內(nèi)涵式發(fā)展下高校預(yù)算績效評價體系研究

夏丹 杜國良

【摘 要】 黨的十九大報(bào)告明確指出要實(shí)現(xiàn)高等教育質(zhì)量與效益并重的內(nèi)涵式發(fā)展，高校不僅要從教育體制上規(guī)劃“雙一流”大學(xué)的建設(shè)目標(biāo)，還需注重辦學(xué)效益、效果，預(yù)算績效評價是高等院校合理配置教育資源、提升教學(xué)質(zhì)量以及培育特色學(xué)科的重要手段。文章以高校的職能為基礎(chǔ)，從人才培養(yǎng)、教學(xué)教改、財(cái)務(wù)管理、資源配置、社會服務(wù)等維度篩選評價指標(biāo)，基于AHP構(gòu)建了一套多層次、立體的高校預(yù)算績效評價模型，對高校預(yù)算績效進(jìn)行科學(xué)、客觀的評價，旨在為加強(qiáng)高校預(yù)算績效管理，合理配置教育資源，提升高校辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)高等教育從外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變提供參考。

【關(guān)鍵詞】 高校財(cái)務(wù); 內(nèi)涵式發(fā)展; 績效評價; 層次分析法

【中圖分類號】 G475;F235.1? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）05-0104-06

目前我國高等教育從致力提高大眾化教育水平的“外延式擴(kuò)張”，向注重提升教育質(zhì)量的“內(nèi)涵式發(fā)展”轉(zhuǎn)變，學(xué)校既要立足于傳統(tǒng)的教學(xué)體系，又要建立適用于當(dāng)今時代發(fā)展的教育管理系統(tǒng)。雖然國家財(cái)政也在逐步提高教育資金撥款，但其撥款幅度仍然無法滿足高校運(yùn)營對資金和資源的需求，教育資源不足成為制約高校內(nèi)涵式發(fā)展重要因素。一方面高校招收更多的學(xué)生需要更多教學(xué)資源的投入，師資力量不足使高校的教學(xué)質(zhì)量受到威脅。高校為了擴(kuò)張發(fā)展，大量招聘引進(jìn)人才、新建教學(xué)樓、實(shí)驗(yàn)室等基礎(chǔ)建設(shè)都需要資金支撐。另一方面，中國進(jìn)入人口老齡化階段，不久的將來高校生源不足可能會導(dǎo)致部分高校資源配置不當(dāng)?shù)壤速M(fèi)現(xiàn)象。高校的預(yù)算績效管理也在隨著國家經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型而不斷自我發(fā)展和完善，由傳統(tǒng)的統(tǒng)一管理發(fā)展到現(xiàn)在的分級管理，由關(guān)注投入經(jīng)費(fèi)的數(shù)量延伸到預(yù)算資金使用的效率、效果。完善的預(yù)算績效評價有助于高校將預(yù)算支出的運(yùn)營效率作為預(yù)算管理工作重心，從“投入——產(chǎn)出”視角合理配置高校教育資源，把評價結(jié)果作為學(xué)校預(yù)算資金的分配依據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政資金使用主體的責(zé)任意識。

一、高等教育內(nèi)涵式發(fā)展

黨的十八大以來，我國高等教育大眾化水平有了顯著提高，我國已經(jīng)成為名副其實(shí)的教育大國，但是距離國際化的教育強(qiáng)國還有一定距離。黨的十八大報(bào)告提出“推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，到十九大報(bào)告明確“實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”[1]，高等教育發(fā)展方式從柔性轉(zhuǎn)變到剛性，是我國高校轉(zhuǎn)型升級的必然路徑。“外延式擴(kuò)張”強(qiáng)調(diào)的是為適應(yīng)外部需求在規(guī)模上的擴(kuò)大，主要表現(xiàn)為數(shù)量的增長以及空間的拓展等。“內(nèi)涵式發(fā)展”則更加注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、產(chǎn)品質(zhì)量的提升與綜合實(shí)力的增強(qiáng)，其核心是教育質(zhì)量的提高[2]。實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展下高校科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展的時代要求，也是高校自身健康持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求。

