論互聯(lián)網(wǎng)征信法律機(jī)制

(四川省社會(huì)科學(xué)院 四川 成都 610072)

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》，以及出臺(tái)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》和《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》，為加速構(gòu)建社會(huì)信用體系、創(chuàng)造誠(chéng)信、健康的社會(huì)經(jīng)濟(jì)氛圍提供了有力的方向指引。我國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)迫在眉睫，同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展引起我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)完善互聯(lián)網(wǎng)信用市場(chǎng)的急迫要求，所以著力進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的信用建設(shè)是目前我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的突出點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

一、互聯(lián)網(wǎng)征信的概述

(一)互聯(lián)網(wǎng)征信的概念

互聯(lián)網(wǎng)征信是指互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、電商等網(wǎng)絡(luò)主體開(kāi)展的不特定海量數(shù)據(jù)收集整理并應(yīng)用于互聯(lián)網(wǎng)交易中的信用服務(wù)。互聯(lián)網(wǎng)征信是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)非定向地全面抓取各種數(shù)據(jù)信息，獲取海量的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，是一個(gè)存在于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的獲得“大數(shù)據(jù)”的行為。網(wǎng)絡(luò)征信以無(wú)數(shù)電子數(shù)據(jù)描繪信用情況，計(jì)算出信用指數(shù)，主要用來(lái)判斷是否可信、是否進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)交易、給與往來(lái)機(jī)會(huì)，還包括預(yù)測(cè)償還能力以控制交易風(fēng)險(xiǎn)。

(二)互聯(lián)網(wǎng)征信的特征

區(qū)別于以往金融機(jī)構(gòu)的征信方式，互聯(lián)網(wǎng)征信具有以下特征：(1)數(shù)據(jù)來(lái)源的多樣化。大數(shù)據(jù)時(shí)代來(lái)臨，互聯(lián)網(wǎng)征信數(shù)據(jù)不僅僅局限于傳統(tǒng)的銀行征信系統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的核心業(yè)務(wù)也提供了豐富、多樣的互聯(lián)網(wǎng)征信數(shù)據(jù)。(2)覆蓋范圍的廣泛化。目前，我國(guó)的銀行征信系統(tǒng)覆蓋的用戶(hù)只是一小部分，而互聯(lián)網(wǎng)征信覆蓋了包括財(cái)務(wù)類(lèi)和非財(cái)務(wù)類(lèi)的各種信息，比如出行住宿、社交行為、聊天語(yǔ)音、分期購(gòu)物、文字言論等各種信息。(3)數(shù)據(jù)采集隱蔽化。用戶(hù)在使用網(wǎng)絡(luò)的過(guò)程中，往往會(huì)忽略軟件中出現(xiàn)的默認(rèn)選項(xiàng)或互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)隱私政策中的部分規(guī)定，用戶(hù)并沒(méi)有意識(shí)到自己已經(jīng)允許互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)收集其數(shù)據(jù)，這樣用戶(hù)的數(shù)據(jù)會(huì)在不知不覺(jué)中被收集。(4)應(yīng)用領(lǐng)域豐富化。互聯(lián)網(wǎng)征信評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用領(lǐng)域除了發(fā)放信貸以外，還拓展到了住宿和出行等領(lǐng)域。

二、互聯(lián)網(wǎng)征信發(fā)展的困境與挑戰(zhàn)

(一)征信法律規(guī)范與征信發(fā)展?fàn)顩r不匹配

已經(jīng)頒布的社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要和出臺(tái)的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》、《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》，初步建立了我國(guó)征信業(yè)的法律基本框架，但是我國(guó)還缺乏效力等級(jí)更高的法律規(guī)范，比如未制定《信息管理法》這一專(zhuān)門(mén)法律；還缺乏部門(mén)規(guī)章等下層配套的、具體操作規(guī)范。網(wǎng)絡(luò)征信服務(wù)正在成為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要支撐。[1]比如阿里集團(tuán)推出的芝麻信用、京東商城推出的京東白條等信用產(chǎn)品，尚沒(méi)有針對(duì)性較強(qiáng)的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整。

(二)社會(huì)信用環(huán)境與信用意識(shí)整體水平不高

由于市場(chǎng)發(fā)育不完善以及企業(yè)及個(gè)體的信用意識(shí)淡薄，我國(guó)的社會(huì)信用環(huán)境不容樂(lè)觀(guān)。主要表現(xiàn)在：假冒偽劣產(chǎn)品泛濫成災(zāi)；企業(yè)失信銀行債務(wù)嚴(yán)重；會(huì)計(jì)造假事件屢有發(fā)生。

