地方政府創新之變

夏自釗

“創新的核心是解決問題，即便加強頂層設計，地方仍然有許多需要解決的問題，這就倒逼創新。”

“創新是為了解決問題，不要為創新而創新”

《決策》：中國改革開放一大成功秘訣是地方政府的創新和探索，但是當前地方創新似乎有些動力不足、意愿下降等現象，對于這個問題，您是怎么看的？

朱旭峰：首先要將“創新”界定清楚，其實很多人對地方政府“創新”有點望文生義，他們認為創新就是政策的原創，其實，嚴格意義上來講，并不存在真正原創的政策，即使在中國是首創，也能找到在國外的已有案例。但是，中國地方政府創新有一個特點：地方官員希望在一定范圍內爭當首創者，有“知識產權”的意味，例如某某模式、某某樣本等，這是為了吸引上級領導注意。

在這樣的大環境下，地方創新出現了“墻內開花墻外香”的現象。因為地方政府之間存在競爭關系，在一個省內，某城市搞了一個創新，周邊城市反而不學，按理說，周邊城市最應該學也最適合學，因為市情都差不多，但恰恰不是這樣。由于省內城市的競爭關系，即使是很好的創新，別的城市也不愿意學，來學的反而是沒有競爭關系的省外城市。舉個例子，溫嶺的參與式預算是很成功的地方創新，但是目前仍然局限在溫嶺，浙江省內沒有城市去推廣復制，恰恰在省外，有不少地方去學。

創新不是政績本身，創新本身不是目的，創新的目的是為了解決問題，不要為了創新而創新，為了搞一個頭銜，明明有很好的經驗偏不學，非要另搞一套，這樣就讓地方創新進入了誤區。歸根結底，還是要以解決問題為導向，而不是為創新而創新。

褚建勛：“創新”這個詞當今我們賦予了很多褒義，實際上創新是一個中性詞，因為創新既有成功，也會有失敗，會有各種各樣的風險。從風險角度來看，地方政府官員往往有顧慮，不會有那么大的積極性去推動創新，這是可以理解的。但是我們仍然可喜地發現，地方政府創新如雨后春筍。在越來越強調頂層設計的今天，地方政府創新更是呼聲很高，因為創新的本源是為了解決問題，而且能解決問題。

從調研的許多案例中我們會發現，很多地方政府創新的做法，針對的正是日常迫切需要解決的問題。為了解決問題，地方官員會去思考如何在現有的制度框架下，去做適度的創新。例如合肥市包河區的方興社區，作為省委省政府所在地，同時也是三萬多回遷戶的聚集地，作為新建的社區面臨人手編制短缺、治安形勢嚴峻等客觀問題，所以方興社區首創的讓城管、公安、工商執法等集中辦公、統一考核的“大綜管”模式具有很強的創新意義。創新一定要在現有的框架下，創新的思路如果太跳躍、太超前的話，在操作層面就很難實現。所以我很強調的一點，是在現有的框架下做一些適度的創新。

創新要兼顧效益和穩定，不能盲目追求創新，而破壞了現有框架的穩定性，哪怕將來是一個非常好、非常理想化的政策和制度。地方政府必須要考慮從現有的問題出發，到要達到的目的之間，如何選擇一個可行的路徑，如何去一步步穩妥走好，這個很關鍵。

“頂層設計加強之后，地方創新并沒有減少”

《決策》：近年來，在加強頂層設計的大環境下，地方創新空間是否在收窄？

褚建勛：很多人認為地方創新空間和意愿在下降，地方創新空間收窄了，我不這樣認為。我認為創新是需要做頂層設計的，地方不能怎么想就怎么做，自己認為是新的就去做。實際上，地方政府有很多方面可以作為，很多政策細節和施政環節都有很大的創新提升的空間，關鍵看你怎么去做。

