論監察委員會留置期間被調查人的權利保障

(天津商業大學 天津 300401)

一、留置期間被調查人權利保障的法律規定

依據《監察法》，留置措施既不屬于行政強制措施也不屬于刑事強制措施，而是基于《監察法》約束下限制人身自由的監察措施。而人身自由是享有其他自由的基礎，因此留置期間被調查人的權利保障問題不容忽視。為此，可以從規范監察程序和保障被調查人權利救濟兩方面實現留置期間對被調查人的權利保障。首先，留置期間監察機關要嚴格依據留置條件、認真遵守法定程序，摒棄以往刑事司法實踐中“重實體、輕程序”的陳舊觀念，增強程序意識，杜絕以案謀私。其次，要規范留置期間被調查人的權利救濟途徑，貫徹“有權利必有救濟”的理念。根據《監察法》，留置期間被調查人權利保障有如下規定：

(一)規范留置措施的程序以保障被調查人的權利

首先，《監察法》第22條第一款規定了采取留置措施的條件，缺一不可：其一，被調查人要符合涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的前提條件。其二，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查。其三需要具備以下法定情形之一：(1)涉及案情重大、復雜的；(2)可能逃跑、自殺的；(3)可能串供、偽造、隱匿、毀滅證據的；(4)可能有其他妨礙調查行為的。其次，規定了留置措施的程序。依據《監察法》第43條和第44條，監察機關使用留置措施時要執行如下程序：第一，留置措施的審批需要監察機關領導人員集體決定，個人不能隨意決定采用留置措施。第二，留置期間一般不得超過3個月，該期間是不可變期間，但是特殊情況下，可以延長一次，延長的時間也不得超過三個月。第三，對被調查人員采取留置措施后，應當在24小時以內通知被留置人員的單位和家屬。第四，留置期間要保障被留置人員的飲食休息和安全，要合理安排訊問時間。

(二)規定申訴制度以保障被調查人的權利

有權利必有救濟，《監察法》規定了被調查人留置后可以采取的相關救濟手段。首先，被調查人及其近親屬有權向該監察機關申訴，受理申訴的監察機關應當在受理申訴之日起一個月內做出處理決定，申訴人對受理申訴的監察機關作出的處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個月內向上一級監察機關申請復查。其次，規定了監察人員責任制。監察機關調查工作結束后發現監察人員有違法行為或者在案件的處理過程中出現重大失誤的，要追究直接責任人員以及負有責任的領導人員的責任。

二、留置期間被調查人權利保障法律規定存在的問題

通過對留置措施法律規定的梳理可以發現，目前針對留置期間被調查人權利保障的法律規定從宏觀上看是較為全面系統的，但是從微觀上看，還存在較多的問題需要進一步的完善。

(一)申訴制度的局限性

目前，有關申訴制度的法律規范尚未統一、明確，并且申訴的程序由相關國家機關自行掌握，較為靈活，因此被調查人向監察機關申訴是否能夠合法有效的實現權利救濟是不確定的。根據以往行政申訴制度實踐經驗，行政申訴存在法律規定粗疏，可操作性差，流于形式等弊端，并不能完全發揮申訴制度應有的權利救濟作用。①并且由于監察委員會不是行政機關，因此對于上一級監察機關復查結果不服的不能提起行政復議或者行政訴訟，這樣又減少了申訴人權利救濟的方式。綜上所述，依據目前的法律規定，留置期間申訴制度對于被調查人的權利保障效用的發揮是有限的。

(二)尚未明確規定留置期間律師能否介入案件調查

對于律師能否在留置期間介入監察機關案件調查過程，一直是學界爭議的焦點之一。部分學者認為留置期間，被調查人具有類似于改革前檢察機關偵查職務犯罪案件中犯罪嫌疑人的法律地位和權利，因此要嚴格依據憲法中的人權保障原則，在留置期間賦予被調查人獲取律師幫助的權利。②還有學者認為，留置期間，被調查人并非法定意義上的犯罪嫌疑人，留置也并非刑事訴訟程序，因此，留置期間，被調查人無權委托律師，律師也無權介入和會見。

無可厚非，律師對于保障被調查人員的權利具有非常重要的作用。首先，被調查人在留置期間孤立無援，雖然是國家工作人員涉嫌貪污賄賂或者瀆職等犯罪，但是應該將其與普通公民一視同仁，并不能因其特殊身份剝奪獲得律師幫助的權利。其次，律師的介入可以有效的監督監察人員依法行使監察權力，避免監察權力濫用，減少刑訊逼供、暴力取證等違法行為的出現。但是從另一個角度來說，律師在留置期間介入將會給監察機關調查案件帶來不利影響。首先，監察機關調查的案件可能會涉及國家秘密，律師過早介入將會阻礙監察機關調查案件的進展。其次，留置是監察機關進一步調查案件的措施，并不屬于刑事訴訟程序，此時被留置人尚未被確定為犯罪嫌疑人，律師介入案件缺少法律依據。

