促進農村土地流轉的經驗與思考

摘要：桃江縣三堂街鎮有15個村、1個社區，鎮域面積134.38平方公里，農業人口65624人，農業戶18917戶。全鎮有農用地192147畝，其中：耕地46690畝，林地125185畝，園地9642畝，水面10630畝。近年來，該鎮堅持以促進農民增收和保障有效供給為目標，通過創新機制、加強服務、規范流轉行為、扶持經營主體，積極引導、鼓勵發展多種形式的適度規模經營，大力推進土地流轉工作，取得了較好的成效。截至2017年12月底，已流轉農用地5.86畝，其中：耕地3.25萬畝，占全鎮耕地的69.59%;林地2.43萬畝，占全鎮林地的19。4%：水面0.18畝，占全鎮水面的17%。

關鍵詞：農村;土地流轉;經驗與思考

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI編號：10.14025/j.cnkijIny.2019.04.008

1土地流轉的經驗

1.1主要做法

1.1.1抓好確權登記，確保農戶利益將土地確權登記頒證工作作為確保土地有序流轉的重點來抓。三堂街鎮在上級業務主管部門的精心指導下，確權頒證整體推進順利，按上級要求和標準基本上完成了確權工作任務。截至2017年底，全鎮16個村（社區）、542個小組已全面完成二輪承包合同、承包經營權證等檔案資料清理工作，重新核定登記基礎數據，收集整理承包戶主及共有人身份信息18251戶，對43691.89畝承包耕地進行了指界、面積測量、信息錄入、公示糾錯和農戶簽字認可等工作。全鎮匯總數據已通過縣級驗收，待制證后向農戶發放承包經營權證書。

1.1.2成立流轉機構，完善流轉服務一是完善了流轉服務體系。按照“縣有市場、鄉有服務中心、村有專人”的總體要求，該鎮成立了土地流轉服務中心，服務中心設鎮經營管理站，明確專業人員負責土地流轉工作。全鎮16個村（社區），村村設有專人負責收集流轉信息、指導流轉交易服務，提升了服務能力;二是完善了糾紛調解制度。依照構建農村調解、縣仲裁、司法保護土地承包經營糾紛調解仲裁制度的要求，該鎮在鎮級設立了土地承包經營權糾紛調解委員會，村級設立了土地承包經營權糾紛調解小組。鎮村兩級調解機構的成立，有利于加大土地承包經營糾紛調處力度，2015年～2017年，受理糾紛9起，其中5起由村調解，4起由鎮調解;三是協助農戶及經營主體開展產權交易。桃江縣在縣政務中心設立了農村產權交易中心，主要開展業務咨詢、土地流轉鑒證、經營權抵押貸款、其他權益交易等服務，中心經營的品種包括：農村土地承包經營權、林權、集體經營性資產、小型水利設施使用權、農業類知識產權等。

1.1.3宣傳流轉政策，規范土地流轉為規范農村土地有序流轉，三堂鎮一方面通過農村廣播、有線電視等積極宣傳土地流轉政策，另一方面加強了流轉合同管理，要求流轉雙方簽訂全省統一的標準合同，流轉合同實行鎮村兩級核實備案制度，確保建立合理的轉移關系和利益關系。對鎮內總流轉面積在50畝以上的土地流轉合同必須核實備案，未簽訂標準的流轉合同、未核實備案的不得享受相應的農業補貼與政策扶持。針對30畝以上流轉戶建立了臺賬，加強對經營者的登記管理，截至2017年底，全鎮30～50畝的經營戶1012戶、50～100畝的經營戶52戶、100～500畝的經營戶39戶、500畝以上的經營戶15戶。

1.1.4防范流轉風險，加強流轉監管建立了土地流轉審查監督機制。加強對土地利用流轉的控制，切實保護基本農田，堅持農地農用的原則。加強對企業租用農用地的風險監管，確保租用農用地的期限不得超過二輪承包剩余時間，企業租用農用地采取先付租金、后用地的原則。同時，至少預交相當于一年租金的風險保障金，保障金由企業繳納，用于防范承包農戶權益受損。對租用農用地者，必須對其農業經營能力、經營項目等進行審查審核，凡不符合土地流轉相關要求和政策的、違反有關法律法規的，必須堅決進行限制，不得享受相關補貼和產業扶持政策。小于500畝的轉移面積在鄉鎮進行審核，同時報縣經營管理部門備案;轉移面積500畝以上的經所在鄉（鎮）初審，報縣經營管理部門審核并備案，不符合條件的不予準人。同時，每年全鎮對承租企業的經營能力、抗風險能力、是否按合同用途使用等開展了一次監督檢查，主要檢查土地流轉利用和合同履行等情況，及時調查和糾正違法違規行為。

