城鄉一體化進程中建設用地二級市場發展策略研究

(廣東國地資源與環境研究院 廣東 廣州 510000)

一、引言

隨著我國城市化進程的增速，城鄉一體化的趨勢越來越明顯，城鄉經濟社會的政策措施、產業關系和思想觀念都在時刻發生變革。而在土地市場方面，城鄉一體化的特征主要體現為農村集體經營性建設用地權能的提升，在符合規劃和用途管制條件時可以與國有土地同等入市，逐步實現同權同價。在此背景下，建設用地規模不斷擴展，成為城鄉土地利用的主體，土地二級市場也開始發展成型。鑒于城市承載能力的約束，土地資源獲取渠道由之前的“增量為主”向“存量為主”轉變，但城鎮內部仍存在大面積的存量低效用地，需要通過建設用地二級市場來激發其利用潛力。由于集體經營性建設用地入市后能夠在工業和商業等方面有效彌補國有建設用地的供給不足，為產業提供土地載體，其重要性不言而喻。因此，推動國有建設用地和集體經營性建設用地的二級市場的完善，能夠加強土地產權保護、提升土地有效供給的質量和效率，有助于緩解地方政府城市建設的資金壓力和促進地區經濟社會發展。然而，目前土地二級市場上還存在制度建設不完善、權能釋放受限、監管力度不足等問題，制約了存量建設用地的盤活利用，如何培育符合現代市場體系要求的建設用地二級市場，是一個亟需深入研究的課題。

二、城鄉一體化進程中建設用地二級市場發展存在的問題

(一)土地開發強度大與利用粗放的矛盾并存，空間制約明顯

土地開發強度是區域土地利用程度及其累積承載密度的綜合反映。依據國際慣例，一個地區土地開發強度超過30%，一定程度上將影響人的生存環境，城市的人口吸納能力也會因此受損。據2016年度土地利用變更調查數據顯示，佛山市南海區的土地開發強度為52.45%，佛山市各區中排首位，且與廣東省各市區相比也高出一定比例，其原因是南海區作為“廣佛同城”的前沿區域，近年來城市經濟增長和轉型升級較快，產業多樣化發展，人口增多，原有的城市建設用地面積不能滿足社會生產的需求，必須在原有的土地上進行擴張。由于土地開發強度已經處于較高水平，未來新增土地供應將更多依賴于“三舊”改造和城市更新工作。

與土地開發強度大的現實狀況相對的是建設用地粗放利用的問題，尤其是多用于建設為村級工業園的集體經營性建設用地。在南海區，村級工業園分割零散和土地利用效率低下的問題相對突出，2018年調查數據顯示，南海區現有村級工業園685個，涉及用地14.24萬畝，產業以五金、陶瓷、制鞋、紡織、家具等傳統制造業企業為主，而占全區集體建設用地面積比重高達73%的村級工業園，工業產值卻不到全區10%，土地利用的單位工業產值低下。土地利用粗放會嚴重制約新型城鎮化的發展。

(二)建設用地轉讓制度未完善，稅費負擔較重

目前建設用地在轉讓時受到一系列約束和限制，主要體現為25%投資額交易門檻的制約、土地交易稅負較高、轉讓的相關法律法規制度不夠規范等。在轉讓條件方面，《城市房地產管理法》第29條規定“以出讓方式取得的土地使用權轉讓前必須完成開發投資總額的25%以上”，從近年地方實踐看，這一條件一定程度上制約了土地要素的自由流動，形成了較高的交易門檻，但受到上位法的規定以及考慮到實際操作中風險的存在，放寬限制的操作難度較大；在稅費方面，土地轉讓環節稅種多，根據典型案例研究，轉讓雙方需要承擔增值稅、土地增值稅、契稅、印花稅、城市維護建設費、教育費附加、地方教育附加等稅種，累積起來超過交易額的15%，市場普遍反映稅負過重。為減少交易成本，一些市場主體采取公司變更、股權轉讓甚至人為制造司法糾紛的方式來進行避稅，導致隱性交易泛濫，監管難度加大。而相關法律法規無法提供指引，因現有的涉及土地轉讓的上位法如《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等均形成于上世紀九十年代，而我國土地轉讓市場發展進程增速加快，這一系列立法不能涵蓋當前存在的許多問題及矛盾。

(三)劃撥土地出租收益金征收困難，不利于土地資產價值的顯化

在土地有償使用制度改革以前，我國長期采取行政劃撥的方式進行土地分配，使得大量因歷史原因而形成的劃撥土地在流轉過程中衍生了新的管理難題。隨著市場經濟的發展，城市核心區可開發利用的土地資源漸趨緊張，為鼓勵企業將多余的土地轉移出來，由社會自行調配使用，企業原本無償得到的土地，如今常被用于開發物業并將其轉讓、出租，以便從中獲取收益，而政府因缺乏可執行的強制措施而無法向企業收取土地收益金。這種做法實質上違背了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十六條要求“沒收未經批準擅自轉讓、出租劃撥土地使用權獲得的非法收入”的規定，劃撥土地出租收取的年租金實質上是土地出讓金的一種補充形式，屬于土地收益的一部分，因此對劃撥土地出租收益金收取疏于管理會導致政府作為土地所有權人的權利無法得到保障，也不利于土地資產價值的顯化。

