內經濟相對落后的中國為積累資本、打開局面的不得已之舉。 而如今，中國之 GDP 總量已躍居世界第二，完全具備了 GDP 與生態(tài)文明兩手一起抓的條件， 甚至于已存在可以適當放緩 GDP 增速來促生態(tài)文明建設的經濟資本。這也要求政績考核要突出科學發(fā)展導向，把生態(tài)文明建設作為評價考核的重要內容。這就要求科學確定生態(tài)文明建設評價考核內容和指標體系，突出經濟發(fā)展質量、生態(tài)環(huán)境建設、生態(tài)文化培育、生態(tài)制度完善等方面的要求，并且要大幅增加生態(tài)文明建設的考核權重，降低GDP在績效考核當中的比重。

(二)適當擴大考核主體，突出體現(xiàn)公眾滿意度。生態(tài)文明建設關系群眾福祉，目的就是為了讓群眾生活更美好。群眾對生態(tài)文明建設效果有直接感受，是最有資格評價生態(tài)文明建設績效，通過保障群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，把群眾滿意度作為生態(tài)文明建設評價考核的重要依據。需要注意的是，在具體選擇參與評價考核的群眾時，應讓他們充分掌握相關信息，提高評價考核意見的準確性與客觀性。

(三)合理確認績效考核周期，明確考核時間。對一名領導干部而言，還要綜合考慮任期與生態(tài)文明建設評價考核周期，實行年度考核與任期考核相結合，全面評價領導干部在任期內生態(tài)文明建設績效，使其在任期內扎扎實實推進生態(tài)文明建設。并且確定責任追究機制，即使在領導干部任期結束后，也能夠追究其在生態(tài)文明建設當中的相關責任，同時對于績效成績突出的，也不能因為其離任而抹殺其功績。