風險視域下養老保險基金的可持續發展研究

陸程

摘 要：養老保險基金制度是一項應對風險的制度安排。然而，在當今的風險社會中，養老保險基金也面臨著各種風險。這其中，既有外部環境風險，也有內部運營風險。為應付這些不斷變化的風險，需要采取諸如加強監管立法、拓展多元投資渠道、建立資格準入制度、形成協同監督管理體系等一系列措施來加以防范，借此促進養老保險基金的健康可持續發展。

關鍵詞：養老保險基金;風險管理;可持續發展

中圖分類號：F840? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）04-0093-02

每個人都無法避免生老病死，養老問題是人類從古至今都極為關注的問題，隨著人類文明的進步，養老逐步由依靠家庭養老為主轉變為依托社會養老為主。及至近代，政府部門在養老這一社會事務中扮演越來越重要的角色。在財富貨幣化的當下，以發放養老金為形式的現代貨幣式養老漸漸取代過去占主導地位的照顧式養老。因此，社會為解決養老問題以及政府加強養老制度建設的關鍵就轉移到養老金身上。構建一套健全的養老保險基金制度對于拉動該國經濟社會的發展以及保障老齡人口的生活，都極具意義。

一、風險社會中養老保險基金的現狀

從19世紀80年代初期德國最早建立了社會保險制度開始，到2012年，全世界已有180多個國家和地區建立起了自己的養老保險制度[1]。毫無疑問，人類在日常生活中面臨著各種各樣的風險，所謂風險是人類面臨的各種不確定的損失，或者風險產生的結果可能帶來的損失，風險社會是當代社會一個重要特征。在風險社會中，各國的養老保險基金也面臨著外部環境、實際運作以及制度構建等各種風險，使得這一出發點本是規避風險的制度安排面臨著巨大風險。尤其是自20世紀七八十年代以來，隨著全球經濟增速的放緩再加之全球人口老齡化甚至高齡化趨勢的加速，基金積累制取代現收現付制成為各國養老金制度安排的主流趨勢，如何實現規模龐大的養老保險基金長期安全地運轉，已成為每個國家都要認真思考的問題。

毫無例外，我國養老保險基金也面臨著種種風險。更嚴峻的是，我國正處在全面深化改革的關鍵時期，與經濟領域一樣，我國的養老保險基金制度也面臨由計劃模式向市場模式的深刻轉變，處在轉型期的制度安排上還有很多不完善的地方，由此帶來管理效率低、資金缺額大等一系列問題，如果無法妥善解決，將嚴重影響我國養老保險基金的持續化運作。因此，透析在當今風險社會下養老保險基金面臨的內外風險，并提出針對性的建議，對于保證我國養老保險基金的持續健康發展具有重要而現實的意義。

二、我國養老保險基金可持續發展面臨的風險

（一）外部環境風險

1.人口老齡化的風險。人類預期壽命延長以及人口出生率下降使老齡化成為一個世界性難題。尤其是我國，20世紀70年代開始實行的計劃生育政策使中國面臨的老齡化問題更為嚴峻。按照聯合國的標準，中國早已進入老齡化社會，并且從發達國家的經驗來看，進入老齡化社會時一般人均GDP達到1萬美元左右，而我國的人均GDP在2017年也僅有8 000多美元，我國還面臨著“未富先老”的窘境[2]。一方面是由于養老金支付的快速增長，另一方面是由于繳費人數的減少而帶來養老基金收入的減少，因此養老保險基金的可持續性發展不容樂觀。

2.通貨膨脹的風險。通貨膨脹是指在一段給定的時間內，給定經濟體中的物價水平普遍持續上漲，貨幣購買力持續下降的現象。其對養老保險基金構成的挑戰主要為兩個方面：一是由于物價上漲，導致退休人員等的生活成本增加，這就要求相應提高養老保險基金的支出;二是在實行基金制養老金體系下，通貨膨脹導致過去積累起來的養老保險基金貶值，由此增加未來養老基金的支付風險。因此，現收現付制成為一個抵御通貨膨脹的合理選擇，但是現收現付制不利于對居民財富的積累，不利于抵御人口老齡化的沖擊。

3.相關法規滯后的風險。在全面推進法制國家建設的進程中，社會主義法治應該成為經濟社會發展的根本基石，養老保險基金的管理也需要強有力的法律法規作為后盾。我國早在1999年就已發布《社會保險費征繳暫行條例》，但對于基金管理鏈條涉及到的其他環節還沒有比較權威的法律法規出臺，這必將帶來管理措施不完善的嚴重后果，致使基金管理機構及其行為、基金運行、基金監管等一系列環節得不到法律法規提供的強力支持。

4.投資渠道限制的風險。根據我國統賬制度的設計，個人賬戶基金積累可用于投資資本市場，實際上我國面臨著無錢用來投資的窘境。根據國家規定，在預留一定支付需要的費用之外，其余的基金應全部用于投資，但是投資渠道又被嚴格限制為存入銀行專戶或購買國債，嚴禁投資于其他金融和經營性事業。放眼全球，大多數國家養老基金被允許投資于資本市場，比如購買公司債券和股票。需要明確的是，資本市場若想成為養老保險基金保值增值的場所，其一定要發展成熟并且具有完備的法律法規。就現階段而言，我國資本市場無論從規模抑或是結構上來看還很不成熟，無法有效承擔基金保值增值這一重任。

