論我國行政訴訟第三人制度的完善

(海南大學 海南 海口 570228)

一、行政訴訟第三人制度概述

(一)行政訴訟第三人的概念。“合理界定行政訴訟第三人，是研究和完善行政訴訟第三人制度的前提。在行政審判中弄清第三人的含義，正確確定第三人，保障第三人的訴訟權利和實體權益，是確保辦案質量的一個不容忽視的問題，也是對行政行為進行合法性審查中的一個不容回避的問題。”①而何謂行政訴訟第三人？我國法學界學者們對此有著不同的看法，2014 年新《行政訴訟法》頒布和實施后，我們可以發現，一些變化伴著時代和社會的發展應運而生。首先，原法條中的“具體行政行為”這一詞已不再使用，取而代之的是“行政行為”，其次，新法將“同案件處理結果有利害關系”的公民、法人及其他組織有作為第三人的資格寫入了法條。因此，筆者綜合各方學者觀點，結合新修改的《行政訴訟法》的變化，認為行政訴訟第三人是指因與被提起訴訟的行政行為或者與案件處理結果有利害關系，通過申請或者由法院通知的方式，參加到訴訟中來的除原告、被告以外的其他公民、法人或者其他組織。

二、我國行政訴訟第三人制度存在的問題分析

(一)行政訴訟第三人的法律地位和權限不夠明確。對于行政訴訟領域中的第三人的法律地位、法定權限及權利義務，我國目前并沒有明確進行規定。現有的法律的內容中，很多都過于寬泛和概括。此外，對于行政訴訟第三人在何時要求申請調查證據、在訴訟中享有什么地位、有什么權利和義務，司法中應該參照民事訴訟法的哪些條文作出相應處置等等這些疑問，新法和2015年5月1日通過的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》并沒有做出詳細規定，即使沿用之前的條款，也都是都過于粗略和簡要，欠缺詳細的法條依據和實際的可操作性，引起司法實踐中的困難。

(二)行政訴訟第三人參加的訴訟程序不夠具體詳盡。在實際的司法實踐過程中，第三人的參加訴訟問題帶來了較大的爭議。爭議主要集中在參訴的方式和參訴時間兩方面。

對于第三人參加到訴訟中的方式，我國現行行政訴訟法有著明確的內容但并未作出詳細規定。從新法二十九條來看，其進入訴訟的方式與舊法的規定并無變更，依然包含兩種方式，一種是由其向人民法院主動申請參與，另一種是未提起參訴申請的情形下，由人民法院根據案情需要通知其參加。而是否應當通知，則由人民法院根據案件作出判斷。由此其參加訴訟的方式又引起了學者們的爭議。

除了對參加訴訟的方式有多種看法之外，參加訴訟的時間爭議也廣泛存在于法學界學者們之中。爭議主要集中在其參加訴訟的時間應當必須是一審還是既可以是一審也可以是二審。可見，不論是參與訴訟方式的具體操作，還是參與訴訟的時間界定，都還待于進一步的研究和完善。

(三)行政訴訟第三人的舉證責任規定不夠完善。我國行政訴訟法在證據方面的規定并未對第三人的舉證責任有詳細的規定，致使在司法實踐中對舉證責任的處理較為主觀化。2002 年《最高人民法院關于行政訴訟證據問題的若干規定》中第七條規定了第三人的舉證時間和逾期舉證的后果，并未對其他方面作出規定。舉證責任對當事人來說既是訴訟上的人權利又是義務，是由訴訟地位和訴訟請求決定的，而由前文可知第三人的法律地位是模糊的并不能直接等同于原告或被告的地位。類似原告地位的第三人在證據規則上尚且可適用，但類似于被告地位的第三人是否也適用證據規則對行政訴訟被告的約束是不明確的。規定尚且不一致必然使實踐無跡可尋，審判缺乏依據易增加法官個人主觀色彩。

三、完善我國行政訴訟第三人制度的建議

(一)明確行政訴訟第三人的法律地位和權限。必要訴訟第三人參加行政訴訟，其與本訴中的原告或者被告一方形成準必要共同訴訟關系，但是必要訴訟第三人根據自身的特點，為維護其自身的合法權益，可提出與原被告不同的、獨立的訴訟請求，并能同時或交替對抗原告或者被告。普通訴訟第三人在訴訟中的法律地位受到合法權益受裁判結果影響大小的限制。普通訴訟第三人訴訟權利的行使與其自身需要保護的利益是相適應的。行政機關輔助參加第三人參加訴訟，主要就是為了避免法院因為兩個行政主體之間的權限劃分陷入到司法權干預行政權的境地。在很大程度上，行政機關作為第三人參加訴訟的目的是輔助作為被告一方的行政機關，顯然，其不能與被輔助的行政機關相對抗，其訴訟行為也不能與被輔助的行政機關相抵觸。但是，在法院判決其承擔不利法律后果的情況下，其享有類似于本訴原被告的上訴權。

(二)完善行政訴訟第三人參加訴訟的程序。我國《行政訴訟法》第二十九條盡管已經明確參加訴訟的方式，但對參加訴訟以何種程序進行，是否須經法院核準以及法院以何種方式核準及第三人權利的救濟等方面并未提及。我國訴訟法在變立案審查制為立案登記制的過程中，使得人民法院在立案過程中對第三人參加訴訟的資格無從審查。在立案階段，法院對原告的起訴只是進行形式審查而不實質審查，對于第三人資格需要法院實質審查，應在案件審理過程中進行審查判斷。經人民法院審查認為有必要參加的，可以發送參加訴訟通知書的方式依法批準第三人參加或者依職權主動追加，認為不需要第三人參加訴訟的，依法對申請不予準許或不作通知參加訴訟。②在參加訴訟的問題上我國行政訴訟法上并未作出明確限制。在本文看來，在一審二審程序中均可參加更能保護第三人的實體權益。具體原因有以下幾點：第一，從第三人的角度出發，充分行使司法救濟權利維護自身合法利益。第二，從法院的角度出發，便于法院及時合理地查清案件事實，保證判決的公正性。第三，從制度本身出發，第三人及時參加訴訟符合行政訴訟第三人制度的立法目的。

(三)完善行政訴訟第三人的舉證責任。在完善行政訴訟第三人制度中，對舉證責任也應進一步細化。具體可從以下幾點出發:第一，在以被告為行政行為的合法性承擔舉證責任的原則下，在有第三人參加的案件中應靈活適用舉證責任。第二，根據第三人的不同類型及所處的訴訟地位的不同，舉證責任亦有不同。其中普通訴訟第三人的舉證責任與原告相同，必要訴訟第三人除了與原告有相同之處還需對其與被訴的行政行為有利害關系負舉證責任。對被告收集證據的限定也應適用于類似被告地位的第三人。第三，在司法實踐中充分發揮法院的自由裁量權。在涉及第三人參加的行政訴訟中，賦予法院舉證責任分配的裁量權能彌補第三人因所處地位限制而缺失的證據收集。

【注釋】

① 羅豪才主編：《行政審判問題研究》，北京大學出版社1990年版，第 126 頁。

② 王伏剛：《行政訴訟第三人參加訴訟應在審理程序中審查決定》，載《人民法院報》，2015年版，第1-2頁.