我國政府創(chuàng)新政策的內(nèi)涵與作用機(jī)制：基于政策文本的內(nèi)容分析

田志龍，陳麗玲，顧佳林

(華中科技大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

一、引言

創(chuàng)新政策是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步的重要手段[1]。特別是對于新興產(chǎn)業(yè)來說，由于其面臨著技術(shù)路線和市場的雙重不確定性[2]，更需創(chuàng)新政策的引導(dǎo)和支持。現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為，政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、金融支持、人才引進(jìn)等政策工具來實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新政策目標(biāo)[3]。然而，根據(jù)《工業(yè)企業(yè)科技活動統(tǒng)計(jì)年鑒—2016》[32]的數(shù)據(jù)顯示，我國政府給企業(yè)的研發(fā)支持中，直接資金支持占企業(yè)研發(fā)支出的比例不高[注]數(shù)據(jù)顯示，2015年我國政府給企業(yè)的三方面研發(fā)支持(直接研發(fā)資金、基于企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除減免稅和基于企業(yè)高新技術(shù)資質(zhì)的減免稅)分別占企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)總支出(10013.93億元)的5.37%、4.49%、7.01%。。那么，創(chuàng)新政策的作用機(jī)制是什么？

現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為，政府創(chuàng)新政策通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等政策工具發(fā)揮著作用，推進(jìn)了企業(yè)的學(xué)習(xí)、研發(fā)和市場開拓等[3-5]，有利于吸引人才[6]，提升了企業(yè)創(chuàng)新效率。但現(xiàn)有文獻(xiàn)存在如下兩個(gè)方面的不足：第一，現(xiàn)有文獻(xiàn)通常籠統(tǒng)地將創(chuàng)新政策視為單一概念[7-8]或僅研究某個(gè)層級的政府創(chuàng)新政策[9-10]，并將創(chuàng)新政策簡化為政策工具探討其內(nèi)涵與作用機(jī)理，缺乏對政策內(nèi)涵及政策體系的深度理解。第二，也有學(xué)者考慮到了中央至地方不同層級政府創(chuàng)新政策的互動性，但這些研究或僅根據(jù)詞頻分析政策工具的作用[11]，這無法具體剖析不同層級政府創(chuàng)新政策的異同點(diǎn)和上下關(guān)系；或僅研究政策決策過程[12]，缺乏對政策本身及政策作用機(jī)制的研究。針對以往研究的不足并結(jié)合本文研究目標(biāo)，本文認(rèn)為，對于創(chuàng)新政策的研究，不僅是探討政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等形式支持和鼓勵(lì)科技企業(yè)開展創(chuàng)新活動，更重要的是探討創(chuàng)新政策創(chuàng)造了一種什么機(jī)制來辨別出應(yīng)該給予支持的優(yōu)秀企業(yè)并推動企業(yè)創(chuàng)新能力的提升。為加深對創(chuàng)新政策的理解，本研究借鑒制度理論的思路，通過內(nèi)容分析方法從目的、內(nèi)容、手段和情境四個(gè)方面[13]對政府創(chuàng)新政策內(nèi)容，以及由區(qū)/縣-市-省-中央四級政府出臺的各類政策構(gòu)成的政策體系的特征進(jìn)行研究，探討創(chuàng)新政策的內(nèi)涵及作用機(jī)制，彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究對創(chuàng)新政策體系研究的不足。