（二）內部運營風險

1.約束軟化風險。在我國，各級社會保險基金管理中心是社保基金的日常管理主體，是隸屬于當地人社部門的行政事業單位，這造成其缺乏獨立性，政策諸多流程實際上都是同一部門在操作，形成自己監督自己的局面，行政管理機構的約束趨于軟化[3]。我國社會保險基金的管理一直沒能被納入統一的財政和預算管理體系，而且各地管理經常各自為政，非常分散，社保基金未能置于立法機構、司法機構等的有效監督之下，這必將造成資金管理無序。除此之外，社會保險基金的實際繳納者，很難知曉基金運營的真實狀況，在知情權都得不到保證的情況下更談不上監督權了。

2.基金運營風險。養老保險基金運營一般分為籌集、管理、支付三個階段。就籌集而言，一般以社會保險費的形式進行征收，在征收過程中，難免會有拒絕繳費、拖欠等不配合現象。而基金征收機構由于缺乏責任感、缺少激勵措施等原因而存在主觀上的少收、漏收的風險。就管理過程而言，由于當前我國個人賬戶尚未完全落實，因此投資運營環節相對比較簡單，通過一定的資產組合可以分散投資風險。待個人賬戶做實后，委托代理風險將成為主要風險。支付是基金內部運作流程的終結，不遵循支付原則的欺騙性申請在各地屢見不鮮，比如“死者”領取養老金、“企業欺騙性冒領”等各種道德風險現象時有發生[4]，這就對社保辦理機構的鑒別能力提出非常大的考驗。社會上還大量存在提前退休的現象，這也使得基金支付情況雪上加霜。

三、實現養老保險基金可持續發展的有效路徑

第一，加快養老保險基金管理的監督立法。在全面建設法治中國的進程中，社會保險基金的監管也應實現法制化，通過法律賦予監管機構法律地位、權威和職責。如若行政干預過多，這將嚴重減弱監管應有的權威性，而且會導致有法不依、執法不嚴的后果，這必將弱化監管效果。具有較強操作性及權威性的監管法律法規能夠在很大程度上保證基金管理部門的效率，當前，我國應該加快基金監管各項法律法規的建設，并逐步形成以社會保障部門行政監督為主，審計監督、財政監督、內部監督和社會監督等有機配合的監督體系。

第二，豐富養老保險基金投資渠道。相比歐美國家，我國資本市場的發展歷程極為短暫，至今也不過二十八年的歷史，雖然近幾年受國際經濟大環境的不利影響以及國民經濟處于轉型升級的陣痛期，國內股市處于比較嚴峻的時期。但是，我國資本市場朝著健康方向發展的總趨勢是不容置疑的，這也為我國養老保險基金進入證券市場提供了健康的宏觀環境。現在，社保基金、養老信托、企業年金等投資大量涌入資本市場，當然，還有一項艱巨的任務便是推動養老個人賬戶基金入市，這不僅可以開拓一條基金保值增值的渠道，還可以為資本市場提供長期穩定的資金來源[5]。

第三，建立資格準入制度。在制定好相關標準及規范的前提下，鼓勵銀行、證券、保險、信托等金融機構參與養老保險基金市場，發揮它們各自優勢實現專業化分工，借此也可以提高管理效率。當然，任何金融機構如有意向進入養老保險基金市場，必須經過相關金融監管機構批準，除此以外還要通過社會保障部門的認可才有資格進入養老保險基金市場，并開展各種投資管理活動。

第四，建立全程監管制度。為了防止出現風險監控的空白點或是置身監管之外的人，必須實現基金的全流程監管，社會保險基金的每一個環節，從企業、參保職工到經辦機構、金融機構等所有參與主體，包括征收、管理、支出的全部流程都納入監管中。社會保障機構和投資管理機構應當按照規定，向相關管理機關和公眾報告資金管理情況，并保證披露的信息真實有效。防范與化解風險的關鍵節點總是在風險發生初期，監管流程應特別重視事前監管，完善制度建設以及流程設計。

當前，我國社會保障各項體制機制還很不成熟，養老保險基金的可持續發展還面臨重重阻礙。若實現對養老保險基金運行風險的有效管理，離不開一個穩定健康的宏觀環境，而養老保險基金的風險管理并不是一蹴而就的。要實現有效管理，就必須結合我國實際，促進金融市場發展，加強社會主義法制建設，我國還有很長一段路要走。

參考文獻：

[1]? 吳永求.中國養老保險發展評價及現實挑戰[M].北京：科學出版社，2016：23-25.

[2]? 袁志剛，封進，葛勁峰，陳沁.養老保險經濟學——解讀中國面臨的挑戰[M].北京：中信出版社，2016：179-181.

[3]? 李珍，孫立勇，張昭華.中國社會養老保險基金管理體制選擇——以國際比較為基礎[M].北京：人民出版社，2005：191-192.

[4]? 劉子蘭.社會保障基金和企業年金管理[M].北京：經濟科學出版社，2007：65-66.

[5]? 林義.社會保險基金管理[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2007：182-183.