1.1.5開拓流轉思路，創新流轉方式近年來，因農村勞動力外出經商務工增多，導致農村土地轉移加快。堅持依法、自愿、有償的原則，積極探索推進農村土地轉移的有效形式。一是信托流轉。由政府組建土地信托流轉公司，以公司名義與各農戶簽訂土地流轉合同，將土地轉移至信托公司，再經公司轉移給各新型農業經營主體，這種形式有效的保障了農民利益，規范了土地轉移行為;二是組建村組土地經營合作社。由村組組建的土地經營合作社向經營者流轉耕地，村民與村組土地經營合作社在平等協商的基礎上，簽訂流轉合同，然后由合作社統一進行耕種或再流轉給其他經營者。該方式流轉快、易成片、可靠性強;三是季節性經營。經營者根據生產需要（如油菜種植），向農戶承租一個特定季節的土地，使同塊土地在不同季節由不同經營者經營的轉移形式，此方式既可確保糧食生產，又能讓農戶增收。模式的創新，加快了土地流轉。

1.1.6扶持經營主體，促進土地流轉土地流轉的目的是為了農民增收、農業增效，經營主體經營好了，農民的收益就有了保障。為完善新型農業經營管理體制，發展規模經營，縣政府已出臺了培育發展專業合作社和家庭農場以及縣級示范專業合作社和家庭農場的評定及管理的意見和辦法，根據現有政策，縣新增補貼重點向從事大型糧食生產的新型農業經營者傾斜，在資金、技術、服務等方面重點扶持新型農業經營者。支持鼓勵規模經營，自2015年起糧食規模種植面積30畝以上的每年每畝補助20元，同時，縣設立了新型經營主體扶持基金，開展縣級示范評比考核，對評上縣級示范單位的給予獎勵。通過扶持獎勵，有力促進了新型農業經營主體發展，截至2017年年底，全鎮發展農民專業合作社30個，家庭農場51個，其中縣級示范合作社2個、縣級示范家庭農場2個、省級農機化合作社1個，享受省級補貼家庭農場6個;根據縣制定的《桃江縣農村土地經營權抵押貸款實施方案》《桃江縣農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法》，積極引導土地大戶經營者開展農村承包土地經營權抵押貸款，近三年已爭取抵押扶持貸款400萬元（2015年80萬元、2016年140萬元、2017年180萬元）。通過加大金融扶持力度，有效破解了農村經營主體融資難的瓶頸，有力地促進了土地流轉。

1.2主要成效

1.2.1穩定和完善了家庭承包經營制度經營權流轉不但緩解了農民從事非農產業的憂慮，營造了農民從事農地的發展空間，開辟了解決農村人地矛盾的正確途徑，而且有利地解決了農村土地承包問題。通過對一戶一戶口頭協議轉讓的整改，確保土地承包經營權轉讓糾紛得到查處和記錄，新的雙層經營管理體制已趨于穩定和統一。

1.2.2保障了合同當事人的合法權益通過規范合同文本，實行認證和備案制度，以書面形式確定讓農戶與經營者雙方的權利和義務，促進了土地承包經營權的流轉，改變了過去農戶間憑口頭協議約定的不規范流轉行為，轉為經村委會認證、主管部門備案下的書面合同約定進行公開流轉，加大了土地承包流轉的合規性和透明度。

1.2.3提高了糧食生產效益改革開放以來，大部分農村閑置勞動力進入城市打工，作為留守的老幼病殘孕已無力支撐傳統的勞作方式。實現農業機械化后，生產方式實現了質的飛躍，生產成本大大降低，生產效益明顯提高。

1.2.4促進了農業科技進步通過開展技術培訓和科技示范活動，加快了農業科技推廣和優良品種推廣，提高了農民素質，增加了農業的科技含量。土地流轉大規模經營有利于農業機械化和新技術、新品種的引進，加快了農業現代化的進程。目前，該鎮現有從事糧食生產的合作社和家庭農場已基本實現機械化，國家實行農機購置補貼政策后，插秧機、旋耕機、收割機等生產設備已走入尋常百姓家，甚至有的家庭農場和專業合作社還自購了大型的糧食烘干設備，促進了該鎮農業科技化的發展。

1.2.5帶動了關聯產業的發展農民專業合作社依托當地資源和產業的發展，組織農民圍繞主導產業開展育種育苗、農產品加工和營銷活動，有效地促進了當地優勢產業的發展和壯大，有效推進調整農牧業產業結構，促進農業向區域化、規模化、特色化、專業化發展。茶葉、竹筍等專業合作社促進了該鎮特色產業的發展。

1.2.6增加了農民收入一方面農民專業合作社和家庭農場是新農村經濟的主體，通過統一購買生產資料、提供信息、加工、營銷等方面的服務，合作社及家庭農場的成員可以分享到產前、產中和產后的規模利潤;另一方面農民專業合作社和家庭農場帶動當地的產業發展和土地流轉，增加了農民就業機會，農民可以選擇就近在合作社及家庭農場基地務工，獲得可觀的經濟效益。