二、理論背景

對于創(chuàng)新政策的概念，學(xué)者們給出了不同的定義。國外研究認(rèn)為，創(chuàng)新政策是一國政府為了影響或者改變技術(shù)創(chuàng)新的速度、方向和規(guī)模而采取的一系列公共政策的總稱，其主要目的是通過縮短技術(shù)創(chuàng)新從發(fā)明到商業(yè)化應(yīng)用之間的時(shí)滯來加快科學(xué)技術(shù)成果從潛在生產(chǎn)力向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化[14]，促進(jìn)產(chǎn)品和技術(shù)的更新?lián)Q代[5]。創(chuàng)新政策影響了技術(shù)變革和其它形式的創(chuàng)新，是產(chǎn)業(yè)政策的一部分[15]。特別是對于發(fā)展中國家而言，創(chuàng)新政策對于提升企業(yè)在全球價(jià)值鏈中的地位具有重要作用[16]。結(jié)合中國情境，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，在中國政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的體制下，區(qū)/縣-市-省-中央等四級政府會出臺縱向關(guān)聯(lián)但橫向差異的創(chuàng)新政策[12]，這些創(chuàng)新政策在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)創(chuàng)新能力提升上起著重要作用。與單一的科學(xué)政策、技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)政策不同，創(chuàng)新政策是一種更系統(tǒng)、更進(jìn)步的政策體系，包括經(jīng)濟(jì)、社會、科技、文化等多個(gè)方面[17]。據(jù)此，結(jié)合本文的研究內(nèi)容，本文將我國政府創(chuàng)新政策定義為中央-省-市-區(qū)/縣等四級政府制定的上下關(guān)聯(lián)而各地有差異的創(chuàng)新政策體系，它包括經(jīng)濟(jì)、社會、科技、文化等領(lǐng)域的各個(gè)方面，目的是為了提升企業(yè)創(chuàng)新效率并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從兩個(gè)方面關(guān)注創(chuàng)新政策。一是研究創(chuàng)新政策的文本內(nèi)容。基于政策工具視角，學(xué)者們將創(chuàng)新政策分為金融外匯、財(cái)政稅收、其他經(jīng)濟(jì)措施、行政措施、人事措施等五類[3]，并根據(jù)“市場需求-能力供給-環(huán)境制度”結(jié)構(gòu)框架將政府創(chuàng)新政策分為“需求面”“供給面”和“環(huán)境面”三個(gè)方面[18]。同時(shí)，通過對創(chuàng)新政策頒布的時(shí)間、主題、主體等的分析，歸納并分析了中國創(chuàng)新政策的演變過程及發(fā)展趨勢，從而為創(chuàng)新政策的制定和政府職能的轉(zhuǎn)變提供指導(dǎo)[9,17,19]。二是關(guān)注創(chuàng)新政策的激勵(lì)作用。研究主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是基于創(chuàng)新政策工具類別與種類的政策績效研究，認(rèn)為創(chuàng)新政策(如財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、項(xiàng)目支持、稅收優(yōu)惠等政策工具)有力地促進(jìn)了企業(yè)的技術(shù)學(xué)習(xí)、研發(fā)、轉(zhuǎn)移和市場開拓[1,20]；其次是基于創(chuàng)新政策區(qū)域性的政策績效研究，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)我國東、中、西部地區(qū)研發(fā)對技術(shù)效率的影響存在地域差異性[21]，政府項(xiàng)目和資金補(bǔ)助，以及創(chuàng)新人才資助和研發(fā)軟硬件扶持都對企業(yè)創(chuàng)新的專利產(chǎn)出效率起到了積極作用[6]。

然而，現(xiàn)有研究存在兩個(gè)方面的不足。第一，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要考慮政策工具的作用，雖然有少部分文獻(xiàn)對創(chuàng)新政策的機(jī)制進(jìn)行了研究，但這些研究多從政府角度出發(fā)，忽略了從企業(yè)角度對政策本身的機(jī)制進(jìn)行探討；第二，已有文獻(xiàn)研究了創(chuàng)新政策的激勵(lì)作用，但是這些研究僅通過大樣本的數(shù)據(jù)證明了創(chuàng)新政策與創(chuàng)新效率、企業(yè)研發(fā)等的相關(guān)關(guān)系，而缺乏對由區(qū)/縣-市-省-中央等四級政府出臺的創(chuàng)新政策構(gòu)成的政策體系的具體剖析。鑒于企業(yè)的市場主體地位，有必要從企業(yè)角度來探討我國政府創(chuàng)新政策的內(nèi)涵及作用機(jī)制，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和提升企業(yè)創(chuàng)新能力。

制度理論領(lǐng)域的學(xué)者認(rèn)為可以從目的、內(nèi)容、手段、情境等要素來研究制度壓力的作用機(jī)制：制度背后的利益相關(guān)者的目的是什么，對焦點(diǎn)組織有何訴求，用什么手段影響焦點(diǎn)組織采取響應(yīng)行動，相應(yīng)的情境是什么[13]。由于政府創(chuàng)新政策對企業(yè)來講也是一種制度壓力，因此上述制度壓力的四要素為我們深入理解創(chuàng)新政策的作用機(jī)制提供了新的思路。為了彌補(bǔ)上述研究不足，本文將借鑒制度壓力的作用機(jī)制，從政策目的、政策內(nèi)容、政策手段和政策情境四個(gè)方面研究政府創(chuàng)新政策的要素，即創(chuàng)新政策對企業(yè)提出了什么訴求？對于達(dá)到要求的企業(yè)給予什么支持？如何辨別出那些達(dá)到/更可能達(dá)到政策訴求的企業(yè)從而給予上述政策支持？創(chuàng)新政策營造了什么氛圍來促進(jìn)科技企業(yè)對政策要求的理解并提升其參與熱情？

三、研究方法

(一)研究思路與研究方法

在研究思路上，與現(xiàn)有文獻(xiàn)主要探討政策手段及其作用不同，本文通過辨別創(chuàng)新政策以及政策體系的要素及其特征來發(fā)現(xiàn)其內(nèi)含的作用機(jī)制。在研究方法上，本文將采用內(nèi)容分析法。首先，我們從單個(gè)政策文本的政策條款中辨別出政策目的(objective)、內(nèi)容(content)、手段(means)、環(huán)境(context)。其次，將不同層級政府(區(qū)/縣-市-省-中央)和政府部門出臺的各類創(chuàng)新政策視為一個(gè)政策體系，辨別不同層級以及不同類型政策間的關(guān)系，從整體視角來研究創(chuàng)新政策及政策體系推動企業(yè)創(chuàng)新行為的作用機(jī)制。