(四)集體建設用地抵押市場活力未得到釋放

由于多年來城市優先發展戰略的影響，加上缺乏上位法支持的緣故，集體經營性建設用地的抵押融資存在許多困難，市場活力不高，僅有部分銀行機構有意愿開展相關業務。以南海區為例，盡管國家及地方層面均出臺了相應的政策指引，但對于集體經營性建設用地抵押雙方的權利義務、抵押權的實現等都未進行詳細規定，導致集體經營性建設用地抵押仍受到嚴格限制。另一方面，由于抵押權實現中風險的存在，作為抵押權人的銀行機構為保障其經濟利益，對抵押物標準化、地上建筑物抵押、抵押人還貸能力、村集體的信譽等情況都會進行細致的考量，通常更傾向于對大型鄉鎮企業進行授信，而中小型鄉鎮企業卻是集體經營性建設用地抵押貸款的主要需求者，客觀上造成了需求主體大于供給主體的供需失衡狀況。

(五)配套服務體系不健全，交易機會不充分

由于近年來土地二級市場的迅速發展，不同形式的交易增加，以往的配套服務未能完全滿足土地使用權人的交易需求。在2017年國家啟動土地二級市場試點工作之前，許多地區尚缺乏專門的土地二級市場交易平臺，交易規則和流程也不夠明晰。以南海區為例，在二級市場試點前沒有搭建土地二級市場交易平臺，對于需要公開轉讓的土地，由公有交易平臺接受公有資產管理部門的委托，代辦公有企業產權及農村集體產權轉讓手續服務，而大多數民營企業只能通過金融機構咨詢、拍賣行、房地產中介、相關協會對接或是企業之間互相了解等方式獲取相關訊息。供需雙方信息不對稱，交易風險高，容易導致區位好、市場預估價值高的產業用地發生錯配，致使用地配置效率低下。另一方面，建設用地轉讓、出租、抵押的交易條件和登記流程未明確，導致土地使用權人在交易或辦證等環節容易產生疑惑，不清楚應該在哪個部門辦理業務，對辦事效率的提高造成了一定障礙。

三、城鄉一體化進程中建設用地二級市場存在問題的成因分析

相較于我國建設用地一級市場的逐步規范化和制度化，建設用地二級市仍處于自發分散狀態，面臨的問題較多，這些問題的產生有其歷史原因和經濟原因。歷史原因是二級市場管理的交易規則不健全，從而導致政府缺乏有效的監管依據，監管力度不足。此舉有利有弊，一方面監管松散給了市場自由發展的空間，使得一些經濟增速較快地區的二級市場交易量不斷上升，市場發育程度較高；但另一方面也會帶來一些與完善現代市場體系不適應的問題，例如土地轉讓和置換受限制、劃撥用地出租收益金難收取、集體土地抵押活力不足都屬于因交易規則不完善或監管不到位而形成的問題。而深層次的經濟原因則是各利益主體的博弈。政府部門、土地使用權人和金融機構等二級市場主體都會追求自身利益的最大化，因主體間存在利益沖突而導致交易無法順暢地進行。

以南海區集體經營性建設用地抵押問題為例，其中涉及主體主要為政府、作為集體經營性建設用地使用權人的用地者的和作為土地所有權人的村集體經濟組織。對于用地者而言，因鄉鎮企業產權改革推動了集體建設用地的市場化流轉，經過改制的鄉鎮企業產權大多已屬于個人所有，不再是嚴格意義上的鄉鎮企業，在獲得獨立的產權后，這些個人所有的私營企業便會主張土地的使用權和經營權，使得集體土地的所有權和使用權發生分離。同時，由于政府控制著集體建設用地市場的規則，改制后的鄉鎮企業持有的集體建設用地無法抵押融資。而企業的利益受損，受影響最大的還是村集體經濟組織。面對巨大的土地物權需求市場中潛在的增值收益，用地者和村集體開始尋求法律與政策規定上的突破口，努力爭取自己應有的土地權益，因此也就不可避免的與地方政府、社會資本甚至與國家產生了利益沖突。

四、新型城鎮化進程中完善建設用地二級市場的對策

(一)結合城市更新工作，挖掘存量土地潛力

針對我國城市中心尤其是一、二線城市中心土地開發強度高、新增土地極度稀缺的狀況，城市更新已經成為新型城鎮化轉型的必然趨勢。以南海區為例，經過十年的城市更新工作，原有的政策釋放空間已經十分有限，與之相對的是，南海區仍然面臨建設用地規模過大、土地利用粗放、配套設施不足等問題。由于現階段低效利用的土地多為集體經營性建設用地，需要政府主導進行改造，淘汰落后產能，騰出空間引進檔次更高的項目或企業。南海區參照國有土地儲備制度，通過成立區、鎮兩級集體土地整備中心，以托管方式將產業落后、零星分散、利用低效但符合入市條件的集體經營性建設用地進行整合、土地清理及前期開發，以備統一招商入市，實現了集體土地的綜合統籌利用。

