“先租后讓”：浙江探路工業用地新模式

王種

“先租后讓”一方面降低了政府的風險，政府能夠掌握主動權;另一方面，也降低了企業的經營風險，并倒逼企業高質量發展，可謂雙贏。

前段時間去某三線城市考察，當地干部都在抱怨土地指標不夠。但在走訪過程中，筆者卻發現一個問題，雖然土地基本已經出讓完畢，但實際入駐的企業卻并不是很多，尚待開發的空地幾乎連成了片。細問才了解到，原來有很多企業買地的目的不是為了經營，只是想著升值并找機會進行再開發，對于出現這樣的結果，政府幾乎是無法控制的。

政府手中的土地資源極其有限，現任領導還要為前任低效利用、粗放用地的后果埋單。怎樣找尋一種行之有效的模式，打擊企業“圍而不建”，合理促進土地集約化利用，已是各地政府的共識。

2016年，浙江率先提出“先租后讓”的理念，經過兩年多實踐，對地方政府因地制宜、約束土地功能、提高土地集約化利用做出了重要貢獻，值得各地參考借鑒。

難題和瓶頸的倒逼

前些年，浙江一些地方政府為了招商或留住本地企業，利用各種優惠政策吸引企業落地。簽訂合作協議時，又對企業單位面積土地投入、產出強度等土地集約利用的硬指標缺乏考核;對準入指標未達要求時的懲罰措施及退出機制也規定甚少，反而政府方應承擔的責任及義務更多。

考核機制的缺失，讓企業更加圍而不建。而政府只有等到50年年限屆滿時，才能收回土地再行出讓。彼時，浙江工業用地還存在一個突出矛盾，即無法利用有限土地資源精準地服務實體經濟。

一方面，浙江各地工業用地需求量大，用地極其緊缺，高地價則增加了企業的用地成本，對促進本地優質企業留駐本土發展、招商引資、戰略新興產業培育有負面效應。另一方面，浙江工業用地高地價的市場環境，變相地使一部分投機者產生囤地行為，特別是因各種原因延期開竣工，無法按時投產，使真正想用地又拿不到地的實體企業陷于無奈境地，只能租地維持生產。由于出讓的土地很難馬上退出來，造成別的企業也無法使用，導致土地閑置。

為了破解工業用地難的困境，進一步強化土地要素保障，2016年，浙江在全國率先推廣工業用地“先租后讓”模式。“先租后讓”的實質是讓企業先租賃土地，等進入穩定期后，再決定是否購買土地，從而減少因盲目購地所導致的土地浪費。

根據“先租后讓”的新規定，以招拍掛方式公開確定土地使用者的工業用地，政府對供地方式、供地程序、土地利用標準和達產考核等方面作出明確要求，并給予企業5年考核期。這5年里，土地以租賃方式出租給土地使用者，土地使用者繳納租金并進行開發、使用、經營，按照租賃合同約定時間達到約定利用條件后，可申請辦理出讓手續;5年內沒有成效、或未達到約定條件，政府收回土地。

“先租后讓”一方面降低了政府的風險，政府能夠掌握主動權，如果企業效益不好，政府可以將土地收回來。另一方面，從企業的角度看，如果經營情況不好，可以提前終止租期，這種損失相對較小。

改革紅利帶來良性循環

“先租后讓”與傳統土地出讓方式究竟有何不同，對企業發展、產業升級和地方發展有哪些好處？從浙江溫嶺的做法和企業的評價中，能回答這些問題。

2017年9月，溫嶺出臺了《關于工業用地先租后讓促進土地節約集約利用的實施意見》，鼓勵轄區范圍內10畝以上的工業用地，采用“先租后讓”方式供地。

林建是溫嶺市一家廚衛企業負責人，他在網上看到一塊工業用地“先租后讓”掛牌出讓的消息后，因公司發展需要擴張用地，便想嘗試一下這種新的方式。最終，他以2100萬元競得其中某地塊，折106萬元每畝。