(二)數(shù)據(jù)收集、變量界定與初步分析

1.創(chuàng)新政策的范圍與資料收集

在我國，由于“縣/區(qū)、市、省、中央”四級政府出臺的創(chuàng)新政策體系非常龐大和復(fù)雜，為了進(jìn)行深入的比較和分析，本文僅以武漢東湖高新區(qū)為基本研究單位，構(gòu)建“東湖高新區(qū)-武漢市-湖北省-中央”等四級政府的創(chuàng)新政策體系，收集政策資料作為本文的研究對象。

第一，武漢東湖高新區(qū)具有較高的研究價(jià)值。武漢東湖高新區(qū)自1988年成立以來，被國務(wù)院批準(zhǔn)為首批國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)；在2009年，武漢東湖高新區(qū)被國務(wù)院批準(zhǔn)成為第二個(gè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。東湖高新區(qū)已經(jīng)形成了以光電子信息為主導(dǎo)，生物、新能源、環(huán)保、消費(fèi)類電子等產(chǎn)業(yè)為支柱的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，各種創(chuàng)新政策類型豐富，得到了廣泛有效的實(shí)施，并且取得了很好的政策效果，具有較高的研究價(jià)值。

第二，武漢東湖高新區(qū)政府網(wǎng)站的創(chuàng)新政策體系種類健全，內(nèi)容規(guī)范，與武漢市、湖北省和中央層面相關(guān)的政策容易查找，適合運(yùn)用內(nèi)容分析法開展定性研究。因此，在收集資料時(shí)，本文緊緊把握“科技企業(yè)在經(jīng)營管理中能夠感受與接觸的創(chuàng)新政策”這一原則。

基于以上資料收集思路，本文以武漢東湖高新區(qū)為基本研究單位，通過武漢東湖高新區(qū)管委會網(wǎng)站公開的政策名錄、武漢東湖高新區(qū)企業(yè)服務(wù)局印發(fā)的《國家、省、市、區(qū)各級政府支持企業(yè)政策匯編》，搜集了武漢東湖高新區(qū)出臺、轉(zhuǎn)發(fā)、落實(shí)、實(shí)施的中央、省、市、區(qū)四級政府創(chuàng)新政策作為研究樣本。樣本篩選標(biāo)準(zhǔn)如下：(1)剔除不符合上文“創(chuàng)新政策”定義的樣本；(2)由于東湖高新區(qū)在2009年被國務(wù)院批準(zhǔn)成為第二個(gè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，因此，本文選擇的政策樣本時(shí)間為2009-2017年，若東湖高新區(qū)的創(chuàng)新政策不在此期間內(nèi)則予以剔除；(3)若同一政策出現(xiàn)在多個(gè)年份，則對政策內(nèi)容進(jìn)行比對，如果政策內(nèi)容一致或僅從年份上進(jìn)行了更新，則保留年份較早的一次，如果政策內(nèi)容不一致或新政策較以往政策有較大調(diào)整，則保留并標(biāo)記為不同的政策；(4)根據(jù)國務(wù)院辦公廳1997年修訂的《國務(wù)院公文詞表》確定政策樣本，在“12A文秘工作”中選擇了“提案”“議案”“批示”“建議”“意見”“章程條例”“辦法”“細(xì)則”“規(guī)定”“方案”“決定”“指示”“公告”“通知”“批復(fù)”這十五個(gè)關(guān)鍵詞，在“13G綜合”中選擇了“方針”“政策”這兩個(gè)關(guān)鍵詞，若政策標(biāo)題不含任一關(guān)鍵詞或不在武漢東湖高新區(qū)企業(yè)服務(wù)局印發(fā)的《國家、省、市、區(qū)各級政府支持企業(yè)政策匯編》中，則予以剔除；(5)鑒于本文采用的是內(nèi)容分析法，因此，對無法獲得政策原文的樣本予以剔除；(6)為了使樣本盡可能準(zhǔn)確，筆者在武漢市科學(xué)技術(shù)局(市知識產(chǎn)權(quán)局)、湖北省科學(xué)技術(shù)廳、國家科技部等政府網(wǎng)站對東湖高新區(qū)出臺或轉(zhuǎn)發(fā)的創(chuàng)新政策進(jìn)行核對、補(bǔ)充。通過以上檢索標(biāo)準(zhǔn)和樣本篩選標(biāo)準(zhǔn)的確定，本文共得到225項(xiàng)創(chuàng)新政策作為研究樣本。這225項(xiàng)創(chuàng)新政策可以分為如下兩類：第一類是由武漢東湖高新區(qū)管委會出臺的創(chuàng)新政策，共計(jì)75項(xiàng)；第二類是由武漢東湖高新區(qū)管委會轉(zhuǎn)發(fā)、落實(shí)、實(shí)施的上級政策，共計(jì)147項(xiàng)，其中武漢市政府出臺的創(chuàng)新政策55項(xiàng)，湖北省政府出臺的創(chuàng)新政策43項(xiàng)，中央政府出臺的創(chuàng)新政策52項(xiàng)。這兩類225項(xiàng)創(chuàng)新政策共同構(gòu)成了武漢東湖高新區(qū)的創(chuàng)新政策環(huán)境，并對開發(fā)區(qū)內(nèi)科技企業(yè)產(chǎn)生直接的政策影響。

