聯合國在網絡主權博弈中的作用

(湖南師范大學法學院 湖南 長沙 410006)

網絡主權經歷了從不被認可到廣為接受的發展過程。二十世紀九十年代中期，約翰·P.巴洛在《網絡空間獨立宣言》中宣稱，各國政府在網絡空間中沒有主權。在此之后，西方國家也有聲音稱網絡空間是“全球公域”。但這種“去主權化”思想在隨后形形色色的網絡入侵、網絡攻擊和網絡犯罪等問題中被證明過于“烏托邦”。2009年，由北約14國在塔林建立的“網絡防御合作卓越中心”啟動了“塔林手冊進程”，試圖在國際法層面擬定一套網絡空間的行為規范。《關于網絡戰國際法適用的塔林手冊》(《塔林手冊》1.0版)和《關于網絡行動國際法適用的塔林手冊》(《塔林手冊》2.0版)分別于2013年和2017年出版面世。盡管《塔林手冊》2.0版相對于前一個版本對網絡主權的闡述更加系統與全面，但其終究是西方學界主導下、具有濃厚西方政府色彩的國際法學術作品。①與此同時，聯合國信息安全政府專家組也在2013年的一份共識性文件中表示，包括《聯合國憲章》在內的國際法同樣適用于網絡空間。聯合國對網絡空間規則適用的關切毋庸置疑，其作為目前代表性最廣泛、最具權威的政府間國際組織，應當在力所能及的范圍內引導網絡空間行為準則朝著符合國際社會共同期望的方向發展。

一、參與網絡基礎設施的管理

網絡基礎設施作為網絡活動的平臺和載體，是網絡空間的基本構成要素之一。②互聯網的技術架構決定了頂級域名和根服務器的基礎地位。目前的互聯網域名體系以國際互聯網域名與IP地址分配機構(ICANN)為核心，各國互聯網的運行都高度依賴位于美國的原根域名解析服務器。③一個國家的網絡主權建立在其本國所管轄的通信技術系統之上，其對國家頂級域名的掌控和根服務器的管理是該國網絡主權的必然要求。但是成立于1998年的ICANN并不是一個國際性的組織，實際上，它是一個依據美國國內法設立、受美國行政管理當局管轄的機構。這種由隸屬于某一特定國家的組織機構管理頂級域名和根服務器的模式存在著許多不受國際法規范控制的隱患，頂級域名和根服務器的運作很容易受到特定國家的干預，其他國家的網絡主權極易受到侵犯。

目前，一國想要擁有其專屬的頂級域名，需要和ICANN簽訂協議。例如，我國和ICANN簽訂的協議就約定由中國負責管理“.cn”這個頂級域名。這種協議本身是雙方基于公平、平等而簽訂的，但頂級域名在實際管理中卻出現過被一國政府強行干預的不公平情形。據報道，伊拉克頂級域名“.iq”曾被人為從根服務器上屏蔽了數天。④這一行為使得該國境內的網站全面停止服務，給其造成了嚴重的社會、政治、經濟混亂。類似的事件也在利比亞發生過。如果一國政府能夠輕易實施這樣的行為，無疑會給其他國家的網絡主權帶來嚴重的侵害，給網絡空間的秩序增添不穩定的因素。頂級域名和根服務器等網絡基礎設施應當脫離某一國的主導和控制，交由權威性的國際組織來管理。

在各國平等參與管理全球性事務已成為趨勢的今天，將頂級域名和根服務器等網絡基礎設施交由特定國際組織來管理是較理想的模式。各國對自己的頂級域名享有至高無上的網絡主權，在此基礎上，統一讓渡出一部分管理權給該國際組織，由該國際組織按照法定的程序對各國頂級域名和根服務器實施管理。在這種狀態下，不存在任何特定的國家能夠任意對他國的頂級域名采取類似屏蔽的措施，各國所享有的網絡主權能夠得到更加充分的保護。在為數眾多的國際組織中，聯合國應當是不二之選。其成員國數量的絕對優勢能夠確保各國更直接地行使網絡主權，其組織機構的權威性能夠保障網絡主權有關國際法規范的適用，而且網絡空間和平與發展的目標也與《聯合國憲章》中的規定相呼應。