在信用社會(huì)發(fā)展的初期，信用并沒(méi)有涉及到人們生活的方方面面，失信造成的后果并不足以震懾失信人。因?yàn)榇蟛糠值幕ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)并未加入央行征信系統(tǒng)，是以個(gè)人或法人的不誠(chéng)信記錄對(duì)其在銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款并沒(méi)有產(chǎn)生太大不利后果，也不對(duì)失信人獲得另外的公共服務(wù)產(chǎn)生影響，這肯定會(huì)增加互聯(lián)網(wǎng)貸款者的失信幾率和投機(jī)取巧風(fēng)險(xiǎn)。誠(chéng)信仍然只作為對(duì)人們內(nèi)心的道德要求，而沒(méi)有轉(zhuǎn)化為制度約束，這使誠(chéng)信在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下不斷受到挑戰(zhàn)。

(三)征信業(yè)監(jiān)管框架不夠完善

征信監(jiān)管是指通過(guò)適用征信法律法規(guī)或者通過(guò)行業(yè)組織自我監(jiān)督的途徑實(shí)行征信監(jiān)管，由征信監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)征信業(yè)、征信主體的行為進(jìn)行規(guī)范，以達(dá)到維護(hù)征信市場(chǎng)的正常秩序，促進(jìn)征信業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，保障征信主體的合法權(quán)益的目的。我國(guó)征信業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是中國(guó)人民銀行，但是僅僅央行及分支機(jī)構(gòu)并不足以有力地管控征信業(yè)。

當(dāng)前，我國(guó)征信行業(yè)并沒(méi)有合適的行業(yè)自治組織，是因?yàn)槲覈?guó)征信業(yè)沒(méi)有具體法律可以參照，長(zhǎng)期處于無(wú)法可依狀態(tài)，我國(guó)社會(huì)征信業(yè)發(fā)展進(jìn)程緩慢，征信機(jī)構(gòu)建設(shè)不成熟、市場(chǎng)較小，行業(yè)發(fā)展還未步入正軌，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)征信行為的監(jiān)管不到位。一方面互聯(lián)網(wǎng)征信機(jī)構(gòu)可能過(guò)分甚至采用不法手段收集用戶(hù)信息。用戶(hù)私人信用信息的收集、加工和共享與保護(hù)個(gè)人合法隱私權(quán)利這兩者之間的界線(xiàn)需要明確界定。另一方面互聯(lián)網(wǎng)征信機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)不安全隱患或者是內(nèi)部人員為了牟利而向外界透露信用信息，都會(huì)給網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)造成巨大傷害。

(四)征信數(shù)據(jù)共享機(jī)制不健全

網(wǎng)絡(luò)征信業(yè)務(wù)仍處于發(fā)展階段的初期，很多方面發(fā)展不夠完善，信用數(shù)據(jù)開(kāi)放共享程度也比較低，共享的體制機(jī)制尚未建立。國(guó)內(nèi)征信數(shù)據(jù)庫(kù)主要由以下幾個(gè)部分組成：國(guó)務(wù)院主導(dǎo)建立的金融行業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)、地方政府相關(guān)部門(mén)主導(dǎo)建立的地方性信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)自主創(chuàng)建的基于網(wǎng)絡(luò)行為的數(shù)據(jù)庫(kù)，但是各個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)大都是相互割裂的，分別向不同的信息服務(wù)對(duì)象。[2]另外，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)是企業(yè)掌握核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵，是企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占優(yōu)勢(shì)地位的法寶。在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間對(duì)手比試日益激烈的今天，在沒(méi)有合理的利益分配機(jī)制的情況下，大多數(shù)企業(yè)都是拒絕共享的。

