基于高校實踐的全面預算管理系統設計研究

鄭

【摘 要】 隨著財政管理要求的不斷提高和高校自身的不斷發展，高校對全面預算管理系統的需求也越來越迫切。但是目前高校以部門預算為基礎的預算管理系統還停留在跟財政預算系統對接的狀態，與高校自身的預算管理需求不相適應。文章分析了高校預算管理面臨的難點與挑戰，認為預算管理系統應滿足全面預算、內外部管理、項目管理、決策支持等需求。從高校經費實行項目管理的實際出發，提出以預算管理各個環節為主體、以項目管理為基礎、滿足多層次管理需求的流程化體系設計思路和系統實施路徑，以期為相關企業開發全面預算管理系統提供有益的參考。

【關鍵詞】 高校財務; 預算管理; 預算管理系統; 系統設計

【中圖分類號】 G475;C931.6? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）05-0087-04

一、問題的提出

高校預算管理是高校財務管理的核心，貫穿高校財務管理的全過程。高校預算管理也是高校各項管理改革工作的抓手之一，體現了高校核心資源的配置關系。隨著財政收入增長的放緩，財政越來越強調資金的使用效率，從盤活存量資金、強化績效管理、加強內部控制、提高資金使用透明度等方面不斷加強資金管理力度，這些都與預算管理密不可分。與此同時，高校自身也面臨著資金有限增長與高校快速發展對資金的龐大需求之間的矛盾，這勢必要求高校提高財務管理水平，將有限的資金投入到高校急需的地方，把錢花在刀刃上。當前高校預算管理工作仍然處于粗放型的階段，預算管理的主要工作就是預算的申報和預算報表的編制[1]，預算完成以后，對預算執行與調整、績效評價及結果運用等方面關注不夠，預算審批不嚴謹、預算約束剛性不強[2]，實際上是只有預算沒有管理。而預算編制也缺乏科學性與合理性，與學校事業發展規劃不匹配，編制方法比較單一，主要采用“基數+增長”的方法[2]，與實際執行偏差較大，難以識別效率低下甚至是無效的支出，沉淀資金較多。

由此可見，高校的預算管理實際難以與財政管理要求和高校自身需求相適應。這一方面與高校預算管理思維還停留在傳統的資金計劃上面，體制機制的設計也著眼于資金的收支安排有關，沒有真正發揮預算在學校資源配置和資源引導方面的作用。另一方面高校現有的預算管理手段特別是信息化手段難以滿足預算管理需要，預算編制需依托各類基礎數據，財務數據只是其中的一部分，大量的數據若是依靠手工處理，就會大大影響數據的處理精度和效率，因此預算信息系統的使用十分必要。但是目前高校的預算系統還停留在跟財政預算系統對接的狀態，其功能也是參照財政預算系統的模塊和流程設置，以部門預算為基礎，沒有考慮高校項目管理的實際需求，同時與其他系統的兼容性不強，各類基礎數據仍然需要手工錄入，不能直接讀取。另外，作為高校收入重要來源的科研經費有自己的管理系統，脫離于預算系統的管理之外，使得預算系統難以做到全面，部分已有科研經費支持的項目存在專項資金重復投入的情況。因此，開發適合高校的預算管理系統能在很大程度上推動高校預算管理水平的提高。筆者通過多年的高校預算管理工作實踐，試圖從高校預算管理實踐需要出發，提出預算管理信息化需求和設計思路，為相關企業開發全面預算管理系統提供有益的參考。