2.基于企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造過程對創(chuàng)新政策的初步分類

借助創(chuàng)新價(jià)值鏈理論，科技企業(yè)的創(chuàng)新過程包括技術(shù)產(chǎn)品化、產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化和商品商業(yè)化[22-23]。據(jù)此，本文將創(chuàng)新政策劃分為如下五個(gè)類型。

(1)產(chǎn)業(yè)綜合類政策，它是指政府部門從指明產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向或進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的角度出發(fā)，針對某一行業(yè)(或者產(chǎn)業(yè))，從技術(shù)創(chuàng)新到科技成果轉(zhuǎn)化到市場推廣的全過程都進(jìn)行支持的綜合支撐類政策，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策。(2)基礎(chǔ)類創(chuàng)新政策，它是指政府部門為鼓勵(lì)企業(yè)開展研發(fā)活動而給予的基礎(chǔ)投入，基礎(chǔ)類創(chuàng)新政策不涉及具體的企業(yè)創(chuàng)新過程，旨在為科技企業(yè)的創(chuàng)新活動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，如科技平臺建設(shè)、科技園區(qū)建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人才計(jì)劃、金融服務(wù)、科技獎(jiǎng)項(xiàng)等配套政策。(3)技術(shù)創(chuàng)新政策，它是指政府部門鼓勵(lì)企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新、工藝升級、技術(shù)應(yīng)用的政策，主要以科技計(jì)劃、科技專項(xiàng)的形式展現(xiàn)，這些計(jì)劃(專項(xiàng))具有明顯的技術(shù)路線或行業(yè)導(dǎo)向性。(4)科技成果轉(zhuǎn)化政策，它是指政府鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)、大專院校、科技企業(yè)將科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)所產(chǎn)生的具有實(shí)用價(jià)值的科技成果進(jìn)行后續(xù)的應(yīng)用與推廣的政策，主要包括針對科研人員的股權(quán)與分紅等激勵(lì)政策、科技成果轉(zhuǎn)化等相關(guān)政策。(5)市場推廣政策，它是指政府部門鼓勵(lì)企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化之后進(jìn)行市場拓展的政策，包括政府采購、產(chǎn)品補(bǔ)貼、市場開拓等政策。根據(jù)上面對創(chuàng)新政策種類的劃分，本文收集到的225項(xiàng)創(chuàng)新政策文本的分布見表1。

3. 數(shù)據(jù)編碼與初步分析

本文希望從創(chuàng)新政策的內(nèi)容特征探求政策運(yùn)行和作用邏輯，因此，本文進(jìn)行內(nèi)容分析的基本單元是政策條款。現(xiàn)有研究主要采用兩種方法對政策條款進(jìn)行內(nèi)容分析：一是詞頻分析，即通過對關(guān)鍵詞在政策中出現(xiàn)的頻率來分析政策的主題、類型、作用、發(fā)展趨勢等[10,24]；二是編碼分析，即對政策條款的內(nèi)容進(jìn)行編碼，從而歸納出政策的內(nèi)涵、機(jī)制或路徑[3,25]。由于詞頻無法準(zhǔn)確判斷其在語境中的意思，這種分析方法對于政策內(nèi)涵的理解難免有失偏頗。因此，本文采取了編碼的方法對政策條款進(jìn)行分析。

表1 本文搜集的創(chuàng)新政策文本在四個(gè)層級與五種類型的分布概況

注：1. 所有數(shù)據(jù)根據(jù)樣本政策整理而得。2. 由上表可知，創(chuàng)新政策集中于產(chǎn)業(yè)綜合類政策、基礎(chǔ)類創(chuàng)新政策中，這可能是因?yàn)楦骷壵雠_的創(chuàng)新政策中不僅涵蓋技術(shù)或創(chuàng)新內(nèi)容，還包括其它配套措施和政策。

借鑒制度壓力的分析范式，從目的、內(nèi)容、手段、環(huán)境四個(gè)方面[13]考慮，筆者分別在“東湖高新區(qū)-武漢市-湖北省-中央”四個(gè)層級的創(chuàng)新政策中各隨機(jī)選擇一個(gè)樣本，對政策內(nèi)容進(jìn)行初步分析，提出本文研究的相關(guān)概念，并對政策要素進(jìn)行如下定義。第一，創(chuàng)新政策的目的是政策出臺的原因和想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，本文將其界定為政策目的。第二，創(chuàng)新政策的內(nèi)容是政府希望企業(yè)做到哪些事情或滿足哪些條件，本文將其界定為政策訴求。第三，創(chuàng)新政策的手段是政府通過某些激勵(lì)手段來鼓勵(lì)企業(yè)從事能夠達(dá)成政策訴求的創(chuàng)新行為，這種手段的本質(zhì)是政府提供了企業(yè)希望獲取的資源，本文將其界定為政策資源。第四，創(chuàng)新政策的環(huán)境是指政府為實(shí)現(xiàn)其政策訴求而采取的行動過程以及政府對企業(yè)得到政策資源而營造的氛圍或條件，本文將其界定為政策過程。