三、域外的互聯(lián)網(wǎng)征信體系建設(shè)的啟示

(一)美國(guó)完善的信用管理法律框架

美國(guó)有著發(fā)達(dá)的以營(yíng)利為導(dǎo)向的市場(chǎng)化征信體系，征信服務(wù)的覆蓋范圍廣、效率高。

首先，一個(gè)比較健全完備的征信業(yè)法律法規(guī)體系是美國(guó)征信體系的基礎(chǔ)，美國(guó)關(guān)于征信方面的法律有17部。比如《公平信用報(bào)告法》、《誠(chéng)實(shí)租借法》、《信用卡發(fā)行法》等。這些法律比較全面地規(guī)定了要保護(hù)公民的個(gè)人隱私和規(guī)范公民的信用行為。其次，個(gè)人或法人出資建立美國(guó)的征信機(jī)構(gòu)，征信業(yè)以市場(chǎng)化模式運(yùn)作。專(zhuān)業(yè)征信機(jī)構(gòu)以獲取利潤(rùn)為目的，征信機(jī)構(gòu)收集整合用戶(hù)信息并建設(shè)成完整的征信數(shù)據(jù)庫(kù)，按市場(chǎng)的需求提供給需求方征信產(chǎn)品。再次，美國(guó)有專(zhuān)門(mén)且獨(dú)立的征信監(jiān)管部門(mén)。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)是美國(guó)的征信執(zhí)法部門(mén),它管轄的范圍包括全國(guó)的零售企業(yè)、提供消費(fèi)信貸的金融機(jī)構(gòu)、不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)紀(jì)商等。最后，美國(guó)的企業(yè)和個(gè)人都非常注重保持自身良好的信用記錄，并且信用滲透到生活的方方面面。美國(guó)信用制度很完備，并且信息共享渠道暢通，沒(méi)有信用記錄或有不誠(chéng)信信用記錄的企業(yè)或個(gè)人，將很快被披露并對(duì)其生存和發(fā)展帶來(lái)很大的麻煩。

(二)歐洲以政府為主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)管理法律體系

在歐洲，歐盟成員國(guó)法國(guó)、德國(guó)等采用中央信貸登記系統(tǒng)為基礎(chǔ)的社會(huì)信用管理模式，中央信貸登記系統(tǒng)是由中央銀行籌建的，并且建立了完善的法律制度，有較強(qiáng)的法律威懾性，是政府主導(dǎo)模式的代表。英國(guó)1974年制定了《消費(fèi)者信用法》，1978年法國(guó)通過(guò)了《信息、檔案和個(gè)人權(quán)立法》，歐盟1990年擬定了《數(shù)據(jù)保護(hù)指南》等。[3]

四、完善互聯(lián)網(wǎng)征信的法律構(gòu)建

(一)構(gòu)建有效的法律規(guī)范框架，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

針對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范立法層級(jí)較低、覆蓋范圍窄、規(guī)范較為籠統(tǒng)的問(wèn)題，建議從以下幾個(gè)方面入手：一是研究出臺(tái)位階比較高的法律規(guī)范，如出臺(tái)《社會(huì)信用法》和《互聯(lián)網(wǎng)信用信息保護(hù)法》，從國(guó)家立法層面指導(dǎo)征信行為，規(guī)范信息收集和使用，保護(hù)信息主體的合法權(quán)益。二是明確界定公民在個(gè)人信用數(shù)據(jù)分享與公開(kāi)環(huán)境下的隱私權(quán)保護(hù)問(wèn)題，制定關(guān)于保護(hù)私有信息的部門(mén)性法律法規(guī)，如《公民個(gè)人信息保護(hù)法》，或者在民法規(guī)范中增加與征信有關(guān)的隱私權(quán)保護(hù)方面的內(nèi)容。三是在已經(jīng)出臺(tái)的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，細(xì)化出與之配套的一系列制度細(xì)則來(lái)更好地適用法律。如加快制定《金融信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)用戶(hù)管理規(guī)范》、《個(gè)人征信業(yè)務(wù)實(shí)施辦法》等；四是制定信用評(píng)級(jí)管理法規(guī)，對(duì)各個(gè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行規(guī)范，這樣使征信的各個(gè)方面都處于法律規(guī)范之下，保證征信行業(yè)的有序發(fā)展。五是根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)模式下金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，及時(shí)修改已有的法律法規(guī)，出臺(tái)具有針對(duì)性的法規(guī)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行監(jiān)管。

(二)加大政府扶持力度，倡導(dǎo)建立自律行業(yè)協(xié)會(huì)

我國(guó)征信機(jī)構(gòu)尚處于起步階段，大部分互聯(lián)網(wǎng)征信機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立的數(shù)據(jù)庫(kù)，政府應(yīng)重點(diǎn)培育一些規(guī)模較大的征信機(jī)構(gòu)，給予其政策優(yōu)惠和支持，幫助其成長(zhǎng)。

