淺議租賃房屋管理制度建設

(江西警察學院 江西 南昌 330103)

隨著市場經濟的發展以及人口流動的加劇，房屋租賃市場發展迅速，尤其是在一、二線城市。隨著房屋租賃業的迅猛發展，從上世紀80年代開始國家有關部門就開始注意房屋租賃業發展自身以及與其相伴生的各類社會現象。公安部、中央綜治辦、民政部、建設部、國家稅務總局、國家工商行政管理總局等都先后參與了房屋租賃管理制度制定的有關問題。從現有的國家管理制度層面主要有兩部主要管理的法規。一是為加強商品房屋租賃管理目的是規范商品房屋租賃行為，維護商品房屋租賃雙方當事人的合法權益的《商品房屋租賃管理辦法》。其適用于城市規劃區內國有土地上的商品房屋租賃及其監督管理。二是公安部為了加強租賃房屋的治安管理，做好安全防范，保護租賃雙方的合法權益而制定的《租賃房屋治安管理規定》。規定所稱的租賃房屋，是指旅館業以外以營利為目的，公民私有和單位所有出租用于居住的房屋。兩部法規的管理各有側重。此外，涉及房屋租賃管理的法規還包括《中華人民共和國城市房地產管理法》，《中華人民共和國治安管理處罰法》等。以及各地方政府自行制定的有關房屋租賃管理的專門法規，以及地方在暫住人口管理法規中對房屋租賃的管理作出的相應規定等。

一、建立規范的租賃房屋管理制度的意義

經濟和社會不斷發展，人口流動不斷加大，隨著我國大規模的人口流動，房屋租賃市場發展迅速。房屋租賃的管理往往與流動人口的管理相互交織，其涉及公民的人身、財產安全，涉及大眾的公共安全；除此之外其還涉及國家財政稅收、房屋租賃市場的健康有序發展等問題。流動人口在流入地的居住方式主要是房屋租賃，因此房屋租賃行為在當今社會中已是非常普遍的一種社會行為，然而，這種行為卻在很長一段時間內沒有相應的制度規范。直到近些年國家才出臺了《商品房屋租賃管理辦法》來對城市商品房的租賃進行管理。而且各地方也相繼出臺了關于房屋租賃的地方法規，對房屋租賃行為進行規范和管理。房屋租賃行為涉及包括國家、房屋租賃雙方及與其有利害關系的相關人員等眾多主體，，因此亟需對房屋租賃行為進行法律和制度層面的規范，這對促進房屋租賃業的健康發展，具有十分重要的意義。

加快租賃房屋管理制度的建設，有利于加強房地產的管理，及時全面掌握出租房屋的底數和有關情況，維護房地產市場秩序，促進房地產業的健康發展。加快租賃房屋管理制度的建設，有利于維護房屋租賃雙方當事人的合法權益。加快租賃房屋管理制度的建設，有利于國家合理稅收，引導商品房屋租賃行業健康發展。加快租賃房屋管理制度的建設，有利于社會治安與安全的良性發展。房屋租賃往往與流動人口的社會治安管理緊密結合，公安機關以安全防范為立腳點，旨在加強治安、消防管理，做好安全防范，保護租賃雙方的合法權益，嚴密防范和依法嚴厲打擊不法分子利用出租房屋進行的各類違法犯罪活動，以防承租人利用所租房屋進行違法犯罪活動，或者承租人利用出租房屋非法生產、儲存、經營易燃、易爆、有毒等危險物品等等。