2土地流轉的思考

2.1存在的問題

2.1.1流轉機構不健全缺少農村土地轉移過程中的價格評估專業機構和交易市場;土地流出方對流入方在資格審查、經營能力、經營項目等方面缺乏風險評估，容易導致流轉雙方利益受損;鎮、村兩級流轉服務機構不全，缺少業務人員和經費。

2.1.2流轉行為欠規范目前，農村土地流轉仍有一部分是農戶間自發的，有些農民缺乏法律意識，只采取口頭協議進行土地流轉，沒有通過簽訂流轉合同來規范雙方的權利和義務，即使簽訂了土地流轉合同也無濟于事，大多存在程序不規范、條款不完備等問題。這些不規范的土地流轉行為導致契約關系的混亂，容易引發土地沖突和糾紛。

2.1.3流轉監管不到位締約方忽視對流轉土地的管理應當進行審查、批準和備案，土地流轉后不可避免地會出現農地非農化、非糧化現象。

2.1.4流轉主體培訓力度不夠農業經營戶存在技術水平不高、管理水平低、規模經營不好的情況。

2.2主要對策

2.2.1加強平臺建設建立農村土地承包經營權登記與土地流轉交易數據庫平臺。充分運用平臺，及時發布流轉需求信息，提供規范交易服務，確保土地流轉信息準確、流轉有序，盡量避免流轉糾紛發生。

2.2.2完善流轉機制完善土地流轉機制，引導市場有序的土地流轉。一是規范土地流轉的基本操作規程，實行程序化操作。在鄉（鎮）級設立土地流轉服務中心，指導農民進行土地流轉，發布土地流轉信息，召集農民自行會面，根據需要指導和幫助農民簽訂合同;二是建立土地租金評估體系。目前，土地使用權的租金價格是由雙方自由協商決定的，缺乏科學的評估依據。建議建立農地估價制度，以土地流轉前的評估價作為確定租金的依據;三是建立土地流轉合同管理制度。雙方應當在平等互利的基礎上，簽訂書面土地流轉合同，明確流轉雙方的形式、數量、期限、條件、權利、責任和義務，鄉（鎮）經營管理部門應當加強對流轉合同的審查監督、登記、歸檔工作，形成系統化和規范化的管理。四是建立產權交易制度。縣建立產權交易中心，鄉（鎮）設立土地流轉服務中心，村委會安排專人為村民提供專業的土地流轉服務，突破土地使用權流轉的局限，實行三級聯網，統一土地使用權流轉市場。

2.2.3加強流轉監管針對交易市場存在的缺陷，業務主管部門應當進一步加強監管，防范流轉風險。完善農地流轉審查監督程序，鎮、村要加強對租賃農用地的經營者的資格、資金實力、經營能力、經營項目等進行認證和審核。

2.2.4加強管理培訓切實加強鎮村兩級的土地確權信息登記人員、糾紛調解人員、流轉鑒證備案人員的業務培訓，提高土地承包與流轉管理人員的業務能力和政策水平。

2.2.5加強政策宣傳《農村土地承包法》是一部關系新時期“三農”工作的重要法律，加強《農村土地承包法》的宣傳，可以進一步穩定和完善以家庭承包經營為基礎的兩級經營體制，有利于保護農民的根本利益，促進現代農業發展。

2.2.6加強主體培育一是培育經營大戶。重點培育以經營大戶為重點的土地流轉帶動者，形成示范輻射型大戶，帶動土地流轉型大戶，土地流轉吸引型產生的大戶、培育型產生的大戶，促進土地流轉良性循環;同時，還要重點發展農業方面具有特色的項目、具有技術推廣價值和市場發展前景的項目，重點扶持可以進行集約化、規模化發展的項目;二是經常開展新型職業農民培訓。對農業從業人員開展技能培訓和創業指導，使農業從業人員在經營管理、商務營銷、產品質量安全把控等方面的技能得到顯著提升。對參加了培訓的農業從業人員的項目進行認定管理、跟蹤服務，對符合條件的給予政策扶持。

2.2.7發展多元農業社會化服務構建公益性與商業性相輔相成、覆蓋全過程、便捷高效的農業社會化服務機制，提高農業社會化服務水平。著力發展各類經營性服務機構，鼓勵開展育種育苗、病蟲防治、配方施肥、糞污集中處理等農業生產服務;鼓勵農業從業人員和新型經營主體進行糧食烘干、倉儲、物流等配套基礎設施建設;鼓勵農業社會服務機構開展全過程托管或主要生產環節托管，實現統一耕作，規模生產;鼓勵發展農產品電子商務，指導和支持新型農業經營主體對接電子商務平臺，創新農產品營銷模式，降低經營者營銷成本，實現農產品網上銷售。

作者簡介：徐勝文，本科學歷，經濟師，研究方向：房地產繹濟。