在林建看來，“先租后讓”將傳統的工業用地出讓分成前期租賃和后期出讓兩個階段，是一種土地使用權有償使用創新形式，它大大減輕了企業的資金壓力。具體以林建租賃的這塊工業用地來說，該地塊的生命周期是50年，包括租賃年限6年和出讓年限44年。按照原來的方式，競得用地后，企業要一次性付清所有的出讓金。但是現在，林建只需在租賃成交后一次性交付6年的租金252萬元即可。

企業發展需要流動資金的支持，相比傳統的土地出讓方式，“先租后讓”為企業爭取了資金的緩沖期，暫時“省下來”的這筆資金可以先用于找尋種行之有效的模式，打擊企業“圍而不建”，合理促進地集約化利用，已是各地政府的共識。廠房建設、技術研發等。根據雙方協定，6年后租賃期滿，溫嶺市相關部門將對該廚衛企業的投資強度、畝均稅收和土地產出進行驗收合格后，并簽訂剩余年限的出讓合同，企業再支付1848萬元出讓金。

這也對企業自身的發展水平提出了更高要求，各項指標如果做不到，后期的用地也會受到限制，所以“先租后讓”的一大紅利是激勵、倒逼企業增強自身實力。此舉還可促進本地的優質企業留駐本土發展，確保真正想做實業的企業能拿到土地。

在激勵、倒逼企業做好經營的同時，先租后讓對地方產業結構調整和做強實體經濟也帶來諸多好處。“先租后讓”可以更大程度促進土地節約集約利用，完善工業用地市場化配置制度、加大工業項目有效投入，從而實現精準服務實體經濟的愿景。

先租后讓的“升級版”

盡管有諸多紅利，但是浙江在向全省推廣“先租后讓”時發現，這種工業用地模式的創新不宜盲目復制。

首先，對于政府來說，“先租后讓、彈性年期出讓”，其土地租金和彈性年限出讓金，比直接出讓土地的出讓金低得多。對于許多尚處于土地價格倒掛的地區，將造成一定的中短期資金壓力。

其次，對于企業來說，一旦未達到設定的標準，將會對企業的固定資產和經營造成難以估量的損失;就算達到了標準，數年后土地的出讓價格也很有可能按當年的市場價格來算，企業陡增一大筆額外支出。而且先租后讓的土地很可能無法抵押，這對企業的融資造成不小的影響。

針對此類弊端，有專家建議，要針對租賃期滿的考核結果進行悌次設計，分別對應不同的出讓年限和出讓價格，這或是“先租后讓”模式未來努力的方向。

雖然存在一些不可避免的弊端，但是浙江目前正在最大化先租后讓的改革紅利，浙江的辦法是將“標準地”模式融入“先租后讓”，在此前與企業約定相關投資、產出標準的基礎上，進一步完善事前定標準、事后強監管的措施，確保拿地的企業都是好企業，達到企業和政府雙贏互惠的局面。因此，盡管“先租后讓”能夠省下一大筆錢，但這并不意味著拿地企業能夠高枕無憂。相反，真正的考驗才剛剛開始。

以溫嶺為例，企業拿得土地之后，項目要接受綜合評估，“不合格”者將面臨淘汰。溫嶺對“先租后讓”引入項目進行動態跟蹤及分類管理。項目竣工投產且達到合同約定的投資開發要求的，在租賃期滿前3個月，以協議出讓方式確定土地使用權人，辦理出讓手續。如未達到投資開發協議要求，允許續租1次，續租期限不得超過1年，年租金按前期平均年租金繳納，待評估合格后再辦理出讓手續。如租賃期滿未續租或續租期滿，土地使用人未達到建設、投資、稅收等相關要求，政府有權無償收回土地使用權。

這意味著，不僅優質企業項目工業用地緊缺困境得到了解決，工業用地“先租后讓”模式，還確保了土地資源要素由低質低效領域向優質高效領域集中。“未達標即收回土地”，更有效解決了“囤地炒地”、無序轉讓、私自改變用途、高價出租等行為，使得資源配置效率不斷提高。

溫嶺市工業用地“先租后讓”模式創新做法，已被浙江省經濟體制改革工作小組確定為典型經驗，獲評臺州市解放思想十佳典型案例。目前，這一做法已在浙江全省推廣。

（作者單位：園區在線）