基于上述四個(gè)基本政策要素，本文對收集的225項(xiàng)創(chuàng)新政策條款的文本內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步編碼和分析。按照“政策層級與類型(序列號)-政策條款所屬的政策要素-條款號”的編碼格式，本文對篩選出的225項(xiàng)政策文本的條款進(jìn)行編碼。例如，“A1(42)-Res-9”表示“東湖高新區(qū)基礎(chǔ)類政策中的第42項(xiàng)政策，該政策中的第9條政策條款體現(xiàn)的是政策資源”(編碼方案如表2所示)。為增強(qiáng)編碼的可靠性，編碼首先由課題組一名博士生、一名碩士生分別完成，然后兩名學(xué)生對編碼結(jié)果進(jìn)行比對，異議處與課題組老師商討決定。同時(shí)，由于課題組與東湖高新區(qū)管委會有良好的合作關(guān)系，因此，筆者在編碼的過程針對不清楚的政策內(nèi)容與管委會相關(guān)部門進(jìn)行了溝通，力求準(zhǔn)確性。基于以上編碼，本文統(tǒng)計(jì)出225項(xiàng)政策文本中共有6445條政策條款。

四、政策文本內(nèi)容分析

(一)單項(xiàng)創(chuàng)新政策的要素及其內(nèi)含的作用機(jī)制

1. 創(chuàng)新政策中的政策目的要素及其特征

首先，我們對創(chuàng)新政策中的政策目的要素進(jìn)行了編碼，并找出了不同政策目的之間的內(nèi)在邏輯，具體編碼結(jié)果如表3所示。

本文辨別出三類政策目的：建設(shè)創(chuàng)新環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。從政府的主體性出發(fā)探討政策目的的實(shí)施邏輯，我們發(fā)現(xiàn)政策目的代表了政府部門對產(chǎn)業(yè)和科技企業(yè)發(fā)展的希望和要求，表達(dá)了政府對市場干預(yù)的預(yù)期目標(biāo)。政策目的的提出往往與政策文件的性質(zhì)種類緊密相關(guān)，也與政府部門在當(dāng)前的科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向緊密聯(lián)系。

表2 創(chuàng)新政策文本分析的編碼方案

表3 創(chuàng)新政策的政策目的要素

2. 創(chuàng)新政策中的政策訴求要素及其特征

本文基于對創(chuàng)新政策文本的編碼分析辨別出了4類政策訴求(見表4)。在編碼過程中我們發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策中的目標(biāo)行為表述通常出現(xiàn)“鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)”等關(guān)鍵詞，在創(chuàng)新政策文本中有較高的辨識度。同時(shí)，我們還發(fā)現(xiàn)政策目的和政策訴求要素具備濃重的行政導(dǎo)向特征，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，政策目的是政府對科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意志體現(xiàn)；第二，創(chuàng)新政策的政策訴求為科技企業(yè)創(chuàng)新活動設(shè)定了一定要求和技術(shù)路線。

3. 創(chuàng)新政策中的政策資源要素及其特征

根據(jù)對政策文本的編碼，本文歸納出物質(zhì)資源、地位資源、行政支持3類共15項(xiàng)政策資源(見表5)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)注的財(cái)政稅收等物質(zhì)資源內(nèi)容[1,6,8]。具體而言：①物質(zhì)資源，是創(chuàng)新政策較為常用的激勵(lì)手段，財(cái)政補(bǔ)貼在政策工具中使用得最為普遍。②地位資源，既包括政府對企業(yè)創(chuàng)新能力的重要肯定，也包含政府對企業(yè)過往創(chuàng)新活動的積極評價(jià)。③行政支持，指創(chuàng)新政策包含的對企業(yè)日常運(yùn)營管理上的事務(wù)性支持。

通過對政策條款的文本分析發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策體系的政策資源具有稀缺性特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為數(shù)量的有限性，如每年出臺的科技計(jì)劃、項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)等具有明確的指標(biāo)和支持額度。從理論上講，當(dāng)資源稀缺時(shí)就會產(chǎn)生價(jià)值，資源的稀缺性與價(jià)值呈正相關(guān)性[26-27]。

4. 創(chuàng)新政策中的政策過程要素及其特征

在對創(chuàng)新政策文本進(jìn)行深入分析中，我們發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新政策不是“靜態(tài)”的文本表現(xiàn)，而是隱含著“動態(tài)”的政企互動過程。基于內(nèi)容分析，我們辨別出一個(gè)完整的“政策過程”通常包括三個(gè)階段：政策研究階段、企業(yè)響應(yīng)階段、政策執(zhí)行階段，見表6。同時(shí)，不是所有類型的政策都會經(jīng)歷這三個(gè)階段的全部過程。項(xiàng)目、計(jì)劃類政策會經(jīng)歷政策研究、企業(yè)響應(yīng)和政策執(zhí)行三個(gè)完整的階段，輔助性的財(cái)政、稅收等基礎(chǔ)性政策通常只會涉及到政策研究、企業(yè)響應(yīng)和政策執(zhí)行三個(gè)階段中的部分環(huán)節(jié)。