（一）人才培養(yǎng)是高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的根本任務(wù)

為國家培養(yǎng)高素質(zhì)人才是高等院校一切工作的出發(fā)點(diǎn)，把提高人才培養(yǎng)質(zhì)量滲透到高校運(yùn)轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)，探尋適合自身發(fā)展的人才培養(yǎng)模式。既要培養(yǎng)創(chuàng)新型領(lǐng)軍、拔尖人才，又要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求培養(yǎng)不同類型和層次要求的專業(yè)技術(shù)人才，為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供人才支撐。

（二）教育質(zhì)量是高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的核心

隨著社會對高端人才需求的多樣化，高校也應(yīng)不斷探索提高自身的教育教學(xué)水平，以多樣化的教育供給滿足社會大眾日益?zhèn)€性化的需求。通過建立創(chuàng)新課堂、翻轉(zhuǎn)課堂等新型教學(xué)模式來加快教學(xué)改革，用理論指導(dǎo)實(shí)踐，在實(shí)踐中不斷完善理論，提高教育質(zhì)量。

（三）結(jié)構(gòu)調(diào)整是高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的切入點(diǎn)

我國高等教育在大規(guī)模擴(kuò)張的過程中，已逐漸發(fā)展為辦學(xué)目標(biāo)相似、學(xué)科結(jié)構(gòu)趨同的綜合性大學(xué)，沒有特色導(dǎo)致發(fā)展后勁不足。高校應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展方向與總體目標(biāo)，調(diào)整學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，摒棄生源不多、就業(yè)率低下等學(xué)科專業(yè)，構(gòu)建以優(yōu)勢學(xué)科為主線引領(lǐng)，以特色學(xué)科、需求學(xué)科為輔助支撐，協(xié)調(diào)發(fā)展的交叉學(xué)科體系。

（四）師資建設(shè)是高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的立教之本

學(xué)校能否培養(yǎng)出高素質(zhì)人才，師資水平是重要指標(biāo)和關(guān)鍵要素。建立素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理的高層次師資隊(duì)伍，通過多種方式持續(xù)提升教師教學(xué)育人水平，對高等教育的改革與發(fā)展至關(guān)重要，也是推進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展的根本保障。

二、高等院校預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義

預(yù)算績效管理是將績效理念融入到高校日常業(yè)務(wù)運(yùn)行各個環(huán)節(jié)，通過設(shè)定績效目標(biāo)、實(shí)施績效評價、開展績效監(jiān)控以及評價結(jié)果的應(yīng)用整改等環(huán)節(jié)，貫穿到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算調(diào)整的全過程，對其進(jìn)行科學(xué)的流程體系和信息化系統(tǒng)的有序銜接融合，來優(yōu)化高等教育資源配置、節(jié)約辦學(xué)成本、提高教育質(zhì)量。

（一）合理分配教育資源的需要

我國高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來自于國家財(cái)政撥款，然而政府對高校教育資源的投入大相徑庭，并沒有統(tǒng)一的分配標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的考核體系，以至于部分高校資源投入不足、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)欠缺，而有的高校卻出現(xiàn)科研設(shè)施閑置浪費(fèi)等現(xiàn)象。全面系統(tǒng)的高校預(yù)算績效管理有助于上級部門正確把握高校的運(yùn)營狀況以及發(fā)展趨勢，建立對其未來長遠(yuǎn)發(fā)展有利的約束激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。將高校預(yù)算績效評價結(jié)果與財(cái)政撥款掛鉤，為上級管理部門做出科學(xué)決策提供依據(jù)，改變教育經(jīng)費(fèi)傳統(tǒng)的劃撥管理形式，逐步轉(zhuǎn)向更科學(xué)和合理的按資金使用效益效率分配的方式，使教育資源流向最需要經(jīng)費(fèi)的高校，充分利用統(tǒng)籌規(guī)劃教育資源。

