歐美職業(yè)安全監(jiān)管體制及對(duì)我國的啟示

(大連市應(yīng)急管理局 遼寧 大連 116000)

一、歐美國家職業(yè)安全監(jiān)管體制簡介

(一)美國的職業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管形式。美國職業(yè)安全監(jiān)管的基本法是《美國職業(yè)安全健康法》，美國職業(yè)安全監(jiān)管工作由美國職業(yè)安全健康管理局負(fù)責(zé)，該局成立于1971年，隸屬于美國勞工部。美國職業(yè)安全健康管理局的使命是“確保每名工人每天能夠安全回家”[1]，職責(zé)是“嚴(yán)格、公平、有效的執(zhí)法；教育、宣傳和受理投訴；交流、合作、結(jié)盟，以及推廣志愿者項(xiàng)目”[2]。美國職業(yè)安全健康管理局有著卓越的工作成績，美國從1971年的5600萬名勞工增加到2007年的1.15億名勞工；但是，職業(yè)安全死亡事故總量減少了62%，職業(yè)傷害和職業(yè)疾病發(fā)生率下降了40%[1]。

(二)德國的職業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管形式。德國職業(yè)安全監(jiān)管的基本法是《德國職業(yè)安全法》。德國職業(yè)安全監(jiān)管的執(zhí)法主體是勞動(dòng)監(jiān)察員，責(zé)任主體是企業(yè)，勞動(dòng)監(jiān)察員隸屬于獨(dú)立于政府的職業(yè)安全事故保險(xiǎn)基金會(huì)。職業(yè)安全事故保險(xiǎn)基金會(huì)在德國的職業(yè)安全監(jiān)管體系中發(fā)揮了巨大的作用，職業(yè)安全事故保險(xiǎn)基金會(huì)承擔(dān)了職業(yè)安全事故的藥費(fèi)、誤工費(fèi)、社會(huì)補(bǔ)償費(fèi)、康復(fù)費(fèi)、其他需求等相關(guān)費(fèi)用，而且，職業(yè)安全事故保險(xiǎn)基金會(huì)被賦予了職業(yè)安全日常監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能。[11]

德國職業(yè)安全行政執(zhí)法程序嚴(yán)格的分為告知和處罰二個(gè)步驟，第一、如果勞動(dòng)監(jiān)察員發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違反職業(yè)安全相關(guān)法律的情況，勞動(dòng)監(jiān)察員便向企業(yè)下達(dá)限期整改通知單，企業(yè)如果不服，可以申請(qǐng)另外一名勞動(dòng)監(jiān)察員與該名勞動(dòng)監(jiān)察員共同執(zhí)法。第二、勞動(dòng)監(jiān)察員發(fā)現(xiàn)被認(rèn)定違法的企業(yè)對(duì)安全隱患未加整改，便可以下達(dá)處罰通知單。同時(shí)，企業(yè)有權(quán)向地區(qū)法庭上訴。

(三)英國的職業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管形式。英國職業(yè)安全監(jiān)管的基本法是《英國職業(yè)安全健康法》。英國職業(yè)安全監(jiān)管工作由英國安全健康委員會(huì)、英國安全健康執(zhí)行局和地方政府共同承擔(dān)。為了提高工作效率，英國安全健康委員會(huì)和英國安全健康執(zhí)行局有計(jì)劃于近期合并。英國安全健康委員會(huì)負(fù)責(zé)制定職業(yè)安全健康的相關(guān)規(guī)章制度。根據(jù)《英國職業(yè)安全健康法》，英國安全健康執(zhí)行局和地方當(dāng)局負(fù)責(zé)職業(yè)安全的執(zhí)法工作，其中批發(fā)、零售、辦公、休閑娛樂和餐飲業(yè)的職業(yè)安全管理工作由地方政府負(fù)責(zé)，其余行業(yè)由英國安全健康執(zhí)行局負(fù)責(zé)。[6]