在對創(chuàng)新政策的政策過程要素進(jìn)行梳理與分析的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策的調(diào)研、制定、執(zhí)行過程，也是科技企業(yè)之間競爭獲取政策資源的過程，即政策過程要素體現(xiàn)了競爭性特征。在創(chuàng)新政策執(zhí)行過程中，科技企業(yè)之間常常需要通過競爭方式獲取政策支持。科技項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)等項(xiàng)目類創(chuàng)新政策數(shù)量有限，大大低于申請企業(yè)的數(shù)量，因此在篩選與評審等環(huán)節(jié)，科技企業(yè)為了獲取稀缺的政策資源只能繼續(xù)展開競爭。

5. 單項(xiàng)創(chuàng)新政策的內(nèi)含機(jī)制

在對創(chuàng)新政策條款進(jìn)行編碼時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)，單個(gè)創(chuàng)新政策會體現(xiàn)政策目的、政策訴求、政策資源、政策過程中的多個(gè)要素。以《武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)關(guān)于加快推進(jìn)眾創(chuàng)空間建設(shè)發(fā)展的支持意見》為例，為了“進(jìn)一步營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)”(A2(29)-Obj-1),“東湖高新區(qū)每年設(shè)立5000萬元專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)和支持眾創(chuàng)空間發(fā)展和開展眾創(chuàng)服務(wù)”(A2(29)-Pro-13)。這些政策措施不僅借助政府直接資金支持促進(jìn)了眾創(chuàng)空間的建設(shè)，還通過擴(kuò)大市場、獎(jiǎng)項(xiàng)激勵(lì)等政策措施識別并引導(dǎo)了企業(yè)發(fā)展方向。這表明，政府在制定創(chuàng)新政策時(shí)注重對配套措施的完善，有意識地幫助并激勵(lì)企業(yè)積極響應(yīng)政策訴求，從而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的政策實(shí)施效果，達(dá)到政策目的。

表4 創(chuàng)新政策的政策訴求要素

表5 創(chuàng)新政策的政策資源要素

表6 創(chuàng)新政策的政策過程要素

基于上面對單項(xiàng)政府創(chuàng)新政策的內(nèi)容要素及其特征的分析，本文提出政府創(chuàng)新政策作用機(jī)制的推斷，即通過競爭性政策過程激活企業(yè)間對稀缺性政策資源的競爭來促進(jìn)企業(yè)對導(dǎo)向性政策訴求進(jìn)行響應(yīng)，從而推動企業(yè)創(chuàng)新活動，最終實(shí)現(xiàn)政策目的。

(二)創(chuàng)新政策體系及其內(nèi)含的企業(yè)創(chuàng)新推動機(jī)制

如前文數(shù)據(jù)收集過程所述，本文以武漢東湖高新區(qū)為基礎(chǔ)，并由下而上追溯收集武漢市、湖北省、中央政府制定的創(chuàng)新政策。因此，最終得到的研究樣本可以體現(xiàn)由四級政府制定的創(chuàng)新政策的內(nèi)在邏輯。通過對這些不同層級創(chuàng)新政策的梳理，本文認(rèn)為，政府創(chuàng)新政策是一個(gè)包含四個(gè)層級和五種類型的創(chuàng)新政策體系。

1. 不同層級政府創(chuàng)新政策之間的“上下聯(lián)動”對企業(yè)整體能力提升的推動機(jī)制

基于對四個(gè)層級的政府創(chuàng)新政策進(jìn)行歸類和分析，本文發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新政策由地方到中央的政策層級構(gòu)建了基于企業(yè)能力的競爭過程，從而推動企業(yè)整體能力的提升。即，通過創(chuàng)新政策的層級設(shè)置，更高層級政府從下級政府推薦的企業(yè)中篩選出符合條件的優(yōu)秀科技企業(yè)，并給予本層級的政策資源支持。一項(xiàng)從中央至地方的政策最多可以形成4次“競爭-篩選”的政策作用過程，直至篩選出最符合條件的科技企業(yè)給予國家級的政策資源傾斜，幫助中央政府和各級地方政府實(shí)現(xiàn)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。那么，這種“競爭-篩選”的政策過程是如何體現(xiàn)在政策條款的邏輯中呢？

