檢察機關行政公益訴訟制度研究
——以湖南省C市檢察機關為例

(湖南工業大學 湖南 株洲 412007)

依據全國人大常委會作出的修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，2017年7月1日起，我國全面實施檢察機關提起公益訴訟制度，從而確立了檢察機關提起公益訴訟制度。這無疑是深入貫徹落實司法體制改革的重要要求，對于保障國家和集體的公共利益，促進依法行政，進一步嚴格執法的重要舉措。

一、檢察行政公益訴訟概述

根據《行政訴訟法》第二十五條規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”該修改標志著行政公益訴訟制度在我國的初步建立。

根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》等規定，檢察機關立案后，應在三個月內辦理終結，特殊情況下報經檢察長可延長一個月。若發現負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，檢察機關應當采取訴前程序，向行政機關提出檢察建議，督促其履行職責，行政機關應當在兩個月內依法履行職責，并書面回復。行政機關兩個月內未履職到位或不履職，檢察機關可依法提起行政公益訴訟。

二、行政檢察公益訴訟開展情況及遇到的問題

為便于研究，筆者選取湖南省C市檢察機關為例。2017年7月至2018年底，C市檢察機關共梳理生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈權益保護等五大領域的公益訴訟案件線索999條，立案667件，辦結133件。在辦案中發現，檢察機關提起行政公益訴訟存在以下問題：

(一)案件線索收集難。一是線索收集渠道狹窄。從目前檢察機關行政公益訴訟案件線索的來源來看，一方面是以反控申、公訴、偵監、民行等檢察工作中發現為主線，推動信息共享、監督聯動；另一方面是借助“兩法銜接平臺”作用，加強與行政機關聯系協作、互通有無，但這兩方面都反映出檢察機關拓寬線索渠道在現實中存在一定的局限性。可見，實踐中缺乏專門的行政公益訴訟的案源發現機制，導致行政公益訴訟相關的社會知曉度也不高。從目前檢察機關工作來看，案件主要集中在國土部門、環境保護部門，案源單一、面窄，也是辦案的一大困惑。二是“公共利益”的內涵和外延把握難。行政公益訴訟案件涉及領域專業性強、復雜敏感、社會關注度高，檢察機關在對收集來的線索進行界定甄別更加難，這不僅需要牢牢把握“公共利益”這一核心的內涵和特點，避免公益訴訟被濫用，還要避免選擇性訴訟的問題。但是，“公共利益”這一概念是典型的不確定法律概念，司法界眾說紛紜，其內涵和外延很難進行規范性描述，實踐中更難以把握，極難操作，直接影響檢察機關對線索的收集與研判。三是地方保護主義阻礙勢力強大。若檢察機關提起行政公益訴訟后，相關行政機關負責人面臨的是免職追紀，相關行政單位面臨的是整改問責，一些部門領導存在單位面子觀念和怕影響單位形象，有的抵制民行部門調查取證，收集案件線索。

(二)行政公益訴訟調查取證難。一是法律規定范圍不明確，調查核實權行使邊界難以確定。檢察機關提起公益訴訟作為一種新的訴訟模式和訴訟機制，在司法改革的整體框架下尚未形成系統化的理論體系，也有待提出相應的立法建議。二是程序性保障措施缺乏。目前檢察機關對行政公益案件取證既無強制措施也無救濟方式，可見調查核實權不具有剛性法律強制力，這就導致在利益博弈較為尖銳的行政公益訴訟中，檢察機關僅僅通過“檢察建議”的方式難以有效破解行政機關和當事人不予配合的難題。三是調查核實手段單一。目前大都通過調閱、復制相關行政執法卷宗、詢問相關人員進行，而很少采取委托鑒定、評估、審計和收集書證、物證、視聽資料等方式，直接影響了案件中損害結果認定以及損害結果與行政行為的因果關系認定。

(三)涉及國家和社會公共利益受侵害的證據認定難。檢察機關從其職能和性質來看，在提起行政公益訴訟時代表國家和社會公共利益，行使程序意義上的訴權，但是目前何謂“社會公共利益”，法律、法規乃至司法解釋都未予明確，學界亦存在分歧。因此，立法的空白、學界的爭論，導致難以認定涉及國家和社會公共利益是否受到侵害。

(四)“檢察建議”的內容和公益訴訟請求相互匹配難。實踐中，檢察建議的可操作性不強，不易指出解決問題的關鍵點和切入點，容易出現過于原則和空泛的問題，不利于行政機關自我糾錯或履行職責，使得訴訟請求難以明確，行政機關履職到位及整改到位的標準認定難。

(五)檢察隊伍行政公益訴訟專業性不強。公益訴訟案件所需證據專業性強、涉及面廣，調查核實獲取證據的難度較大，而檢察人員尚未適應公益訴訟證據廣泛性、專業性等要求，業務能力尚不能完全適應調查核實需要，相關工作開展難度非常大。

三、完善檢察機關行政公益訴訟制度的對策

針對C市實踐中遇到的問題和困難，筆者提出如下建議：一是提高對行政公益訴訟的重視程度。把公益訴訟工作列為“一把手”工程，由檢察長親自抓，要主動積極爭取地方黨委領導、政府支持和人大的監督，要建立黨委領導、政府掛帥、檢察機關具體負責的公益訴訟工作格局。同時，檢察機關還要主動向人大匯報公益訴訟工作進展情況，積極爭取人大作出專項決議，以促進工作順利開展。二是準確把握檢察機關對行政機關監督的定位。首先，檢察機關對行政機關的監督應是全面監督。其次，檢察機關應對國家利益和社會公共利益負有法律救濟職責，法律也應在這一定位上賦予其相應的職權。再次，檢察機關要處理好與其他公益保護主體之間的關系。公益保護是一個系統工程，需要社會各方共同努力，不僅需要行政機關、審判機關、檢察機關通過行使各自職權進行保護，也需要公民、法人、社會組織等社會主體的積極參與。三是加大辦案配合協作力度。加強檢察機關一體化辦案機制建設，發揮各個部門的職能優勢，形成一支復合型的調查隊伍。四是加大公益訴訟裁判執行監督力度。檢察機關應重點加強對行政機關執行生效判決的監督，當行政機關對法院判決沒有執行到位時，檢察機關收到判決書后如果就此止步,那就沒有解決根本問題，也沒有真正發揮檢察機關提起公益訴訟制度的實效。四是切實加強辦案力量和提高干警素能。充實行政公益訴訟辦案力量，提高業務素能，建立與專家聯系的專用渠道。