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，我國(guó)涌現(xiàn)了一批自律性行業(yè)協(xié)會(huì)，它們的主要職能是制定自律公約、與政府部門(mén)溝通、按時(shí)披露信息、規(guī)范日常經(jīng)營(yíng)。但實(shí)際上，因?yàn)槲覈?guó)互聯(lián)網(wǎng)征信行業(yè)協(xié)會(huì)不發(fā)達(dá)，在約束日常經(jīng)營(yíng)、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)披露信息、妥善處理爭(zhēng)端上的影響力十分有限。政府應(yīng)加大對(duì)互聯(lián)網(wǎng)征信行業(yè)自律性協(xié)會(huì)的支持，提供鼓勵(lì)政策來(lái)引導(dǎo)更多的互聯(lián)網(wǎng)征信企業(yè)加入?yún)f(xié)會(huì)，遵守協(xié)會(huì)公約，妥善處理行業(yè)協(xié)會(huì)任務(wù)。

(三)明確征信業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和提升監(jiān)管水平

有效的監(jiān)管是完善互聯(lián)網(wǎng)征信法律體系的落腳點(diǎn)，其中監(jiān)管重點(diǎn)是互聯(lián)網(wǎng)征信機(jī)構(gòu)。互聯(lián)網(wǎng)征信參與主體主要為以下四類(lèi)：信息主體、信用產(chǎn)品用戶(hù)、征信機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

首先，央行作為征信業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)管職責(zé)，更好規(guī)劃建設(shè)征信監(jiān)管體系，根據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》與《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》的各項(xiàng)規(guī)定來(lái)實(shí)施。其次，要爭(zhēng)取創(chuàng)新監(jiān)管模式，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新加大扶持和補(bǔ)貼力度。一方面，要抓緊制定有關(guān)規(guī)章制度和實(shí)施細(xì)則，提前防范風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度積累；另一方面，要克服行政管控過(guò)嚴(yán)、過(guò)死，把握好監(jiān)管力度，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新，支持行業(yè)發(fā)展。

(四)擴(kuò)大征信范圍的同時(shí)加強(qiáng)保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)

征信活動(dòng)的進(jìn)行必須要與公民的個(gè)人隱私的保護(hù)相協(xié)調(diào)，這就要求在征信立法工作中應(yīng)充分尊重信用主體的市場(chǎng)地位，賦予其法定權(quán)利并嚴(yán)格保障其權(quán)利，以確保信用主體權(quán)益與社會(huì)利益都得到保障。具體的做法如下：一是劃定互聯(lián)網(wǎng)征信的數(shù)據(jù)采集程度、方式，樹(shù)立起不不侵犯?jìng)€(gè)人隱私的原則，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)收集信息的行為，以防過(guò)分收集、過(guò)度使用信息及未經(jīng)許可把信息透露給其他人。二是征信業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)央行及分支機(jī)構(gòu)應(yīng)該加大對(duì)征信市場(chǎng)的監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊超出正常范圍的信息采集活動(dòng)。三是加強(qiáng)信息安全監(jiān)管，大力推進(jìn)身份認(rèn)證、網(wǎng)站認(rèn)證、電子簽名及數(shù)字證書(shū)等安全認(rèn)證措施，落實(shí)信息安全等級(jí)保護(hù)制度。

(五)健全和完善失信懲罰機(jī)制

一是在法律容許范圍內(nèi)，完善互聯(lián)網(wǎng)金融的失信“黑名單”制度，建立健全失信行為有限披露制度和信息記錄，提高失信者的違約成本，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)懲罰失信者。二是加強(qiáng)各渠道信用信息的共享，綜合各方面的信息建立金融、行政、司法三方聯(lián)合處罰機(jī)制。比如通過(guò)限制失信者享受某些公共服務(wù)來(lái)進(jìn)行懲罰，我國(guó)的最高法院就發(fā)布了“老賴(lài)”的黑名單，失信的被執(zhí)行人在全國(guó)銀行的存款都將能查到，并且買(mǎi)機(jī)票火車(chē)票等都將受到限制，這將對(duì)是失信者造成較大的威懾；對(duì)于嚴(yán)重破壞市場(chǎng)秩序的失信行為，要追究失信者的民事甚至刑事責(zé)任。