由此可見，留置期間是否允許律師介入需要進一步的明確探討，以保證懲治腐敗與保障人權目標的共同實現。

(三)留置期間監察權監督的法律規定需要完善

有權必有責，用權受監督，這是留置措施依法公正實施的前提條件，是保障被調查人合法權利的重要基礎，因此要進一步增強對留置措施過程的監督。目前，黨對監察機關的監督強度毋庸置疑，但是其他監督機關的監督力度尚需增強。其一，監察機關與其他監督機關的信息交流機制尚不完善。監察機關實施留置措施都是通過內部進行審查批準，人大等監督部門對留置進展以及實施狀的監督依賴于監察機關公布的信息，不能及時聽取被調查人的合理訴求，糾正留置期間的違法行為，具有滯后性。其二，目前，法律亦未規定人民監督員能否在留置期間介入，監督監察人員。由此可見，留置期間的監督問題還需進一步的完善。

三、留置期間被調查人合法權利保障的完善建議

上文中論述了目前留置期間被調查人權利保障法律規定的不足之處，基于此，在監察體制改革背景之下，有必要以人權保障原則與法治原則為基礎，探析全面系統的留置期間被調查人權利保障措施。

(一) 完善申訴制度

首先，完善申訴制度的立法規范，這是貫徹落實憲法規定的重要舉措，是保障人民合法權益的重要制度保障。為此，需要制定相應的申訴制度實施細則，合理規制申訴的程序以及對申訴結果不服的權利救濟。其次，為保證申訴處理結果的合理性和合法性，可以在監察機關內部設立專門的申訴部門，切實保證該部門依法公正地行使相應權力，不受其他黨政機關領導干部的干預。要避免走以往實踐中申訴制度對保障人權作用有限的老路，在監察體制改革背景之下，開拓創新。

(二)明確禁止留置期間律師介入案件調查的法律規定

從目前掌握的資料來看，尚無律師介入監察機關案件調查的相關信息。本文對于該問題更傾向于禁止律師在留置期間介入案件調查，因此相關法律應對其做禁止性的規定。依據目前的法律規定以及實踐情況來看，留置期間禁止律師介入有如下理由：

首先，監察機關調查的犯罪主體是國家工作人員，其侵害的是國家利益以及人民利益，同時貪污賄賂或瀆職行為極大地破壞了國家、政府的公正廉潔形象，對社會造成不利影響。因此，在國家利益和人民利益面前，可以相對限制被調查人的權利，禁止被調查人聘請律師。其次，留置并不是刑事訴訟程序，僅是監察機關對被調查人進行進一步的訊問一邊了解案情或者收集相關證據措施，律師介入不符合法律的規定。第三，根據《監察法》的規定，留置期間對被留置人的詢問必須進行錄音錄像；根據國家監察體制改革先行試點省市的做法，被留置人員一般單獨安排居住，不上戒具，有標準化的留置室、醫療和飲食起居保障。③該規定促進了留置措施的規范化、法治化。第四，留置期間監察機關尚未完全掌握被調查人的犯罪證據，律師的素質參差不齊，此時律師介入將會給監察機關調查案件帶來極大的證據風險，不利于監察機關調查案件。因此，綜合各個方面考慮，留置期間，被調查人無權聘請律師，律師也無權介入。

(二) 增強對留置期間監察權力的監督制約

我國的監督制約機制從整體上來說是全面系統的，因此對于監察機關留置期間的監督制約要堅持黨的監督、人大監督、監察機關內部監督部門監督以及外部監督方式。要切實建立監察機關與其他監督部門的信息共享機制，增強其他監督部門對監察機關留置期間監察權力的監督。第一，人大常委會可以定期組織執法檢查，審查留置工作的開展；第二，監察機關可以定期就留置期間監察人員執行職務和遵守法律的情況向人大以及常委會進行匯報。第三，監察機關應當依法準確及時的公布留置信息，供社會公眾查閱，新聞媒體工作者要紀實報道，曝光留置期間的違法行為，以增強留置期間監察權力的監督。第三，可以讓人民監督員參與留置期間的工作開展，依法糾正監察人員的違法行為，增強對監察權力的監督。

四、結語

監察體制改革是順應時代發展潮流的改革，留置措施將改革前的“雙規”措施合法化更加體現了我國依法治國的基本原則，這是提升國家治理能力和治理體系現代化的必然要求，充分表明了我國嚴懲腐敗的堅定決心。依法保障留置期間被調查人的權利有利于推動監察體制改革的法治化，貫徹落實憲法規定的“國家尊重和保障”人權原則，因此我們要切實保護留置期間被調查人的合法權益，實現懲治腐敗與保障人權的雙目標。

【注釋】

①袁喜兵：“我國行政申訴制度的構建及完善”，載《河北法學》，2010年第10期。

②沈紅衛、高峰：“問題與建議：論監察委員會“留置”措施”，載《時代法學》，2018年01期。

③《中華人民共和國監察法》釋義，中國方正出版社2018年3月第一版，第201頁