二、當前租賃房屋管理制度存在的主要問題

我國已初步具備了租賃房屋管理的相關制度，但這一制度體系滯后于日益發展的房屋租賃業，同時制度之間缺乏整合，制度的執行力和可操作性還有待進一步加強。

(一)當前租賃房屋管理制度滯后于日益發展的房屋租賃業

完善的國家層面法律規范和與之相配套的地方法律規章是租賃房屋管理制度的主干，其是強化房屋租賃行業管理的前提，也是國家依法治國、依法行政的重要組成部分。為將房屋租賃市場管理納入規范化、法制化軌道，1996年6月，國家建設部出臺的《城市房屋租賃管理辦法》，2011年2月1日起施行《商品房屋租賃管理辦法》。此外，公安部為了加強租賃房屋的治安管理，做好安全防范，保護租賃雙方的合法權益于1995年制定了《租賃房屋治安管理規定》。公安部的《租賃房屋治安管理規定》是上世紀九十年代制定的，兩千年初國務院清理行政審批事項時取消了其中該法規當中規定的關于租賃房屋許可的審批事項，然而這么多年來隨著房屋租賃業的發展，此法卻一直沒有進行相應的修訂。在國家出臺上述法規的同時，一些地方的人大、政府、房地產管理部門、公安部門等也先后出臺了地方規章和實施細則。但也有一些地方沒有制定相應的地方配套實施細則，致使基層租賃房屋管理部門在執法管理過程中，缺少切合各地實際的管理規范，使管理工作無章可循。

(二)租賃房屋管理制度之間缺乏整合

租賃房屋管理的制度體系之間的協調性和關聯性是保障租賃房屋管理制度規則實現其制定目標的關鍵。若是制度之間缺乏協調，出現摩擦、脫節甚至沖突，那必然會影響和阻礙整個租賃房屋管理制度體系的有效運行。我國目前涉及租賃房屋管理的主體主要有公安、民政、建設、稅務、工商等行政管理部門。在管理的過程中這些部門是以部門職責分工為基礎，各部門分別管理本部門職責涉及的租賃房屋業務。因此在制度制定時，各部門也各從自身管轄事項出發，單純突出本部門內在的價值觀、管理機制等建設。這些管理部門先后制定或參與制定了房屋租賃管理的有關制度，這些部門制度在制定時就存在部門本位的種種先天不足。因此這種強調部門本位主體，忽視部門的內在制度和外在制度重構和共同激勵的制度建設，使房屋租賃制度難以形成全面、有效的管理制度體系。隨著各地城市建設的快速發展，房屋租賃市場日趨活躍，這種缺乏整合的制度體系使涉及租賃房屋管理的房地產管理部門、工商、公安等部門在在管理時很難形成合力，往往是政出多門，多頭管理，導致租賃房屋管理的過程中是誰都在管，誰都管不了、管不好。這種局面造成了管理體制和市場秩序的混亂，不利于房屋租賃市場持續、快速、健康發展，也不利于治安防范和流動人口的服務管理。

(三)租賃房屋管理制度的執行力和可操作性還有待進一步加強

制度貴在于他的執行力和可操作性。但租賃房屋的管理制度在現實執行中卻難以完全的落實，制度的可操作性也值得商榷。在實際管理中，由于制度操作上存在障礙，導致很多規章制度不能真正落實。按照《商品房屋租賃管理辦法》的規定，“房屋租賃當事人應當依法訂立租賃合，房屋租賃合同訂立后三十日內，房屋租賃當事人應當到租賃房屋所在地直轄市、市、縣人民政府建設(房地產)主管部門辦理房屋租賃登記備案。”按照公安機關租賃房屋管理的相關規定，房屋出租人應在“規定時間”內，與承租人一起帶著“合同、產權證、戶口簿、居民身份證”，到當地公安派出所登記備案。但是在目前的房屋租賃市場上，有相當一部分房主為追求高額租金，既不向房地產管理部門申請辦理登記手續，也不與承租人簽訂《房屋租賃合同》，更不會到公安機關去備案。還有的承租人層層轉租，出租人將違章建筑和法律規定禁止出租的房屋進行出租，對承租人的身份和房屋用途也置之不理，這就給安全埋下了隱患。對此，房地產管理部門、公安機關雖能作出相應的行政處罰，但對于拒不執行處罰決定者，卻缺乏更加強硬、有效的處理手段，這就讓租賃房屋管理制度在執行上落了空，管理的效果也就大打了折扣。

