農村集體產權制度改革的滁州經驗

張瑞 余芳

2018年11月16日，全國農村集體產權制度改革試點推進會在南京召開，滁州市作典型改革經驗發言，獲得農業農村部高度評價，并向全國推廣。

兩年前的2016年4月25日，習近平總書記親臨安徽小崗村視察，并主持召開農村改革座談會。2年多來，滁州市大膽試、銳意闖，持續深化農村改革，進一步明晰農村集體產權歸屬、完善各項股份權能、激活農村生產要素，破解了長期以來農民群眾對村集體資產“看得見、摸不著、管不住、得不到”的問題。

目前，滁州市1095個村2.29萬個組全面完成清產核資，其中，已有三分之一的村完成改革，界定村集體成員210萬人，發放農村集體資產股權證書30萬份，100萬農民成為集體資產股東，實現了農村集體資產由共同共有到按份共有共享的歷史性轉蠻。

“四精”：改革經驗“可復制”“便推廣”

農村集體產權制度改革是實施鄉村振興戰略的重要任務，是發展新型農村集體經濟的內在要求，是帶領億萬農民走上共同富裕道路的基礎保障。滁州市圍繞改革“全覆蓋”、經驗“可復制”、群眾“可受益”的目標，先行試點，縱深推進，扎實開展農村集體產權制度改革，力爭把“試點”做成“示范”。

一是精選樣本試點。2015年以來，在推進天長、來安開展國家級整縣試點同時，將全市行政村分為三大類，即城中、城郊等集體成員身份類型復雜的村，集體擁有一定規模經營性凈資產的村，集體經營性凈資產薄弱的村。每個縣（市、區）按照村成員身份類型比較復雜、集體擁有一定規模的經營性凈資產、村書記主任能力比較強的標準，選擇1-2個試點村，開展同步探索，為整市推進積累經驗。

二是精心聽取民意。充分尊重群眾意見，不斷激發農戶積極參與改革的主體意識。僅2018年，全市村級黨組織就組織召開情況通報、征求意見等會議4100多場，參與人數達27萬人次。有的村干部介紹，以前村里“會荒”嚴重，村民代表給錢都不來，現在討論村集體產權問題，村民參與熱情很高，參會人數一次比一次多，支持改革的人也越來越多。

三是精準總結經驗。按照邊試點、邊總結、先入軌、后提升的思路，完善制度設計，先后出臺《農村集體經濟組織管理辦法》《農村集體經濟組織成員身份界定指導意見》等一系列政策文件。在實際操作中，天長市總結提煉“18步工作法”，將改革過程劃分為清產核資、資產量化、股權配置等6個階段，受到了農業農村部充分肯定;來安縣統一制定村級資產確權辦法，將全縣撤并的127所村小學、38處老舊村部及舊衛生室全部確權到村。一些地方還探索了“宜寬不宜緊，標準看民意”的成員界定模式等。

四是精細組織推動。將農村集體產權制度改革作為“一把手”工程，各級黨委主要負責同志親自掛帥、全程參與、全面把控。將農村集體產權制度改革列入2018年全市七大重點督察任務，堅持每月一通報、每季一調度。將改革試點成效納入縣市區年度綜合考核體系，增加指標權重，對成績突出的，予以表彰獎勵;對不作為、慢作為的，嚴肅問責，確保改革落地見效。

“四定”：改革成果“獲認可”“可檢驗”

在改革推進中，為確保改革成果得到群眾認可，經得起歷史檢驗，滁州市嚴把“三關”，實現“四定”，制定了四步走的實施方案。

改革“破冰”首要在于確權，第一步是資產核定，抓住產權“牛鼻子”。滁州市全面清查試點村集體土地、山林、水面等資產，嚴格區分經營性資產、非經營性資產和資源性資產，分類造冊，摸清家底。清產核資結果張榜公布，接受群眾監督，防止集體資產被平調、侵占、私分，有效保障了集體資產的完整性。

第二步是成員界定。各試點村以走訪、座談、會議決定等方式，確定以現有農業人口為基礎，以土地確權的家庭共有人和征地拆遷的補償登記為參考，對婚進、婚出人員實行自愿申請登記。全程按照發布公告、統計登記、審核公示等程序嚴格操作，確保界定程序規范、群眾認可。

股權確定是第三步。根據清產核資成果，各試點村擬定了僅對經營性資產凈額進行量化的方案。同時，綜合考慮村級集體資產總量、財政投資所形成的資產占比情況等，給村集體經濟組織成員設置股權。股權管理實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的靜態模式，以戶為單位統一發放股權證書。股權證書作為成員占有集體資產股份、參與管理決策、參加收益分配、享有股份分紅的憑證。

在成員界定、量化到人、確權到戶的基礎上，第四步是職責劃定。在試點村成立集體經濟股份合作社，由村民選舉產生理事會和監事會，負責集體資產運營、管理，通過發展集體經濟增加成員財產性收益，并賦予合作社成員六項股份權能。村“兩委”從集體經濟事務中解脫出來，將主要精力集中到夯實黨務、落實政務、創新服務上。余莊村主任于懷同說，通過改革，村里成立了集體經濟股份合作社，把原來由村委會代管的各類資產交給合作社經營，老百姓放心了、我們也省心了。

“四增”：農民既領“紅本子”又鼓“錢袋子”

農村集體資產所有制改革的落腳點是壯大集體經濟，實現農民增收，從而確保集體資產不變成“空殼子”，農民不拿“空本子”。在農村集體產權制度改革的持續推進中，紅利開始顯現。

首先，資產實現了增值。為盤活農村集體資產資源，促進農村資產保值增值，出臺《滁州市農村產權交易規程》，按照“1+6+N”模式，搭建1個市級、6個縣級農村綜合產權交易平臺和103個鄉鎮服務站，建成市、縣、鄉三級農村產權交易市場體系。2018年，完成農村集體產權交易82宗，成交金額2647萬元。

其次，資源贏得了增效。財政設立200萬元風險補償基金，創設“農權貸”金融產品，探索推行農村集體資產股權與農村土地承包經營權捆綁抵押貸款，農戶最高可獲得手持股權價值的8倍貸款，支持農民發展生產。目前已發放325筆2896萬元，真正把農村的“沉睡資源”變成了農民的“流動資本”。

再次，產業得到了增強。鼓勵各村通過資產折價入股、承包經營等多種模式，發展鄉村旅游、現代農業，打造村級集體經濟增長新亮點。統籌整合涉農項目資金，盤活集體資源資產，參股社會經營主體，獲得股份分紅收益。截至目前，已盤活集體土地資源1.07萬畝、資金1385萬元、房屋建筑物13.4萬平米，機器設備495臺套，村集體年增收1594萬元;小崗村用小崗品牌等資產作價3000萬元入股小崗創發公司，2017年實現收益分紅150萬元。

最后，農民獲得了增收。通過改革，建立起集體資產與成員之間“按股享有、民主管理、風險共擔、利益共享”的利益聯結機制，讓群眾分享了紅利，得到了實惠。截至2018年11月20日，全市已有35個村開展股份分紅，累計分紅1014萬元。特別是小崗村率先分紅，人均分紅600元，實現了從“40年前分田到戶”到“40年后分紅到人”的歷史性轉變。

（作者單位：中共滁州市委辦公室、滁州中學）