（二）加強(qiáng)高校內(nèi)部管理的需要

人才培養(yǎng)、教學(xué)教改、科學(xué)研究是高校快速發(fā)展的前提，都需要大量的資金支撐。預(yù)算績效管理采取先制定績效目標(biāo)，繼而對目標(biāo)進(jìn)行分析總結(jié)，可以客觀地評價高校運(yùn)行現(xiàn)狀及管理效益，為高校管理者提供可量化的、可靠的決策依據(jù)，有利于發(fā)現(xiàn)并堵塞無效率、低效率項(xiàng)目的資金漏洞，參照考核評價結(jié)果對下一年度預(yù)算做出合理調(diào)整，針對預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，及時找到解決措施。同時可幫助高校了解自身存在的問題，防止高校為加速發(fā)展而盲目增加活動經(jīng)費(fèi)所帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險。

（三）促進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展的需要

現(xiàn)階段大多高校比較注重眼前利益，通過盲目擴(kuò)大招生規(guī)模、引進(jìn)人才、基本建設(shè)等規(guī)模性擴(kuò)張，忽視了高校的內(nèi)涵式發(fā)展。科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算績效評價能更好地體現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的導(dǎo)向性，選取能綜合反映高校預(yù)算管理水平與可持續(xù)發(fā)展能力的評價指標(biāo)，設(shè)置與高校的類型特色相匹配的指標(biāo)權(quán)重，采用統(tǒng)一的評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)來反映評價結(jié)果的橫向縱向可比性。根據(jù)評價結(jié)果來引導(dǎo)和規(guī)范高校的管理行為，有助于高校管理者對高校運(yùn)營活動做出科學(xué)的判斷，制定高校合理的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

三、高校預(yù)算績效評價現(xiàn)狀

近年來國家對預(yù)算績效管理越來越重視，教育部門、財(cái)政部門在公共教育領(lǐng)域的資金管理更加規(guī)范，但現(xiàn)階段我國高校預(yù)算績效評價體系發(fā)展還不成熟，政府尚未制定強(qiáng)制有效的預(yù)算績效評價相關(guān)政策，沒有統(tǒng)一的指標(biāo)體系與評價標(biāo)準(zhǔn)，評價結(jié)果監(jiān)督措施與激勵機(jī)制的缺失使得績效評價的動力不足。

（一）高校對預(yù)算績效評價未引起足夠重視

我國高校更為重視前期對資金的投入，忽視了后期資金使用的產(chǎn)出效果;高校更多追求規(guī)模上的擴(kuò)張而忽視了辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)水平的提高，對高校預(yù)算缺乏有效的績效評價考核機(jī)制。教育經(jīng)費(fèi)爭取困難與教育支出效益低下等矛盾日趨嚴(yán)重，面對當(dāng)前各高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足，雖然近些年來政府對教育經(jīng)費(fèi)撥款持續(xù)增加，卻沒有跟蹤管理教育經(jīng)費(fèi)使用質(zhì)量，政府對有限的教育資源該如何分配，在重視教育資源增減的同時也要持續(xù)關(guān)注高校資金使用是否合理，花出去的錢能夠取得什么樣的成效。目前我國政府還沒有把高校預(yù)算績效評價結(jié)果作為合理配置教育資源的依據(jù)，沒有將績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價相結(jié)合，更沒有對教育經(jīng)費(fèi)的使用支出形成考核追究機(jī)制，無論是政府部門還是高校自身，都對高校預(yù)算評價缺乏足夠認(rèn)識以及重視。

（二）缺少應(yīng)有的制度以及法律支撐

預(yù)算績效評價是政府監(jiān)管高校教育資源使用效益效果的重要手段，政府等相關(guān)上級部門可通過評價結(jié)果來考核高校管理中存在的問題，提出有據(jù)可依的建議意見。我國高校預(yù)算績效評價在具體實(shí)施過程中缺乏相關(guān)法律法規(guī)作支撐，政府部門也沒有對其采取監(jiān)督管理、強(qiáng)制執(zhí)行等措施，各高校管理者也只是把績效評價當(dāng)作某項(xiàng)工作、任務(wù)來完成，沒有認(rèn)識到績效評價對高校內(nèi)涵建設(shè)的深刻意義。其評價結(jié)果的真實(shí)性、可靠性也難以得到保證，在一定程度上影響了政府對教育資源的合理配置。從預(yù)算績效實(shí)施較好的歐美等國家高校預(yù)算績效管理的發(fā)展軌跡來看，我國高校預(yù)算績效管理要取得突破性進(jìn)展，必須加強(qiáng)相關(guān)政策、制度建設(shè)，以法律的形式保障高校預(yù)算績效管理的制度化、規(guī)范化。