二、推進網絡主權條約的簽署

網絡空間已經成為人類生活越來越難以離開的一個新“空間”，不論是國內法上的行為主體，還是國際法意義上的行為主體，都越來越頻繁地在網絡空間從事各種活動。有具體行為的地方就需要有行為規范，這是維持良好秩序的前提，法律規范就是這些行為規范中的一種。一國公民在國內網絡上實施的行為要受到該國國內法的規范，同樣，在國際層面上，國際法行為主體在網絡空間實施的行為也需要受到國際法的規范。但網絡空間的國際法規范目前尚處于空白狀態。上文提及的《塔林手冊》實際上描述了一些應當受到國際法規范的網絡空間行為。2013年出版的《塔林手冊》1.0版在具體內容上分為國際網絡安全法和網絡武裝沖突法兩個部分，用將近100個條文對主權、管轄、國家責任、使用武力等內容進行了規定。2017年出版的《塔林手冊》2.0版在內容上分為了一般國際法與網絡空間、國際法特別制度與網絡空間、國際和平與安全和網絡活動、網絡武裝沖突法等四個部分，用超過150個條文規定了主權、國際責任法、不受國際法規制的網絡行動、國際人權法等眾多內容。⑤

《塔林手冊》2.0版相較于《塔林手冊》1.0版，在具體內容的闡述上明顯更加充分，而且結構編排方面也更加科學合理。然而，不論《塔林手冊》2.0版對于網絡空間的行為準則規定得有多完善，其終究只是一份學術性質的作品，不具有法律規范的屬性?！端质謨浴坊蛟S會影響網絡空間國際法的產生和發展，但由于其制定的過程缺乏廣大發展中國家以及不發達國家的參與，不具有廣泛的代表性，因而難以成為約束世界各國的法律規范。另一個值得注意的事實是，國際社會目前在網絡主權的具體發展層面上仍舊層次不齊、進度各異，這也是未來國際社會進一步完善網絡主權的重要著力點。關于網絡空間的發展方向，我國外交部條法司馬新民副司長在2013年舉辦的中美互聯網論壇上發表了《我們需要怎樣的網絡秩序》的演講，他認為法治應當成為互聯網治理的基本方式，互聯網法治可以通過三個步驟來實現：宣言、框架性公約和特定領域的條約。要在網絡空間實行法治，首先應當制定出充分、合理的法律規范。在國際法當中，法律規范主要表現為國際條約。聯合國的廣泛代表性和權威性為網絡主權有關國際條約的簽署提供了良好的平臺和穩固的基礎，能夠在網絡主權發展急需國際法規范的關鍵時期最快可能地推動相關國際條約的簽署。

三、保障網絡治理的平等參與

如果說網絡主權存在不同層級的特征，那么網絡基礎設施應當屬于最底層的物理層，而網絡主權相關的國際條約應當屬于最頂層的核心層。在物理層與核心層之間，還有由科技、貿易、文化、社會、生活等人類活動組成的應用層。⑥人類基于網絡基礎設施的各種行為與活動受到法律規范的調整，但法律規范本身不能實現法治?！巴椒ú蛔阋宰孕?，”法律規范的具體實施需要人的參與，網絡主權相關的國際條約在實施的過程中需要各國的參與，平等參與網絡空間的治理是實現網絡空間法治的前提。國際性是網絡的根本屬性，各主權平等國家都是網絡中的一部分，理應共同對這一人類生活的新空間進行治理。但并不是所有的觀點都同意將網絡空間交由各國共同治理，有的認為網絡空間屬于“全球公域”，不為任何一國所支配；有的認為網絡空間應當由“多利益攸關方”進行治理?！叭蚬颉钡挠^點已逐漸被否定，但“多利益攸關方”治理模式還在被人們熱議。