二、全面預算管理系統需求

在新形勢下，高校預算管理面臨的主要難點是有限資金的分配及其使用效率問題，這是高校財務管理的核心問題。資金的分配要考慮各類資金需求的輕重緩急，體現學校的發展意圖，帶動其他資源的投入。資金使用效率問題則是要評價資金的實際使用效果，識別高效和低效的資金支出，引導資金向高效支出方面流動，避免無效的支出，提高使用效率。從實際操作上看，這個問題可以轉化為項目的選擇和績效評價，這兩者是密不可分的，項目的選擇基于項目的投入產出，即項目預期績效目標是否符合項目的投入，而對項目績效目標完成情況的監控和評價則有助于對項目實施偏差進行糾正，為后續投入提供依據。項目的選擇主要解決是否立項、投入多少資金、如何實施等問題，是一種綜合的抉擇，不僅要考慮項目的投入產出是否合理，還要考慮是否符合學校或部門的發展規劃，需要大量的基礎數據作為支撐。項目作為高校經費存在的主要形式，也是高校預算管理和績效管理的基本單元，部門預算可以由一個個項目組成，預算管理的各個環節體現在項目管理之中，績效管理貫穿項目管理始終。因此高校的預算管理系統應當以項目管理為基礎，為項目選擇提供足夠的基礎數據，實現所有項目全過程管理。

高校預算管理面臨的另一大挑戰是各類資金來源的統籌問題，這個問題與資金使用效率息息相關。高校的資金來源主要由財政撥款、教育收費、科研收入及其他收入組成，財政撥款是很多高校資金的主要來源，而財政資金有基本支出撥款和項目支出撥款，不同項目支出撥款又有不同的經費管理辦法，有些可以統籌，有些需要專款專用，如何把各類財政資金來源與學校自有資金以及科研資金通盤考慮，防止重復支持，充分利用財政資金，是高校需要考慮的重要問題。事實上，高校專項資金重復投入、設備重復購置、資金分配“撒胡椒面”等現象比較突出，這跟各個專項各自為政，沒有做好事前規劃有很大的關系。隨著財政資金管理要求越來越高，資金來源的事前統籌也變得越來越重要，這就要求在預算資金分配階段就要規劃好各個項目的資金來源，在符合專項管理要求的前提下，盡可能地利用財政資金解決學校發展面臨的問題，充分挖掘財政資金的使用效益，緩解學校自有資金的壓力，預算系統必須為此提供支持。

由此，高校的預算管理系統要有全面性。全面包含兩層含義：從縱向上來看，全面預算管理包含預算的各個環節，從預算申請、預算分配、預算執行到預算調整、預算分析、預算反饋等全過程管理;從橫向上來看，與籌資管理、投資管理、核算管理、采購管理、人員管理、學生管理等全面銜接，讓預算管理成為高校各項管理工作的連接點。為此，全面預算管理系統設計應至少滿足以下需求：

1.全面預算需求。全面預算管理系統要體現預算的全面性，應涵蓋預算管理的各個環節并與高校已有的各套系統對接起來，能夠自動取到預算所需的各項數據，將預算編制從手工編制轉向系統編制，提高預算編制的效率和準確性。

2.內外部管理需求。全面預算管理系統既要滿足對外申報預算的需要，同時也要滿足內部分析、內部預算控制的需要。一方面，財務部門能夠從系統中得到財政部門預算所需的數據;另一方面，內部使用單位可以得到本部門的預算安排及執行情況，內外兼顧，實現校內校外預算的無縫銜接，一套系統可以得到不同形式的預算，減少預算編制工作量。

3.項目管理需求。項目制管理是高校資金管理的主要形式，因此全面預算管理系統應該滿足高校項目管理的需要，包括項目立項、項目經費下撥、項目預算調整、項目結題、項目績效管理等項目全過程管理，以實現所有經費包括科研經費的全面管理。

4.決策支持需求。全面預算管理重在管理，因此，系統應具有強大的分析功能，充分運用大數據技術，對未來收入變化、資金需求、資源配置效率等進行預測分析，發現收入增長點，識別低效率的資金支出，為學校各項決策提供準確的數據支持。

三、全面預算管理系統設計思路

根據高校的實際需求，全面預算管理系統可遵循以預算管理各個環節為主體、以項目管理為基礎、滿足多層次管理需求的流程化體系設計思路，具體如下：

（一）系統主體設計

系統主體應體現預算管理的各個環節，主要包括預算申報、預算分配、預算執行和預算反饋。預算申報包括收入預算申報和支出預算申報，預算分配包括項目資金分配和資金來源管理，預算執行包括執行進度管理和預算調整，預算反饋包括預算分析與績效管理。系統主體結構如圖1所示[3-5]。