(四)荷蘭的職業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管形式。荷蘭職業(yè)安全監(jiān)管的基本法是《荷蘭工作環(huán)境法》。荷蘭職業(yè)安全監(jiān)管工作由荷蘭勞動(dòng)監(jiān)察局負(fù)責(zé)，荷蘭勞動(dòng)監(jiān)察局的核心任務(wù)之一就是監(jiān)管企業(yè)的生產(chǎn)作業(yè)條件，荷蘭勞動(dòng)監(jiān)察局共有325名作業(yè)場(chǎng)所監(jiān)察員，需要監(jiān)管全荷蘭700萬名工人和55萬個(gè)企業(yè)。荷蘭勞動(dòng)監(jiān)察局隸屬于社會(huì)事務(wù)和就業(yè)部，勞動(dòng)監(jiān)察局不受地方和地區(qū)政府、社會(huì)伙伴(一般指歐洲工會(huì)聯(lián)盟(ETUC)、歐共體工業(yè)聯(lián)合會(huì) (UNICE)歐洲公有企業(yè)中心(CEEP)3大組織)和社會(huì)安全協(xié)會(huì)的管理。[7]

荷蘭勞動(dòng)監(jiān)察員的工作需要嚴(yán)格符合執(zhí)法程序。如果，荷蘭勞動(dòng)監(jiān)察員通過現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在安全隱患，由雇主申請(qǐng)，監(jiān)察員將設(shè)定一段整改期限；監(jiān)察員根據(jù)期限的要求，再次赴現(xiàn)場(chǎng)檢查企業(yè)的整改效果，如果隱患沒有得到整改，監(jiān)察員將對(duì)企業(yè)實(shí)施處罰；一段時(shí)間后，監(jiān)察員會(huì)第三次對(duì)該企業(yè)進(jìn)行檢查，如果隱患仍然存在，監(jiān)察員將向檢察院發(fā)送一份報(bào)告，并直接對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰，這些罰款將被用來幫助企業(yè)完成職業(yè)安全方面的整改。

二、共同的特點(diǎn)

(一)具有整合獨(dú)立的職業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐美等西方各國大多建立了整合的職業(yè)安全監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)。各國的職業(yè)安全健康法都專門規(guī)定了負(fù)責(zé)監(jiān)督、監(jiān)察及實(shí)施職業(yè)安全健康法的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，大多機(jī)關(guān)同時(shí)整合了勞動(dòng)監(jiān)察、職業(yè)安全監(jiān)察、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察的職能。如英國是就業(yè)大臣領(lǐng)導(dǎo)的安全健康委員會(huì)和安全健康執(zhí)行局、美國、加拿大是勞工部及其下屬的職業(yè)安全健康管理局、日本是厚生勞動(dòng)省及其下屬的勞動(dòng)監(jiān)督署、荷蘭是社會(huì)事務(wù)和就業(yè)部及其下屬的勞動(dòng)監(jiān)察局、瑞典是勞工部及其下屬的作業(yè)環(huán)境監(jiān)察局。

同時(shí)西方各國的職業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)大多獨(dú)立于地方政府，不受地方政府的限制。如，英國的職業(yè)安全健康執(zhí)行局相對(duì)獨(dú)立于地方政府，美國的職業(yè)安全健康管理局、加拿大的職業(yè)安全健康管理局、德國的安全監(jiān)察員機(jī)構(gòu)、荷蘭的勞動(dòng)監(jiān)察局都完全獨(dú)立于地方政府。