（三）缺乏系統(tǒng)、科學(xué)、合理的評價體系

高校預(yù)算績效評價是由多種因素組成的有機(jī)系統(tǒng)，既要客觀公正地保持評價主體的獨(dú)立性，又要科學(xué)靈活運(yùn)用其評價方法。我國高校采取以財(cái)政撥款為主，其他渠道資金為輔的運(yùn)行模式，資金來源的多元化導(dǎo)致了評價指標(biāo)的復(fù)雜性。高校的產(chǎn)出成果不能直接用數(shù)字來量化計(jì)算，既包含一些數(shù)量化指標(biāo)，諸如“科研經(jīng)費(fèi)增長率”“固定資產(chǎn)增長率”等增長指標(biāo)，還包含大量非數(shù)量化成果如“人才培養(yǎng)質(zhì)量”的衡量、“學(xué)生專業(yè)技能”的提升等指標(biāo)，必須把這類非量化指標(biāo)科學(xué)、合理地嵌入到績效評價的整體指標(biāo)體系中，發(fā)揮它應(yīng)有的作用。另外，高校根據(jù)其隸屬關(guān)系、性質(zhì)類型等不同，不同的會計(jì)核算方法、核算系統(tǒng)以及各地區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的口徑等導(dǎo)致評價指標(biāo)各異。各高校大多是評價工作人員的主觀經(jīng)驗(yàn)，選取自身的優(yōu)勢指標(biāo)或者易于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的指標(biāo)，各自所采用的指標(biāo)并非都能反映高校預(yù)算績效，并且缺少體現(xiàn)各高校辦學(xué)理念的特色指標(biāo)。現(xiàn)行的評價體系所采取的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也是二級部門收集匯總，數(shù)據(jù)來源的口徑各異導(dǎo)致績效評價數(shù)據(jù)的正確性、真實(shí)性等均有待驗(yàn)證。

（四）缺乏有效的監(jiān)督激勵機(jī)制

再好的制度、再完善的體系缺乏有效的監(jiān)督激勵機(jī)制也無法順利實(shí)施，目前政府部門對高校預(yù)算績效評價沒有硬性規(guī)定，評價過程沒有采取跟蹤管理的監(jiān)督機(jī)制，對評價結(jié)果也沒有相應(yīng)的獎懲措施。政府部門更多地關(guān)注高校預(yù)算完成進(jìn)度、績效目標(biāo)的設(shè)定、績效報(bào)告的編制等，而忽視了預(yù)算資金能夠取得的效果。高校在預(yù)算管理中更為重視項(xiàng)目資金申請的金額、數(shù)量，沒有相應(yīng)的內(nèi)部管理制度對項(xiàng)目資金使用過程進(jìn)行監(jiān)督跟蹤管理;高校在預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用過程中沒有全面統(tǒng)籌規(guī)劃，中途追加預(yù)算、不必要的經(jīng)費(fèi)支出、低績效項(xiàng)目資金投入等問題，造成高校資源配置重復(fù)、資金浪費(fèi)。

四、高校預(yù)算績效評價體系構(gòu)建

（一）評價指標(biāo)

本文以高校的職能為基礎(chǔ)，參考了教育部、財(cái)政部對高校整體績效評價所采用的相關(guān)指標(biāo)，通過對高等教育管理領(lǐng)域的專家學(xué)者、高校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員發(fā)放問卷調(diào)查，綜合篩選出排列靠前的涵蓋高校6個維度、24個二級指標(biāo)，形成高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系[3]。如表1所示。

（二）指標(biāo)權(quán)重

指標(biāo)權(quán)重是每個評價指標(biāo)在整個評價體系中所占比率的大小，反映了每個評價指標(biāo)對高校預(yù)算績效的貢獻(xiàn)程度。高等教育由于收入來源多元化以及復(fù)雜性，投入與產(chǎn)出之間相關(guān)性不強(qiáng)，本文選用層次分析法（AHP）和德爾菲法相結(jié)合，在專家判斷的基礎(chǔ)上輔以一系列定量計(jì)算來獲取各指標(biāo)的權(quán)重[4]。