1.預算申報

預算申報是預算管理的起點和基礎，是預算主體未來工作計劃在財務上的體現。預算申報模塊要解決的是由誰申報和申報什么這兩個問題。高校收入一般包括財政撥款、學費收入、科研收入、資產出租收入、對外服務收入、捐贈收入等，因此收入預算一般由相關部門如財務部門、學生管理部門、資產管理部門、科研管理部門、培訓管理部門、捐贈管理部門等申報。支出預算則每個部門都會涉及到。申報內容主要是預算依據與預算金額，其他內容則根據學校管理需要設定。

2.預算分配

預算分配是預算管理的重點和核心，也是預算管理的難點，預算分配是否合理很大程度上決定了預算執行的效果。預算分配模塊要解決的問題是分配金額的下發與資金來源的確定。分配金額的確定并不能由系統解決，這與學校政策有關，但是系統可以為資金分配提供基礎數據，如人數、執行情況、績效等。一旦分配金額確定以后，主管部門能夠通過系統將預算額度下發到相關部門，而具體的預算部門則能夠看到本部門相關的所有預算額度。由于財政資金實行國庫管理，不同的項目有不同的國庫碼，統籌好國庫資金和學校自有資金是高校面臨的重要問題，因此預算管理系統應有資金來源管理，而同一個資金來源會對應多個不同的具體項目，因此需要在確定項目分配金額的同時確定相應的資金來源，確保國庫資金得到充分合理的使用。

3.預算執行

預算執行是經費從計劃到實際使用的過程，是預算管理的重要環節。一方面財政非常關注資金執行進度，達不到進度要求的將影響下一年度的經費安排，因此，預算管理系統需能夠實時監控各類資金特別是國庫資金的執行進度，根據執行進度統籌安排各類項目的支出。另一方面預算執行過程中，實際情況比較復雜，會與預算存在出入，因此系統中需有預算調整的功能。

4.預算反饋

預算反饋是預算管理的結果考核及應用，其主要功能是要實現預算分析與績效考核。預算分析包括總體預算執行情況、預算執行偏差率、項目預算差異分析，可事先設定通用的分析模板供學校選擇補充，可實時獲得分析結果。績效管理模塊主要是項目實施結果的績效評價，主要是績效目標的完成情況評價，可事先設定通用的評價指標體系供學校選擇補充，由項目組或者評價部門錄入自評或評價結果。通過評價結果和預算執行的比較分析識別低效率的項目，并將結果反饋到預算分配環節，即預算分配時能夠看到有關部門以前年度項目實施情況。

（二）系統層級設計

全面預算管理系統主體設計主要是從預算管理涉及的環節上考慮，而從學校預算編制的層級上來看，則是各預算單位以項目的形式申報部門預算，在此基礎上加上校級公共預算組成校內預算。因此從預算層級上來看可分為三個層級：第一個層級是項目預算，高校普遍實施項目制管理，預算編制以項目形式進行，可見項目預算是預算管理的基礎。除項目預算外，在預算編制、預算分配及預算分析中還會用到各種基礎數據，如在職人數、學生人數、設備數量等等，因此基礎數據也應納入到第一層級。第二個層級是部門預算，包括機關部門預算、院系預算和校級公共預算，通過部門代碼將歸屬于同一個部門的項目歸集起來組成部門預算。第三個層級是校級預算，由各個部門預算組成，同時根據財政部門的要求，按照相應經濟科目歸集財政部門預算。具體設計如圖2所示。

從圖2可以看出，全面預算管理系統輸入數據有項目預算和基礎數據。項目預算包括收入預算和支出預算，由相關部門錄入，項目預算按照部門預算經濟分類科目編制，并可對應至政府預算經濟分類科目。基礎數據則是通過與外部系統對接根據需要自動讀取。系統對輸入數據進行加工得到學校所需的各類預算。后續的預算管理環節則通過項目預算這個基礎層級實現，包括預算分配到具體項目，具體項目預算調整、預算分析、績效評價等。