(二)統一轉讓稅費管理，差別化轉讓審批流程

由于涉及土地使用權轉讓交易的不僅有稅法等上位法，還有財政部和稅務總局及地方政府頒布的相關規章、管理辦法、通知、批復等，不同級別的政府和有關部門所規定的稅費征收項目中列出了復雜的計稅依據和標準，使得稅務部門和代征部門無法準確向納稅人解釋清楚稅費征收的依據和信息，容易使納稅人產生疑惑。建議取消稅費代征的環節，由稅務部門統一征收，避免多部門采用不同征收標準分別征收的做法。

目前我國建設用地轉讓基本可以分為自發交易和公開交易兩種類型。公有成分建設用地轉讓必須在土地交易機構公開進行，由交易機構審核是否滿足轉讓條件，審核流程相對明晰；而自發交易行為因流程相對簡單，且沒有固定交易場所限制，導致審核環節不明確，常以不動產登記代替交易管理，缺乏對交易的合約性進行實質性審查。建議有條件的地區建立土地二級市場交易平臺，在收取轉讓材料的環節進行實質性審核，特別是建設用地是否滿足原始出讓合同涉及的債權要求。通過將交易管理與不動產登記的職責區分開來，減輕不動產登記環節的壓力，保障土地市場的規范運行。

(三)完善規章制度，規范土地出租行為

劃撥土地使用權出租進入市場，能夠促進土地市場流轉，增加土地交易活躍度。在目前大城市土地一級市場供給率低、土地供不應求的狀況下，劃撥土地采用上繳出讓金的方式出租入市，將很大程度緩解供需矛盾，滿足社會各方對土地的需求，同時能保證國家土地收益不受損失。

按照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，劃撥土地使用權可以出租，但需要補交土地出讓金。《劃撥土地使用權管理暫行辦法》也說明了劃撥土地使用權必須辦理出讓才可以出租。因此可以歸納出，國家認可的劃撥土地出租的途徑是：通過上交土地出讓金、對劃撥用地補辦出讓手續轉變為出讓土地，或者經過批準保留劃撥性質但將租金中包含的土地收益上交。為保障政府能夠有效管控劃撥土地出租情況并科學核算應補交的出讓金，地方國土部門有必要專門制定關于劃撥土地出租管理的規章制度，對劃撥土地出租行為的范圍及對象、權利和義務、出租登記、管理及審批程序、年租金繳納標準、計算方式、征收辦法、管理權限等，引導出租雙方達成合規合法的土地出租交易。

(四)釋放集體建設用地抵押融資權能

對于集體經營性建設用地使用權的抵押權能的釋放問題，核心矛盾是解決金融機構對于辦理集體經營性建設用地抵押業務的相關顧慮，其中重點聚焦在土地變現處置的可能性和風險防范補償機制兩個方面：首先，由于抵押權實現是保障銀行利益十分關鍵的環節，金融機構十分關注集體經營性建設用地變現的難易程度，如果能夠進一步加強完善抵押資產價值評估服務、建立起更為順暢的二次流轉交易機制，能夠有效提升銀行開展相關業務的積極性。政府可以通過定期公布基準地價，建立起資產平臺數據庫供銀行查詢地價、租金信息等方法來完善資產價值評估服務；其次，針對許多銀行顧慮的“因村集體阻撓導致集體土地使用權無法實現”的問題，可以考慮建立風險補償機制，或設立第三方擔保機制，降低集體土地存在的未知風險。

(五)加強市場管理，優化配套服務

為了督促建立公平、公正、規范運行的建設用地二級市場，需要因地制宜加強市場管理、同時健全二級市場配套服務體系，以優質的服務激發市場活力。

在以往的土地二級市場交易中，各交易主體往往按照“慣例”或通過中介機構提供的指引來完成交易，對交易的規則和權利義務不甚了解。地方政府部門有必要設計一系列關于土地二級市場管理的規則，為土地轉讓、出租、抵押行為向規范性、市場化、制度性轉變提供可操作路徑。

在優化配套服務方面，有條件的地區可嘗試整合相關資源，建立土地二級市場交易場所、平臺和信息系統，利用“互聯網+”和大數據技術，將土地二級市場交易信息集中到平臺上并對供應方和需求方的信息進行實時動態發布，打破交易信息壁壘。與此同時，若能向用戶提供洽談場所、行業資訊、土地經濟、法律咨詢、土地估價等服務，提升服務質量和水平，將對建設用地二級市場起到積極的促進作用。