我調研跑了很多地方，一個很強烈的感受是，地方政府的創新意識普遍都比較強。創新的理念已經深入人心，遇到的很多當地各級官員都在思考如何創新。調研中，一線的基層政府，從宣傳展板到總結材料，大家對創新都很重視。總體感覺是，無論是基層干部，還是更高層級的官員，都有強烈的創新意識，都能下意識地以創新的標桿去反思自己做得好不好，形成了很好的創新意識和創新文化。這是非常可喜的，這對今后的地方政府創新以及創新的可持續，都是極為有利的。

朱旭峰：頂層設計加強之后，地方創新確實謹慎了許多，但不能說沒有創新或者創新減少了。在既強調頂層設計，又要解決問題的情況下，很多地方開始有自己的探索。例如有些地方，明明有很好的、也可行的創新想法，但是它先不做，而是把創新的想法和設計往上報，等上級批了再做。這就解決了很多問題，第一，這個創新的“知識產權”還是該地的;第二，該地官員也會獲得上級的認可;第三，不會有人說你與上級不一致，因為上級同意了。

另外，創新的核心是解決問題，即便加強頂層設計，地方仍然有許多需要解決的問題，這就倒逼創新。比如說，“最多跑一次”，關鍵是確實能解決問題，能提高效率，能優化營商環境，類似的創新根本上是為了解決問題，而不是為了花哨、賺名聲。

面對“紅線”，地方如何更好的創新

《決策》：當前環境下，地方政府創新如何才能做到講政治、取得實效、并可持續？

朱旭峰：實事求是的說，當前地方創新面臨一些“紅線”，但是紅線在哪里，地方官員會去研判、去規避，會分析哪些地方是不能動的，哪些地方是可以突破的。對于地方來說，是為了解決問題搞創新的，那么，下面的關鍵就是，如何去推動創新。

首先，地方領導的知識面至關重要。創新是需要向外面學習的，官員需要多了解外面的情況，同樣一件事情別人是怎么做的。其次，地方官員要有承擔風險的勇氣，因為創新可能會失敗。第三，要解決、“搞定”創新帶來的阻力。所以，地方創新本身是不是原創關系不大，地方要真正推動一件事情，機制和流程都差不多。很重要的一點，是有沒有實施創新的資源，以及克服這些阻力的能力。這種調動資源的能力，可以是體制內也可以是體制外，因為很多創新其實是需要錢，需要財力支持的，其次則是地方官員的知識儲備，這背后其實也跟財力有關，有財力，能力強、素質高的官員才會更有意愿創新。

褚建勛：當前，建議地方創新可以采取備案“守正創新”的形式：做得好，上級繼續支持;做得不好，上下級一起去糾錯去完善，這就需要有地方創新的容錯機制，這樣的機制會鼓勵一線官員去創新。

地方創新很重要的一點，是在把握大原則的前提下，讓更多的一線官員和普通民眾參與進來。“沒有調查就沒有發言權”，這些人在一線，他們掌握的信息和調查比較深入，知道什么樣的方法能解決問題。

在地方創新中，各級領導很重要的一件事情，是及時、準確、多渠道地獲取各種各樣的信息，這些信息的綜合判斷，才是地方政府創新如何把流程理順的關鍵點。如果信息環節都出問題的話，整個創新的路徑就不可能暢通。

地方創新關鍵是官員的領導力，但是現在的官員太忙了，忙得到了沒有時間去思考的程度，黨校和一些培訓班的形式固然很好，但還是不夠。地方官員需要兼聽多方一線反饋，需要長期穩定的幕僚智庫，需要新思維、新知識、新信息，這就是學院派和智庫等第三方的價值。

因此，我期待地方政府更多地與學院派、智庫等第三方結合起來，第三方是有獨立判斷的，利益無關方的一些判斷和建議，如果能納入地方創新，效果可能會更好。比如浙江的“最多跑一次”理念，就是專家學者給地方政府做診斷的時候，凝練出來的;“銅陵模式”，也是專家學者結合銅陵市的一系列社區治理創新模式上的經驗總結，值得地方政府思考借鑒。