（三）系統實施路徑

系統主體設計和系統層級設計結合的關鍵在于項目預算管理，預算管理的各個環節體現在項目管理上，以此為基礎形成各類預算。把預算管理流程定義在項目上的好處是能夠滿足多方面的需求，對于具體項目負責人來說，他能夠看到項目完整的變化過程，便于項目總結驗收;對負責人所在單位來說，能夠看到本部門承擔的所有項目，有利于發揮院系對項目的監管職能;對管理部門來說，能夠全面了解主管項目的實施情況，方便統籌和分配;對學校來說，能夠匯總形成更高一級的項目預算和部門預算，增加預算編制準確性。項目作為基礎單元，系統使用者可以自由組合，各取所需，使得各類數據能夠保持一致，避免“數出多門”，增加數據間的可比性。項目預算管理有兩個方面，一個是項目自身的管理，另一個是項目匯總形成預算。前者通過項目管理流程來實現，后者則通過定義項目屬性來實現。

1.項目管理流程

全面預算管理系統的項目管理流程設計應該基于最長的管理鏈條，在此基礎上，高校可以根據不同項目的管理需要，跳過某些流程，形成具體的管理流程。從高校項目管理的實際看，項目管理的基本流程設計如圖3所示。

圖3顯示的是基本流程單元，即最簡單的“一上一下”，這個流程的每一個環節都可以前進或后退，每一個環節都可以作為起點，也可以跳過，管理部門可以多個并行，流程可以疊加，從而形成復雜的“多上多下”流程。比如項目組發起立項申請，管理部門審查并經決策部門批準后予以立項，再由項目組提出年度預算申請，經管理部門審查后財務部門下撥項目組使用，使用過程中，項目組提出預算調整申請，財務處調整預算，項目結束后，項目組提供驗收資料，管理部門展開評價，評價結果由財務部門使用，這樣一個管理過程通過疊加4個基本流程單元就可以實現。第一個是項目組到管理部門，跳過財務部門，直接到項目組，完成立項;第二個是完整的基本流程單元，完成預算下撥;第三個是項目組到財務部門，再到項目組，跳過管理部門，完成預算調整;第四個是項目組到管理部門再到財務部門，完成績效評價。基本流程單元疊加有良好的適應性和延展性，可以滿足各類簡單或復雜的項目管理的需要。

2.項目屬性

項目屬性是實現系統層級設計的關鍵，通過項目屬性的抓取，形成不同的預算和統計數據。項目屬性可以分為兩類，一類是項目本身的屬性，另一類是預算屬性。項目本身屬性要解決項目的識別和歸屬問題，包括項目代碼、項目名稱、項目負責人、項目類別、所屬部門、上級項目等;項目預算屬性要解決項目金額和預算歸屬問題，包括項目金額、預算項、預算性質、資金來源等，具體如表1所示。

項目屬性值可以選擇、錄入或者通過其他系統讀取，具體由高校自行定義。項目屬性的組合為預算的形成提供可能，比如通過所屬部門、預算性質、預算類別、項目金額，就可以形成基本的部門預算;通過上級項目、預算項、項目金額形成某一個大專項的預算;通過資金性質、資金來源、項目金額、項目代碼、項目名稱、上級項目等，形成資金分配預算。系統可設置好通用的屬性，并預留充分的擴展屬性由高校定義，以滿足不同層次的需求。

四、全面預算管理系統實施建議

要想用好全面預算管理系統，一方面要設計符合學校需求的系統，這就需要學校梳理已有的預算管理流程，并根據發展需要提出系統需求，而設計開發單位要充分了解學校的需求，基于實際需要開發，不能照搬財政的系統。另一方面學校應做好培訓工作，使相關人員充分了解系統的使用方法，并對不適應系統的辦事流程進行適當的改造。全面預算管理系統只是全面預算管理的一種手段，并不是有了系統就一勞永逸，更重要的是學校從上到下要有全面預算管理的理念，設置相應的預算管理機構，建立適合全面預算管理的業務流程，出臺相應的管理制度，建立財務分析體系和績效評價體系，真正發揮全面預算管理系統的效用，提高預算管理的效率。

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