細讀租賃房屋管理的相關規定不難發現，制度的設計更多是從方便管理者的角度出發，對管理的相對方課以大量的責任義務。以公安部的《租賃房屋治安管理規定》為例，從管理者公安機關的角度來看，租賃房屋事關治安秩序的管理，房東有義務履行法規賦以的治安責任義務，也應自覺接受監督管理，這很正常。但從普通大眾的角度來說，“多一事不如少一事”是人們的普遍心理，在沒有牽涉到個人直接現實的利益情況下，人們很難積極主動的去作為法律規定的義務，因此一些法律規定在操作的過程中落實困難，加上公眾有“法不責眾”的心理預期，出租房的管理制度很多時候形同虛設，出租人沒有履行他的責任義務，相關管理機關也沒能及時的監管。

三、租賃房屋管理制度建設的幾點建議

建立起完善的房屋租賃管理制度，是對房屋租賃實行有效動態管理的重要條件。

(一)建立整合性的租賃房屋管理制度

協調管理的前提是制度的協同。系統而嚴謹的制度，會大大增強制度的執行力。租賃房屋管理是一項復雜的系統工程，管理部門涉及到房產、公安、工商、街辦等部門，管理內容又各不相同，只有各方配合、互相協調才能抓好，在制度制定時亦然，制度建設是個既相對穩定又適時調整的過程，制度不能朝令夕改，要保持相對穩定，因此在國家沒有出臺新的管理制度的背景下，要以現有國家有關制度政策為依據，地方在立法時理順各主體的管理關系，對現有的管理制度進行清理，制定出整合協同的地方管理制度。各部門在制度制定時，也同樣不能以部門職責利益為出發點，要充分發揮本部門的優勢，積極主動組織力量，開展房屋租賃市場的調查，找出問題，分析原因，尋找對策，在此基礎上制定出與外部管理協同的租賃房屋管理規范。

(二)依法行政，盡快出臺與當前房屋租賃發展相適應的各層面法規

制度的建設要根據情況的變化，適時調整。因此，國家立法機關在時機成熟時盡快出臺租賃房屋管理的綜合性法律規范，整合交叉重疊相互矛盾的制度，廢除那些已經過時不起作用的制度，修改完善有瑕疵、有漏洞的制度，填補一些制度建設領域上的空白，從而讓租賃房屋管理制度變得系統而嚴謹，使租賃房屋管理的各相關管理部門職責明晰，使各項制度要求和規則的落實執行都有清晰明確的主體。同時國家層面的法規出臺可以指導各相關的管理部門及各地方的租賃房屋管理立法。各地方人大或政府及相關管理部門制定出房屋租賃的地方規章制度、實施細則，健全法規制度體系。

(三)租賃房屋制度建設要具有執行力和可操作性

制度的效用取決于制度執行性。在租賃房屋立法和具體制度制定時要有針對性地解決房屋租賃的具體問題，抓住租賃房屋管理的根本和關鍵，制定出的制度既能治標，更要治本。在立法和制度制定時，要把監督約束部分做為重要內容，制定違反制度的懲戒性規定，建立完善的程序性規定保障制度的有效執行，通過有效的監督約束與懲戒機制提高制度的執行力。同時必須提高制度的可行性和可操作性，以進一步增強制度的執行。因此在租賃房屋管理制度、辦法的具體制定時，要盡可能地考慮管理主體的接受力和操作的適用性，制度制定時要以科學嚴謹的態度對制度的可行性進行反復推敲論證，從租賃房屋管理的現實情況出發，使制定的相關管理制度簡便易行、便于操作。對于現實中可行性差，管理主體一時之間無法做到的制度規定不宜倉促制定出臺，要逐步深化、有序推進，否則即使是好的制度如果長期得不到有效的執行就會削弱制度的嚴肅性和權威性。