污染型鄰避設施規劃中公眾參與代表遴選機制研究

(重慶交通大學 重慶 400074)

一、背景

隨著工業化和城鎮化的發展，各地在發展過程中常常會遇到“鄰避效應”，如：2014年“浙江余杭中泰垃圾焚燒廠事件”、2016年“湖北仙桃垃圾焚燒廠事件”等?！班彵苄钡某霈F，不僅會延誤項目的建設進程、加大建設成本，還會導致一定的社會穩定風險。為避免和化解“鄰避效應”，許多學者提出了在污染型鄰避設施規劃中引入公眾參與，同時對公眾參與的有效性、公眾參與的環境等進行了研究。但針對污染型鄰避設施規劃中公眾參與代表遴選問題的研究較少，因而本研究希望通過對污染型鄰避設施規劃中公眾參與代表遴選案例進行分析，發現遴選機制中存在的問題，進而提出相應的建議。

國內關于公眾代表遴選問題的研究多集中于公眾代表遴選標準、公眾代表遴選方法、公眾代表遴選程序、公眾代表遴選機制等。王磊[1]從公眾代表遴選標準的研究角度指出，代表的遴選要滿足普遍性、均衡性、交涉性、效率性，選出的代表應滿足一定的資質要求，此外對于特殊群體和弱勢群體應使用不同的標準。慶啟宸[2]從公眾代表遴選方法的研究角度直言行政公共聽證代表制度中，受管制或受保護利益的代表和公共利益的代表既可以采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由行政機關委托相關社會組織推薦；而專家代表、有關行政機關代表和其他人員均由行政機關聘請。高露[3]在研究遴選程序時提出先應根據利害關系人的地域分布、職業、年齡等其他特征，將利害關系人分為幾個群體，再由環保主管部門根據各個群體的人數和規模制定合理的聽證出席人數，最后由各個群體自行選出能夠代表本群體利益的代表，選取方式不固定，可以召開會議，可以民主推選，選取的代表經由環保主管部門審核，及時向公眾公布。

二、污染型鄰避設施規劃中公眾參與代表遴選現狀

某市規劃局在網上公示《xx固體廢物綜合處置中心修建性詳細規劃》(生活垃圾焚燒發電項目)，該項目選址位于人口密集地區，附近不僅有附近城區居民還有幾所高校師生。項目在公示期內已經開始施工，一下子激怒了當地居民。后來區政府采取強制停工措施并查封相關施工機械。市政府發布了《關于網民關注我市生活垃圾焚燒發電項目(固體廢棄物處置中心)的情況通報》，并在通報中表示公示期結束后將組織公眾聽證會，所有市民均可報名參加。接著在規劃局的組織下，25名代表參加了聽證會并發表意見。聽證會結果中3名受邀專家和1名周邊村村長贊成，還有2名周邊村長表示如果補償合理就贊成，其他代表均反對。市政府又委托市政法委對該項目進行《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估》。本次聽證會共25名代表，其中10名代表為邀請代表、10名代表為委托代表，另外5名代表為隨機選擇的代表。就代表總的數量而言，25名代表不足以代表距離項目1.8公里的3萬名城鎮居民、2.6公里的3.3萬名師生而且受邀代表中有3名專家代表，他們并非項目選址附近常住居民，他們的觀點只是從專業技術層面分析后得出結論認為項目可行，并沒有從公眾角度出發或者并沒有與公眾溝通來打消公眾對項目選址是否合理的疑問，因而不具有代表性。此外，對于公眾代表是如何產生的，缺乏公開透明的遴選方式，特別是邀請代表，其代表性有待質疑。

通過上述案例可以得知，目前污染型鄰避設施規劃中公眾參與代表遴選中存在以下問題：

(1)公眾參與代表比例低，代表性不足。雖然沒有明確的法律制度對參加污染型鄰避設施規劃聽證公眾參與代表的人數做出規定，但作為受項目影響最大的公眾應該都有權利知道和了解項目相關信息，有權利參與到規劃聽證中，因而應保證足夠數量的公眾參與代表人數，以便能夠代表更多的廣大公眾。

(2)公眾參與代表遴選缺乏公開性。對于公眾參與代表的產生，缺乏公開透明的有效信息，如公眾如何報名參加，報名后如何通過遴選進入到聽證當中，中間的關鍵環節信息缺失容易導致選出的代表難以讓人信服。因而應該對公眾參與代表遴選的標準、遴選的方式方法、遴選程序等進行公示。此外，公示最終遴選出的公眾參與代表信息同樣可以在一定程度上保證遴選的公平公正。

三、污染型鄰避設施規劃中公眾參與代表遴選機制存在問題的原因

(一)公眾參與代表遴選的法律制度不夠完善

法律制度作為規范和調整各種社會關系時的基本保障，同樣也應該是污染型鄰避設施規劃中公眾參與代表遴選的最基本保障。在我國，不同領域有著不同的法律制度，有關公眾參與的法律制度也出臺了很多，如《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等等。這些法律制度中雖然對于公眾參與做了相關描述，但描述中原則性規定多，抽象性規定多，針對公眾參與范圍、公眾參與程序、參與方式、公眾參與代表遴選等未給出可操作性的規定。此外，其他領域中的公眾參與法律制度不一定全都適用于污染型鄰避設施規劃過程。實際中，正是這些客觀原因在一定程度上限制了公眾參與，使得公眾難以有效地參與到污染型鄰避設施規劃中。

(二)公眾參與代表遴選機制不健全

科學、合理的公眾參與代表遴選機制不僅在理論層面可以有效規范公眾參與代表遴選工作的原則性問題，而且在實踐層面可以有效指導公眾參與代表遴選工作的操作性問題。具體而言，污染型鄰避設施公眾參與代表遴選機制應包含公眾參與代表遴選主體、公眾參與代表遴選程序、公眾參與代表遴選范圍、公眾參與代表遴選標準、公眾參與代表遴選方式等內容，進而可以提高污染型鄰避設施規劃中公眾參與的有效性和決策的科學合理性。但實踐中，多數公眾參與代表遴選缺乏組織性，如缺乏相關的規定來確定公眾參與代表遴選主體，因而會出現誰需要誰組織，誰組織誰就是遴選主體，進而擁有相對多的控制權，對于公眾參與代表遴選程序、遴選標準的確定等會產生一定的隨意性，進而導致整個遴選過程缺乏組織性。同樣公眾參與代表遴選標準的缺失，難以保障公眾的利益訴求得到反饋。

四、對策建議

完善污染型鄰避設施規劃中公眾參與代表遴選機制。首先應明確公眾的知情權、參與權，進而公眾可以依據相關的法律制度要求參與到相關決策事宜中；其次，應該規定具體的遴選實施細則，如公眾參與代表遴選的標準、遴選的方式、遴選的程序等，這樣依據細則實施更能保證遴選的科學合理性；最后，及時公開與遴選公眾參與代表有關的信息，以保障公眾能夠有效參與到規劃決策中健全污染型鄰避設施規劃，因而需要建立健全污染型鄰避設施規劃中公眾參與代表遴選信息公開和監督機制。