“多利益攸關方”治理，是指政府、私營部門和民間團體通過發揮各自的作用，共同為互聯網確定演進和使用形式。⑦《塔林手冊》2.0版在網絡空間治理模式的選擇上就贊成這一觀點。但“利益攸關方”究竟包括哪些主體？各“利益攸關方”在做出決策時應當采用什么樣的規則以確保公正？這種模式自身還有許多問題沒能得到妥善的解決。實際上，所謂的“多利益攸關方”治理模式其實是網絡空間的“叢林法則”模式。能對特定問題做出最終決定的往往是網絡空間的強者，是網絡強國，而表面上參與其中的弱國大都只能跟隨其后，很難獲得發言權和決策權。更何況，這種將網絡空間發展方向的決策權分散給眾多主體的模式，在多大程度上能強化主權國家對其網絡主權的享有和行使，是值得我們懷疑的。如果不能將這種模式現存的眾多問題一一解決，“多利益攸關方”治理模式極有可能損害各國所享有的網絡主權。

真正意義上的網絡空間全球治理應當充分考慮到世界各國的網絡主權，讓每一個組成互聯網的國家都能夠平等地參與網絡空間的治理，都能夠在國際社會發出自己的聲音，不論其網絡技術的發展程度如何，也不論其加入這一空間的時間如何。從這個意義上說，權威性政府間國際組織相比于“多利益攸關方”更能實現網絡空間的共同治理，并且更有把握將網絡空間朝著國際社會共同期望的方向發展。而在目前眾多的政府間國際組織當中，聯合國毫無疑問最有實力擔此重任。

結論

網絡主權的存在已經逐漸成為不爭的事實，但網絡主權具體包含哪些內容，一國享有的網絡主權究竟應當如何在網絡空間行使，國際社會還存在爭議。各國在面對這些問題時，往往會從自身利益的角度給出各自的回答，網絡主權博弈實質上就是各國在這些問題上的主導權博弈。但值得注意的是，這些問題的回答直接決定著網絡空間的發展方向，決定著將來各國在網絡空間的行為準則。在這場博弈中，聯合國應當發揮其最具代表性、最具權威的政府間國際組織的作用，在網絡主權發展的重要時期，引導其朝著符合國際社會共同期望的方向發展。具體而言，聯合國應當參與網絡空間物理層面的基礎設施管理，以確保網絡空間的基本要素不受特定國家干預。而在網絡空間核心層面，聯合國可以有力地推進相關國際條約的簽署，為網絡空間的有序運行提供制度保障。同時，聯合國也能夠提供良好的平臺實現世界各國對網絡空間的共同治理，確保各國在網絡空間治理中的平等參與。

【注釋】

① 參見黃志雄：《網絡主權論：法理、政策與實踐》，社會科學文獻出版社，2017年版。

② 參見方濱興、鄒鵬、朱詩兵：《網絡空間主權研究》，《中國工程科學》2016年第6期，第2頁。

③ 參見方濱興：《從“國家網絡主權”談基于國家聯盟的自治根域名解析體系》，《信息安全與通信保密》2014年第12期，第35頁。

④ 參見方濱興：《從“國家網絡主權”談基于國家聯盟的自治根域名解析體系》，《信息安全與通信保密》2014年第12期，第36頁。

⑤ 參見黃志雄：《網絡主權論：法理、政策與實踐》，社會科學文獻出版社，2017年版。

⑥ 參見郝葉力：《三視角下網絡主權的對立統一》，《網絡安全技術與應用》，2016年第10期，第5頁。

⑦ 參見張新寶、許可：《網絡空間主權的治理模式及其制度構建》，《中國社會科學》2016年第8期，第145頁。