地方政府創(chuàng)新之變

夏自釗

“創(chuàng)新的核心是解決問(wèn)題，即便加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，地方仍然有許多需要解決的問(wèn)題，這就倒逼創(chuàng)新。”

“創(chuàng)新是為了解決問(wèn)題，不要為創(chuàng)新而創(chuàng)新”

《決策》：中國(guó)改革開(kāi)放一大成功秘訣是地方政府的創(chuàng)新和探索，但是當(dāng)前地方創(chuàng)新似乎有些動(dòng)力不足、意愿下降等現(xiàn)象，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，您是怎么看的？

朱旭峰：首先要將“創(chuàng)新”界定清楚，其實(shí)很多人對(duì)地方政府“創(chuàng)新”有點(diǎn)望文生義，他們認(rèn)為創(chuàng)新就是政策的原創(chuàng)，其實(shí)，嚴(yán)格意義上來(lái)講，并不存在真正原創(chuàng)的政策，即使在中國(guó)是首創(chuàng)，也能找到在國(guó)外的已有案例。但是，中國(guó)地方政府創(chuàng)新有一個(gè)特點(diǎn)：地方官員希望在一定范圍內(nèi)爭(zhēng)當(dāng)首創(chuàng)者，有“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”的意味，例如某某模式、某某樣本等，這是為了吸引上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)注意。

在這樣的大環(huán)境下，地方創(chuàng)新出現(xiàn)了“墻內(nèi)開(kāi)花墻外香”的現(xiàn)象。因?yàn)榈胤秸g存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在一個(gè)省內(nèi)，某城市搞了一個(gè)創(chuàng)新，周邊城市反而不學(xué)，按理說(shuō)，周邊城市最應(yīng)該學(xué)也最適合學(xué)，因?yàn)槭星槎疾畈欢啵∏〔皇沁@樣。由于省內(nèi)城市的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，即使是很好的創(chuàng)新，別的城市也不愿意學(xué)，來(lái)學(xué)的反而是沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的省外城市。舉個(gè)例子，溫嶺的參與式預(yù)算是很成功的地方創(chuàng)新，但是目前仍然局限在溫嶺，浙江省內(nèi)沒(méi)有城市去推廣復(fù)制，恰恰在省外，有不少地方去學(xué)。

創(chuàng)新不是政績(jī)本身，創(chuàng)新本身不是目的，創(chuàng)新的目的是為了解決問(wèn)題，不要為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，為了搞一個(gè)頭銜，明明有很好的經(jīng)驗(yàn)偏不學(xué)，非要另搞一套，這樣就讓地方創(chuàng)新進(jìn)入了誤區(qū)。歸根結(jié)底，還是要以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，而不是為創(chuàng)新而創(chuàng)新。

褚建勛：“創(chuàng)新”這個(gè)詞當(dāng)今我們賦予了很多褒義，實(shí)際上創(chuàng)新是一個(gè)中性詞，因?yàn)閯?chuàng)新既有成功，也會(huì)有失敗，會(huì)有各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。從風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看，地方政府官員往往有顧慮，不會(huì)有那么大的積極性去推動(dòng)創(chuàng)新，這是可以理解的。但是我們?nèi)匀豢上驳匕l(fā)現(xiàn)，地方政府創(chuàng)新如雨后春筍。在越來(lái)越強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的今天，地方政府創(chuàng)新更是呼聲很高，因?yàn)閯?chuàng)新的本源是為了解決問(wèn)題，而且能解決問(wèn)題。

從調(diào)研的許多案例中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，很多地方政府創(chuàng)新的做法，針對(duì)的正是日常迫切需要解決的問(wèn)題。為了解決問(wèn)題，地方官員會(huì)去思考如何在現(xiàn)有的制度框架下，去做適度的創(chuàng)新。例如合肥市包河區(qū)的方興社區(qū)，作為省委省政府所在地，同時(shí)也是三萬(wàn)多回遷戶(hù)的聚集地，作為新建的社區(qū)面臨人手編制短缺、治安形勢(shì)嚴(yán)峻等客觀問(wèn)題，所以方興社區(qū)首創(chuàng)的讓城管、公安、工商執(zhí)法等集中辦公、統(tǒng)一考核的“大綜管”模式具有很強(qiáng)的創(chuàng)新意義。創(chuàng)新一定要在現(xiàn)有的框架下，創(chuàng)新的思路如果太跳躍、太超前的話(huà)，在操作層面就很難實(shí)現(xiàn)。所以我很強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)，是在現(xiàn)有的框架下做一些適度的創(chuàng)新。

