解碼新安江模式：地方創新可持續的基因

夏自釗

回望新安江模式的7年，黃山市創造性解決了很多地方創新面臨的痛點，打造出一個起源于安徽，可持續、可復制、有價值的基層創新樣本。

位于新安江上游的休寧縣流口鎮，地處大山深處，平時人跡罕至，但是2018年以來，一批批中央媒體和省內外考察團紛至沓來，為的是一睹一間不到20平方米的小“超市”——“生態美超市”。

這問小小的超市，雖是“微創新”，卻蘊藏了地方創新的諸多密碼，因此得以入選“2018安徽地方創新十佳案例”。生態美超市“走紅”的背后，是持續7年的新安江生態補償機制試點探索。

7年來，一項試點從地方創新上升為全國樣本，并在更大范圍內復制推廣，實現了可持續、制度化、法治化，新安江生態補償機制試點的可持續“密碼”無疑值得深挖。生態資本：解決投入的可持續性

2012年起，新安江流域“億元對賭水質”的制度設計，開啟了中國跨省流域上下游橫向補償的“新安江模式”。目前，新安江生態補償已經進入第三輪，經過前兩輪的探索和成功實踐，新安江模式影響力不斷擴大，不但在安徽省內全面推廣，而且堪稱全國樣本。

2012年至2017年，黃山市累計投入120.6億元，推進新安江綜合治理，實施項目225個。其中，試點資金35.8億元，放大效應逾3倍。然而，黃山市原本財力較弱，即便放大了試點資金的“種子效應”，資金投入對于流域整體治理來說也是相對較少。

對于財力較弱的黃山市來說，關鍵是要解決“錢從哪里來”的問題。只有持續性的投入，試點才有可能最終成功。

以正在建設的新安江上游農村垃圾、污水治理兩個PPP項目為例，雖然建成后可從根本上解決農村垃圾、污水問題，但政府每年需支付1.5億元費用，并且將持續15年，僅靠黃山市“吃飯財政”支撐，顯然難度不小。另據測算，黃山市要持續鞏固兩輪試點已經取得的成果，初步摸排還需實施重大項目319個，總投資達638億元，可持續投入壓力巨大。

怎么辦？黃山市不等不靠、大膽探索，以市場辦法破解資金瓶頸。

2015年開始的第二輪試點，首次鼓勵和支持通過設立綠色基金、PPP模式、融資貼息等方式，引導社會資本參與新安江治理。2016年12月，規模達20億元的新安江綠色發展基金成立。該基金由黃山市政府與國開行、國開證券等共同創立，旨在發揮試點機制的杠桿作用和乘數效應，撬動更多的社會資本，形成社會化、多元化、長效化的保護和發展模式。

據了解，基金主要投向生態治理和環境保護、綠色產業發展和文化旅游三大領域?；鸬谝还P3000萬元資金已投放徽州區循環經濟產業園，用于促進園區生態保護、產業轉型和綠色發展項目。

在充分放大試點效應的同時，黃山市發現如果操作得當，生態資源完全可以向生態資本轉化，存在企業化、市場化運作的巨大空間。

2017年5月，黃山市與北京、廣東、上海等地企業合資組建新安江綠色發展公司，從事環境污染治理、環保科技開發、環境影響評價及相關產業投資，旨在讓黃山的“綠水青山”真正變為“金山銀山”。通過各類創新，生態資源向生態資本轉化的渠道得以打通，從而解決了資金投入問題。

創新制度化：可復制可推廣的前提

解決了投入問題，意味著地方創新能夠可持續，但并不意味著試點經驗可復制可推廣。地方創新要具備可復制可推廣價值，必須解決創新的制度化問題。

“新安江模式，本質上是改革攻堅，靠的是制度創新。總結試點經驗，關鍵的一條是加快立法進程，增加制度供給，強化制度執行。也正因為制度化，試點經驗才可復制、可推廣?！秉S山市新安江流域生態建設保護局副局長畢孟飛對《決策》分析說。

回顧7年試點實踐，新安江模式也是一個不斷制度化的升華過程。如果說第一輪試點的關鍵詞是項目，第二輪的關鍵詞就是制度。第一輪項目建設的同時，黃山市意識到制度法規等“軟件”的重要，于是第二輪試點從項目推動過渡到制度保護。

從第二輪試點開始，黃山市就堅持整治與長治雙管齊下，加快立法進程，強化制度執行，研究制定了70多項法規和政策文件，推動生態補償轉入法治化、制度化軌道。而密集立法的目的，就是讓制度長牙，讓鐵規發力，用嚴格制度管權治吏，推動生態文明建設從“常治”到“長治”。