1.建立層次結(jié)構(gòu)

根據(jù)AHP原理構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)如圖1，第一層是根據(jù)績效評價要達(dá)到的總目標(biāo)設(shè)定的目標(biāo)層，第二層是根據(jù)目標(biāo)層所依據(jù)的條件和準(zhǔn)則建立的準(zhǔn)則層，第三層將準(zhǔn)則層的元素進(jìn)一步分解為具有可操作性因素的指標(biāo)層。

2.構(gòu)造判斷矩陣

構(gòu)造比較判斷矩陣是對準(zhǔn)則層、指標(biāo)層各元素之間分別進(jìn)行兩兩比較，將復(fù)雜的決策問題逐一分解為簡單的問題來解決。為了使不同性質(zhì)的指標(biāo)決策判斷定量化，需要采用相對尺度以提高比較結(jié)果的準(zhǔn)確度。如表2所示。

通過對高等教育管理領(lǐng)域的專家學(xué)者、高校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員發(fā)放調(diào)查問卷，對上文已選取的人才培養(yǎng)、教學(xué)教改、科學(xué)研究、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)配置、社會服務(wù)六個維度以及各自所對應(yīng)的二級指標(biāo)的重要性進(jìn)行比較，引入表2中的標(biāo)度指標(biāo)，構(gòu)造出判斷矩陣，如表3、表4所示。

3.一致性檢驗(yàn)

對于實(shí)際案例建立的比較判斷矩陣不一定都能滿足數(shù)據(jù)的一致性，還需要檢驗(yàn)判斷矩陣的一致性。AHP通過判斷矩陣的平均隨機(jī)一致性比例CR（Consistence Ratio）來檢驗(yàn)其一致性指標(biāo)[5]。如表5所示。

CI為一致性指標(biāo)，RI（Random Index）為平均隨機(jī)一致性指標(biāo)值，λmax 代表判斷矩陣的最大特征值。

若判斷矩陣的CR=0，則說明矩陣是完全一致的;當(dāng)CR<0.1時，判斷矩陣通過了一致性檢驗(yàn)，為有效問卷;當(dāng)CR>0.1，說明其未通過一致性檢驗(yàn)，則為無效問卷。

（三）基于AHP的高校預(yù)算績效評價模型

依據(jù)“綜合得分=Σ（權(quán)重×各指標(biāo)分?jǐn)?shù)）”，運(yùn)用AHP軟件計(jì)算出各級指標(biāo)權(quán)重匯總?cè)绫?所示。

五、結(jié)語

國家對公共部門預(yù)算績效管理日趨重視，但是當(dāng)前我國高校乃至整個公共部門預(yù)算績效評價的研究正處在探索階段，由于缺乏統(tǒng)一的評價指標(biāo)，評價主體選擇評價指標(biāo)時主觀意識較強(qiáng)，所采用的評價指標(biāo)的合理性、代表性參差不齊。另外，評價主體在數(shù)據(jù)收集過程中，根據(jù)不同口徑統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)會存在一定的偏差，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可靠性有待驗(yàn)證，這些都會影響評價結(jié)果的正確性。我國高校的預(yù)算績效評價工作還不能對高校預(yù)算資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性做出科學(xué)的評價[6]，不能滿足高校內(nèi)涵式發(fā)展的需要。為了高校預(yù)算績效評價能夠順利在高校中推廣應(yīng)用，達(dá)到其應(yīng)有的效果，本文通過問卷調(diào)查篩選出統(tǒng)一的評價指標(biāo)，采用層次分析法（AHP）與德爾菲法相結(jié)合以避免指標(biāo)權(quán)重的人為隨意主觀性，構(gòu)建更加客觀、公正、統(tǒng)一的評價體系，豐富了高校預(yù)算績效管理理論體系，拓展了高校預(yù)算績效的研究方向，對進(jìn)一步加強(qiáng)高校預(yù)算績效管理、促進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

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