(二)監(jiān)管形式多種多樣。歐美等西方各國也面臨安全監(jiān)察員與監(jiān)管企業(yè)比例過低的問題，所以，西方各國大多采用形式多樣的安全監(jiān)管活動(dòng)，動(dòng)員企業(yè)主動(dòng)參與到職業(yè)安全工作之中，比如美國采取免費(fèi)咨詢活動(dòng)、志愿防護(hù)活動(dòng)、危險(xiǎn)崗位曝光活動(dòng)、戰(zhàn)略伙伴計(jì)劃、面向特殊崗位項(xiàng)目，加拿大采用的職業(yè)傷害返崗工程，英國采用職業(yè)危害巡演秀，韓國的清潔作業(yè)場(chǎng)所活動(dòng)。形式各樣的安全活動(dòng)既幫助企業(yè)加強(qiáng)了安全管理，減少了設(shè)備設(shè)施隱患，降低了安全事故，也減輕了職業(yè)安全監(jiān)管部門的工作壓力，讓監(jiān)管部門能夠用大量的精力去研究評(píng)估制定職業(yè)安全政策、措施和組織各種安全活動(dòng)，形成了良性的PDCA管理循環(huán)。

(三)充分發(fā)揮了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的力量。歐美等西方各國都建立了完善的安全保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)費(fèi)率能夠隨著職業(yè)安全事故數(shù)量的變化而增減，職業(yè)安全事故成為雇主們不得不關(guān)注的經(jīng)濟(jì)杠桿，一些安全管理得比較好的公司，每名員工每年可以為公司節(jié)約保險(xiǎn)費(fèi)1000美元左右，很多雇主已經(jīng)將避免職業(yè)安全事故當(dāng)作開源節(jié)流的重要手段[8]。同時(shí)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了能夠減少事故保險(xiǎn)金的支出，直接或間接的參與到企業(yè)的日常安全管理之中，主動(dòng)幫助企業(yè)查找隱患、整改隱患，幫助政府進(jìn)行事故統(tǒng)計(jì)等工作[7]。

三、對(duì)我國的啟示

(一)充分發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的力量。在我國工傷保險(xiǎn)的認(rèn)定和支出，并沒有完全與職業(yè)安全監(jiān)管工作掛鉤，這樣很難充分發(fā)揮保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)杠桿督促雇主查找隱患，減少發(fā)生職業(yè)安全事故。所以建議，我國一方面進(jìn)一步強(qiáng)制企業(yè)參與工傷保險(xiǎn)，甚至國家承擔(dān)部分補(bǔ)助費(fèi)用，另一方面放開保險(xiǎn)市場(chǎng)，讓民辦保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)主能夠真正做到雙向選擇。讓保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)的調(diào)解下，主動(dòng)的介入企業(yè)的職業(yè)安全工作，甚至讓保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與事故調(diào)查和事故統(tǒng)計(jì)，解決現(xiàn)實(shí)中面臨的職業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員與監(jiān)管企業(yè)數(shù)量比例過小的問題，甚至一定程度上能夠遏制個(gè)別企業(yè)對(duì)職業(yè)安全事故謊報(bào)瞞報(bào)的現(xiàn)象。

(二)采用豐富多樣的安全監(jiān)管形式。目前我國對(duì)小企業(yè)、小煤窯的安全監(jiān)管有些吃力，一方面安全監(jiān)管人員力量不足，一方面小企業(yè)主和從業(yè)人員的安全意識(shí)不強(qiáng)也是不爭(zhēng)的事實(shí)。我國如果能夠借鑒美國、英國、新西蘭等國的經(jīng)驗(yàn)采用各種面向小企業(yè)的安全活動(dòng)形式，為小企業(yè)提供免費(fèi)的安全咨詢、隱患查找、整改資金等服務(wù)，小企業(yè)、小煤窯的安全隱患能夠在一定程度得到緩解。另外，我國職業(yè)安全事故與受害者的安全意識(shí)不強(qiáng)有很大關(guān)系，所以，建議我國借鑒西方對(duì)從業(yè)人員的安全培訓(xùn)方式，加強(qiáng)安全監(jiān)督管理部門與教育部門的合作，利用公共教育資源適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行職業(yè)安全教育，讓職業(yè)安全培訓(xùn)進(jìn)大學(xué)、技校、中學(xué)、甚至小學(xué)，這樣就能從根本上突破我國從業(yè)人員因安全意識(shí)不強(qiáng)而遭受職業(yè)安全傷害的瓶頸。