在發揮制度威力的同時，黃山市通過制度創新，綜合利用計劃、立法、市場等手段，解決下游對上游、開發地區對保護地區、受益地區對受損地區利益補償這一關鍵問題?！耙舱虼耍掳步a償試點沒有流于一般意義上的財政轉移，而是通過利益平衡和制度設計，有效引導流域企業和居民規范生產生活行為，調動他們保護生態環境的主動性?！毙輰幙h新保局局長韓少俊對《決策》分析說。

當前，黃山市正在進行第三輪試點，謀劃建立長效機制，探索補償合作新模式，變輸血為造血?！皬母旧险f，第三輪試點要建立的長效機制，也是一種制度化的探索，在更多領域開展制度創新，建立更加多元化的制度保障?！秉S山市新保局科長江程分析認為。

2018年8月以來，新安江上游休寧縣流口鎮的“生態美超市”引起了中央媒體的密集報道和省市領導的高度關注。

起初，“生態美超市”只是單純的垃圾兌換超市。后來，休寧縣將生態保護、美麗鄉村建設、農村清潔工程、農村電商、基層公共服務、鄉風文明等整合到“生態美”超市，通過綠色賬戶、發放生態紅包等一系列“微改革”，極大地激發了居民的環保熱情，形成了“政府引導、市場補充、公眾參與、生態共享”的全民保護新機制。目前，“生態美超市”不僅在黃山全市推廣復制，外省市也紛紛前來學習考察。

“‘生態美超市之所以能大范圍復制推廣，關鍵是形成了可行的管理制度、規范的操作流程。我們把‘生態美超市的創新做法做成了一本小冊子，一冊在手，在哪里都可以進行復制?！表n少俊告訴《決策》。

“生態美超市”是新安江模式具備可復制性的一個縮影。經過7年實踐，黃山市生態環境治理能力顯著提升、生態環境治理體制機制逐步完善，在制度化、法治化方面做出了卓有成效的探索。

可持續的根本：“包袱”變成財富

過去，一些地方把生態治理看作是發展的一個“包袱”。那么，這個“包袱”黃山市為什么一背就是7年，而且自我加壓？

采訪中了解到，對于黃山市來說，新安江試點一開始是單純的生態保護，但是在試點中發現，這是一種新發展方式的試驗，黃山市從中找到了“綠水青山”與“金山銀山”之間的轉換器，“包袱”變成了財富。從這個意義上來說，新安江模式可持續的一個關鍵原因是地方創新解決了發展的問題。

說起黃山市為生態治理付出的發展代價，一組經常被引用的數字是，試點以來，累計關停淘汰污染企業170多家，整體搬遷工業企業90多家近3年來，共否定環境污染外來項目180個，投資總規模達180億元。

看似付出了不菲的發展“代價”，但是黃山市也收獲了豐厚的回報。關停企業的同時，黃山市用生態門檻倒逼企業轉型升級，加快傳統產業升級改造，近年來累計優化升級項目510多個。

與此同時，黃山市高質量發展態勢初步顯現，三產結構比例由試點前的11.4：46.3：42.3調整至9.8：39.0：51.2，服務業從業人員超過常住人口的四分之一;2013年到2017年，黃山市戰略性新興產業產值年均增長12.2%;建成國家級創新平臺7個、院士工作站7家、博士后工作站14家;高新技術產業增加值年均增長11.9%。主要經濟指標的紛紛上揚，恰是綠色發展帶來的紅利。

目前，黃山市生態產業化、產業生態化特征日益明顯，如今的新安江流域，全域旅游如火如荼，新興產業加快發展，有機茶等精致農業成為亮點，以旅游業為主導、以戰略性新興產業和現代服務業為支撐、以精致農業為基礎的綠色產業體系基本形成。

“7年來的實踐證明，只要立足比較優勢，找準轉化路徑，就能使綠水青山的自然財富、生態財富變成社會財富、經濟財富。”畢孟飛分析認為。

在立足自身的同時，黃山市在流域生態補償機制試點的基礎上，謀劃借力、借勢發展，變“輸血式”生態補償為“造血式”區域合作。

2018年，是黃杭兩地合作發展歷史上具有里程碑意義的重要年份，10月，黃山市正式加入杭州都市圈，12月25日，杭黃高鐵正式開通。2019年1月4日，杭州市四套班子領導乘坐杭黃高鐵到訪黃山市，與黃山市四套班子領導一起，共商兩市合作大計，并簽署了一系列重磅合作協議。

與此同時，兩地和兩省相關部門正在共同落實第三輪協議，探索創新補償方式，創設產業項目對接平臺，強化綠色產業培育、生態旅游發展、人才培訓交流等方面合作，在長三角高質量一體化框架下，賦予生態補償機制試點更多內涵，一方面更好助力黃山市發展，另一方面也是讓試點更可持續。