創(chuàng)新要兼顧效益和穩(wěn)定，不能盲目追求創(chuàng)新，而破壞了現(xiàn)有框架的穩(wěn)定性，哪怕將來(lái)是一個(gè)非常好、非常理想化的政策和制度。地方政府必須要考慮從現(xiàn)有的問(wèn)題出發(fā)，到要達(dá)到的目的之間，如何選擇一個(gè)可行的路徑，如何去一步步穩(wěn)妥走好，這個(gè)很關(guān)鍵。

“頂層設(shè)計(jì)加強(qiáng)之后，地方創(chuàng)新并沒(méi)有減少”

《決策》：近年來(lái)，在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的大環(huán)境下，地方創(chuàng)新空間是否在收窄？

褚建勛：很多人認(rèn)為地方創(chuàng)新空間和意愿在下降，地方創(chuàng)新空間收窄了，我不這樣認(rèn)為。我認(rèn)為創(chuàng)新是需要做頂層設(shè)計(jì)的，地方不能怎么想就怎么做，自己認(rèn)為是新的就去做。實(shí)際上，地方政府有很多方面可以作為，很多政策細(xì)節(jié)和施政環(huán)節(jié)都有很大的創(chuàng)新提升的空間，關(guān)鍵看你怎么去做。

我調(diào)研跑了很多地方，一個(gè)很強(qiáng)烈的感受是，地方政府的創(chuàng)新意識(shí)普遍都比較強(qiáng)。創(chuàng)新的理念已經(jīng)深入人心，遇到的很多當(dāng)?shù)馗骷?jí)官員都在思考如何創(chuàng)新。調(diào)研中，一線(xiàn)的基層政府，從宣傳展板到總結(jié)材料，大家對(duì)創(chuàng)新都很重視。總體感覺(jué)是，無(wú)論是基層干部，還是更高層級(jí)的官員，都有強(qiáng)烈的創(chuàng)新意識(shí)，都能下意識(shí)地以創(chuàng)新的標(biāo)桿去反思自己做得好不好，形成了很好的創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新文化。這是非常可喜的，這對(duì)今后的地方政府創(chuàng)新以及創(chuàng)新的可持續(xù)，都是極為有利的。

朱旭峰：頂層設(shè)計(jì)加強(qiáng)之后，地方創(chuàng)新確實(shí)謹(jǐn)慎了許多，但不能說(shuō)沒(méi)有創(chuàng)新或者創(chuàng)新減少了。在既強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，又要解決問(wèn)題的情況下，很多地方開(kāi)始有自己的探索。例如有些地方，明明有很好的、也可行的創(chuàng)新想法，但是它先不做，而是把創(chuàng)新的想法和設(shè)計(jì)往上報(bào)，等上級(jí)批了再做。這就解決了很多問(wèn)題，第一，這個(gè)創(chuàng)新的“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”還是該地的;第二，該地官員也會(huì)獲得上級(jí)的認(rèn)可;第三，不會(huì)有人說(shuō)你與上級(jí)不一致，因?yàn)樯霞?jí)同意了。

另外，創(chuàng)新的核心是解決問(wèn)題，即便加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，地方仍然有許多需要解決的問(wèn)題，這就倒逼創(chuàng)新。比如說(shuō)，“最多跑一次”，關(guān)鍵是確實(shí)能解決問(wèn)題，能提高效率，能優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，類(lèi)似的創(chuàng)新根本上是為了解決問(wèn)題，而不是為了花哨、賺名聲。