通過對政策條款的內(nèi)容分析，本文發(fā)現(xiàn)政策體系中的“上下聯(lián)動關(guān)系”實(shí)現(xiàn)了“競爭-篩選”的政策過程，這個(gè)政策過程營造了企業(yè)間競爭獲取政策資源的外部環(huán)境并幫助政府層層篩選出優(yōu)秀企業(yè)給予政府創(chuàng)新政策支持。具體而言，各級政府創(chuàng)新政策間的“上下聯(lián)動關(guān)系”體現(xiàn)在四個(gè)方面。第一，上級政府出臺的創(chuàng)新政策由下級政府進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)、組織申報(bào)與具體實(shí)施；第二，上級政府出臺的創(chuàng)新政策與下級政府出臺的創(chuàng)新政策在“標(biāo)題”上對應(yīng)，構(gòu)建了某一類從上至下完整的政策體系與實(shí)施路徑；第三，上級政府出臺的創(chuàng)新政策要求申報(bào)的企業(yè)、項(xiàng)目獲得下級政府的認(rèn)可與推薦；第四，各級政府出臺的創(chuàng)新政策資源有限性表達(dá)，即能夠獲得某一政策支持的企業(yè)數(shù)量是有限的，因此帶來政策資源的稀缺性。由此可見，中央-省-市-區(qū)(縣)四級政府出臺的創(chuàng)新政策共同構(gòu)成復(fù)雜而又龐大的創(chuàng)新政策體系，在這個(gè)體系里，每一層級的創(chuàng)新政策都會與上下層級的創(chuàng)新政策存在“上下聯(lián)動關(guān)系”。

2. 不同類型創(chuàng)新政策間的關(guān)系及其對企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造活動的推動機(jī)制

編碼結(jié)果表明，不同類型的創(chuàng)新政策在企業(yè)開展價(jià)值創(chuàng)造活動的各個(gè)環(huán)節(jié)上對其開展幫助。這些不同類型的創(chuàng)新政策如何推動企業(yè)創(chuàng)新朝前發(fā)展？

本文發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)方面的證據(jù)：①基于時(shí)間的證據(jù)。從創(chuàng)新政策出臺的順序來看，針對某一產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的出臺過程是從技術(shù)創(chuàng)新政策到科技成果轉(zhuǎn)化政策再到市場推廣政策。②基于要求的證據(jù)。科技企業(yè)希望在某個(gè)環(huán)節(jié)獲得相應(yīng)政策資源，上一環(huán)節(jié)的投入是下一環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)，這種政策訴求在政策文本中有明確的體現(xiàn)。每一次“后一環(huán)節(jié)”的政策對企業(yè)“前一環(huán)節(jié)”價(jià)值創(chuàng)造活動的要求覆蓋了企業(yè)創(chuàng)新的整個(gè)過程，推動企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造活動朝前發(fā)展。

從整體視角來審視創(chuàng)新政策體系，本文發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策體系4個(gè)層級間的“上下聯(lián)動關(guān)系”營造了“競爭-篩選”的過程，它鼓勵(lì)科技企業(yè)不斷競爭獲取上級政府的政策資源；在科技企業(yè)的創(chuàng)新過程中，5種類型的創(chuàng)新政策覆蓋了企業(yè)從技術(shù)創(chuàng)新到科技成果轉(zhuǎn)化再到市場推廣的價(jià)值創(chuàng)造全過程，推動企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造活動朝前發(fā)展(如圖1所示)。

基于以上分析，本文提出創(chuàng)新政策體系作用機(jī)制的推斷，即創(chuàng)新政策體系通過設(shè)置“橫縱交叉”兩個(gè)競爭過程鼓勵(lì)科技企業(yè)競爭稀缺的(上一級政府和下一環(huán)節(jié))政策資源，并在此過程中篩選出優(yōu)質(zhì)的科技企業(yè)給予政策傾斜，幫助企業(yè)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。

圖1 我國政府創(chuàng)新政策(體系)的內(nèi)涵及作用機(jī)制

五、研究結(jié)論與討論

(一)研究結(jié)論與理論貢獻(xiàn)

本文通過對我國政府創(chuàng)新政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，先從單項(xiàng)創(chuàng)新政策條款中辨別出政策目的、政策訴求、政策過程和政策資源等要素，再根據(jù)縣/區(qū)、市、省和中央等四級政府出臺的各類創(chuàng)新政策構(gòu)成的政策體系辨別出政策資源的競爭性、稀缺性，并提出創(chuàng)新政策及政策體系作用機(jī)制。研究結(jié)論主要包括以下兩方面。

第一，單項(xiàng)創(chuàng)新政策的作用機(jī)制。本文辨別出單項(xiàng)創(chuàng)新政策包含的政策目的、政策訴求、政策過程、政策資源等四要素。政策目的是政策出臺的原因和想要實(shí)現(xiàn)的目的，包括創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)區(qū)域發(fā)展三個(gè)方面；政策訴求是政府希望企業(yè)做到哪些事情或滿足哪些條件，包括基礎(chǔ)性投入、技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、市場推廣四個(gè)方面要求；政策資源是政府鼓勵(lì)企業(yè)從事能夠達(dá)成政策訴求的創(chuàng)新行為而提供的企業(yè)希望獲取的資源，包括物質(zhì)資源、地位資源、行政支持三個(gè)方面；政策過程是政府辨別達(dá)到或可能滿足政策訴求的企業(yè)的過程。本文發(fā)現(xiàn)政策訴求具有行政導(dǎo)向特征，政策過程具有競爭性特征，政策資源具有稀缺性特征。現(xiàn)有文獻(xiàn)多以政策工具(即物質(zhì)資源)來分析創(chuàng)新政策的內(nèi)涵和作用機(jī)制[3,28]，并認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等形式有利于提升企業(yè)創(chuàng)新效率[20,29-31]，而缺乏對政策目的、訴求、過程的研究。本文借鑒制度壓力的目的、內(nèi)容、手段、情境四要素[13]來分析不同層級創(chuàng)新政策的內(nèi)涵及作用機(jī)制，不僅深度解析了創(chuàng)新政策的內(nèi)涵，也延展了制度理論的應(yīng)用。

第二，創(chuàng)新政策體系內(nèi)含的作用機(jī)制。本文從我國政府不同部門出臺的創(chuàng)新政策構(gòu)成的創(chuàng)新政策體系辨別出兩個(gè)維度：政策層級與政策類型。本文發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策體系4個(gè)層級間構(gòu)成的“上下聯(lián)動關(guān)系”營造了“競爭-篩選”的過程，鼓勵(lì)科技企業(yè)通過競爭獲取上級政府的政策資源；5種類型的創(chuàng)新政策覆蓋了企業(yè)從技術(shù)創(chuàng)新到科技成果轉(zhuǎn)化再到市場推廣的價(jià)值創(chuàng)造全過程，企業(yè)對“后一環(huán)節(jié)”創(chuàng)新政策的利用都可能涉及對“前一環(huán)節(jié)”創(chuàng)新政策實(shí)施績效的要求，這會推動企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造活動朝前發(fā)展。而現(xiàn)有文獻(xiàn)大多將創(chuàng)新政策看作單一概念[7-8]或單層維度[9-10]，缺乏對不同層級政府創(chuàng)新政策作用機(jī)制的動態(tài)分析。本文通過對“東湖高新區(qū)-武漢市-湖北省-中央”至下而上的創(chuàng)新政策體系進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)了我國政府創(chuàng)新政策體系的“競爭-篩選”機(jī)制以及創(chuàng)新政策在推動企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造方面的作用，豐富了創(chuàng)新政策的研究。

(二)實(shí)踐意義

本文的研究結(jié)果對進(jìn)一步完善創(chuàng)新政策的制定和實(shí)施具有重要啟示，也對企業(yè)如何響應(yīng)政策訴求并獲得企業(yè)發(fā)展所需要的政策資源提供了指導(dǎo)。

首先，對政府來說，本文對政府制定創(chuàng)新政策具有指導(dǎo)作用。一是為我國政府改進(jìn)單項(xiàng)創(chuàng)新政策提供了方向。政府部門在具體制定某項(xiàng)創(chuàng)新政策時(shí)，應(yīng)盡量明晰該項(xiàng)政策的政策目的、政策訴求、政策資源和政策過程四要素，設(shè)計(jì)好各要素相應(yīng)的導(dǎo)向性、稀缺性和競爭性，這是提高創(chuàng)新政策質(zhì)量的重要途徑。二是為我國政府改進(jìn)創(chuàng)新政策體系提供了思路。本文成果有助于我國中央政府和省、市、縣/區(qū)三級地方政府一起，通過創(chuàng)新政策體系內(nèi)含的“上下/前后聯(lián)動關(guān)系”及相應(yīng)的“競爭-篩選”機(jī)制，完善我國創(chuàng)新政策體系，從而更好地促進(jìn)我國科技企業(yè)進(jìn)行能力升級和推動企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造活動，從而推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

其次，對企業(yè)來說，本文為我國企業(yè)獲取政府政策資源提供了指引。政府創(chuàng)新政策是企業(yè)發(fā)展的重要保障。一方面，政策資源是有限的，企業(yè)要根據(jù)自身實(shí)力和未來發(fā)展規(guī)劃有意識、有目標(biāo)地發(fā)現(xiàn)并爭取稀缺的政策資源；另一方面，政府創(chuàng)新政策具有引導(dǎo)性，企業(yè)要從政府創(chuàng)新政策中識別產(chǎn)業(yè)信息及競爭壓力，指導(dǎo)企業(yè)未來發(fā)展。同時(shí)，企業(yè)還要加強(qiáng)與政府的溝通和互動，主動參與到政府政策的制定過程中來，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部氛圍和條件。因此，本研究也為建立良性的政企互動關(guān)系提供了指導(dǎo)。

(三)未來研究方向

本文認(rèn)為并非是單一的政府直接資金支持推動了企業(yè)研發(fā)活動，而是不同層級創(chuàng)新政策中的“競爭-篩選”機(jī)制鼓勵(lì)政府間和企業(yè)間對稀缺性政策資源的競爭進(jìn)而激活了企業(yè)創(chuàng)新活力。因此，未來研究可以針對創(chuàng)新政策的競爭性政策過程做更多的案例研究，進(jìn)一步考察創(chuàng)新政策(體系)內(nèi)含的競爭機(jī)制的特點(diǎn)和實(shí)施過程中面臨的挑戰(zhàn)。