面對(duì)“紅線(xiàn)”，地方如何更好的創(chuàng)新

《決策》：當(dāng)前環(huán)境下，地方政府創(chuàng)新如何才能做到講政治、取得實(shí)效、并可持續(xù)？

朱旭峰：實(shí)事求是的說(shuō)，當(dāng)前地方創(chuàng)新面臨一些“紅線(xiàn)”，但是紅線(xiàn)在哪里，地方官員會(huì)去研判、去規(guī)避，會(huì)分析哪些地方是不能動(dòng)的，哪些地方是可以突破的。對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，是為了解決問(wèn)題搞創(chuàng)新的，那么，下面的關(guān)鍵就是，如何去推動(dòng)創(chuàng)新。

首先，地方領(lǐng)導(dǎo)的知識(shí)面至關(guān)重要。創(chuàng)新是需要向外面學(xué)習(xí)的，官員需要多了解外面的情況，同樣一件事情別人是怎么做的。其次，地方官員要有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的勇氣，因?yàn)閯?chuàng)新可能會(huì)失敗。第三，要解決、“搞定”創(chuàng)新帶來(lái)的阻力。所以，地方創(chuàng)新本身是不是原創(chuàng)關(guān)系不大，地方要真正推動(dòng)一件事情，機(jī)制和流程都差不多。很重要的一點(diǎn)，是有沒(méi)有實(shí)施創(chuàng)新的資源，以及克服這些阻力的能力。這種調(diào)動(dòng)資源的能力，可以是體制內(nèi)也可以是體制外，因?yàn)楹芏鄤?chuàng)新其實(shí)是需要錢(qián)，需要財(cái)力支持的，其次則是地方官員的知識(shí)儲(chǔ)備，這背后其實(shí)也跟財(cái)力有關(guān)，有財(cái)力，能力強(qiáng)、素質(zhì)高的官員才會(huì)更有意愿創(chuàng)新。

褚建勛：當(dāng)前，建議地方創(chuàng)新可以采取備案“守正創(chuàng)新”的形式：做得好，上級(jí)繼續(xù)支持;做得不好，上下級(jí)一起去糾錯(cuò)去完善，這就需要有地方創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制，這樣的機(jī)制會(huì)鼓勵(lì)一線(xiàn)官員去創(chuàng)新。

地方創(chuàng)新很重要的一點(diǎn)，是在把握大原則的前提下，讓更多的一線(xiàn)官員和普通民眾參與進(jìn)來(lái)。“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”，這些人在一線(xiàn)，他們掌握的信息和調(diào)查比較深入，知道什么樣的方法能解決問(wèn)題。

在地方創(chuàng)新中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)很重要的一件事情，是及時(shí)、準(zhǔn)確、多渠道地獲取各種各樣的信息，這些信息的綜合判斷，才是地方政府創(chuàng)新如何把流程理順的關(guān)鍵點(diǎn)。如果信息環(huán)節(jié)都出問(wèn)題的話(huà)，整個(gè)創(chuàng)新的路徑就不可能暢通。

地方創(chuàng)新關(guān)鍵是官員的領(lǐng)導(dǎo)力，但是現(xiàn)在的官員太忙了，忙得到了沒(méi)有時(shí)間去思考的程度，黨校和一些培訓(xùn)班的形式固然很好，但還是不夠。地方官員需要兼聽(tīng)多方一線(xiàn)反饋，需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的幕僚智庫(kù)，需要新思維、新知識(shí)、新信息，這就是學(xué)院派和智庫(kù)等第三方的價(jià)值。

因此，我期待地方政府更多地與學(xué)院派、智庫(kù)等第三方結(jié)合起來(lái)，第三方是有獨(dú)立判斷的，利益無(wú)關(guān)方的一些判斷和建議，如果能納入地方創(chuàng)新，效果可能會(huì)更好。比如浙江的“最多跑一次”理念，就是專(zhuān)家學(xué)者給地方政府做診斷的時(shí)候，凝練出來(lái)的;“銅陵模式”，也是專(zhuān)家學(xué)者結(jié)合銅陵市的一系列社區(qū)治理創(chuàng)新模式上的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，值得地方政府思考借鑒。