住宅建設用地使用權期滿續期改革應當與增設房地產稅配套進行

楊立新 李怡雯

《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》中特別指出：研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。(1)《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》第10條“健全增加城鄉居民財產性收入的各項制度”中提到：“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期?！币蚨穹ǖ湮餀嗑帒攲ψ≌ㄔO用地使用權期滿續期問題作出回應。本文對此提出解決的思路和辦法，即民法典物權編對住宅建設用地使用權期滿續期的改革與房地產稅法的制定應當結合在一起，配套進行。如此一來，不僅能解決好住宅建設用地使用權期滿續期中的未決問題，也能制定好房地產稅法，通過民法典物權編和房地產稅收法律相互協調的規定，保護好人民的財產權、人身權和人格權，(2)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2017年10月28日。報告中明確提到保護人民人身權、財產權、人格權。使我國城鎮居民的個人利益與國家利益實現相互平衡。

一、 住宅建設用地使用權期滿續期改革應與擬設的房地產稅相配套

為貫徹《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》的要求，對現行住宅建設用地使用權期滿續期制度應當進行改革。回顧住宅建設用地使用權期滿續期制度改革的背景可以發現，改革的核心是對稅與費的抉擇。隨著房地產稅法立法進程的展開，能夠看到這一改革的基本方法，就是住宅建設用地使用權期滿續期改革應與增設房地產稅配套進行，取稅去費。

(一) 住宅建設用地使用權期滿續期制度改革的背景

物權法第149條第1款規定住宅建設用地使用權期滿續期制度，即“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。該制度作為關乎我國城鎮居民生存利益的根本性物權制度，尚存在缺陷。

1.住宅建設用地使用權期滿續期制度是根本性物權制度

土地是自然人居住、生存的物質基礎。在土地公有制背景下，住宅建設用地使用權是解決城鎮居民居住、生存所需土地的根本性物權。鑒于住宅建設用地使用權最長期限為70年，住宅建設用地使用權期滿自動續期成為穩定民心的根本舉措。因此，住宅建設用地使用權期滿續期制度關乎數億城鎮居民的生存利益，是解決數億城鎮居民居住、生存所需土地的根本性物權制度。

第一，土地是生存的物質基礎。土地是人類生存必須依賴的財產。(3)參見高富平：《物權法原論》，法律出版社2014年版，第296頁。一方面，人類的生活居住直接來源于土地。現代科學技術盡管可以使人能夠上天下海，甚至可以登上月球、進入太空，但人類仍須在土地上生存，不可能永久離開土地。也就是說，每一個人都須有一塊土地建筑房屋，使自己生活在其中。另一方面，人類的生存物品間接來源于土地，如食物、生活用品等，大多是汲取土地資源而來的。因而，在所有的物中，土地作為保障人類生存的物質基礎以及創造財富的根本來源，是最重要的不動產。這不因私有制國家或者公有制國家而有所區別。

第二，住宅建設用地使用權是解決人的生存所需土地的根本性物權。解決自然人居住、生存所需土地的權屬問題，基本上有兩種方法：一是取得私有土地所有權，權利人能夠占有、使用、收益、處分作為土地所有權標的物的土地；二是在政府保留土地所有權的情況下，自然人通過購買土地使用權而占有、使用土地，利用該土地使用權設立他物權甚至予以處分。前者是美、德、日等多數國家和地區采取的方法；后者是少數國家和地區的制度，例如英國和我國香港、澳門地區等。簡言之，在解決人的生存土地的問題上，私有制國家與公有制國家有所不同。私有制國家往往是采用所有權的方法來解決，公有制國家則是采用用益物權的方法來解決。

我國實行土地公有制，這意味著城鎮土地屬于國家所有，(4)1982年以前，城鎮居民的住宅所需土地，一是國有土地劃撥，二是私人住宅的土地私有。1982年憲法將城鎮土地全部收歸國有，土地私有不復存在。1982年《中華人民共和國憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！鞭r村土地屬于農民集體所有，任何人都不存在自己私有的土地。在公有制基礎之上，解決人的生存所需土地問題，只能采取用益物權的方法。因此，農村土地歸農民集體所有，每個農戶有權取得一塊宅基地使用權，建設住宅以供居?。怀擎偩用駝t須取得住宅建設用地使用權，使自己能夠在土地上居住、生活。

較為特殊的是，城鎮居民是通過購買商品房而一并取得住宅建設用地使用權的。不過，在絕大多數城鎮居民眼中，購買商品房就是買房，并不關注購買商品房的同時所取得的住宅建設用地使用權，忽略了土地對其生存的極端重要性。不僅如此，政府也有意或無意地忽略土地對于人的生存的重要性。譬如，北京等地的不動產登記機構長期以來只登記住宅建筑物的所有權，不登記住宅建設用地使用權。居民受到潛移默化的影響，也就更加關注建筑物的所有權而忽略土地的住宅建設用地使用權。

然而，城鎮居民必須要看到的是，住宅建筑物與住宅建設用地使用權的標的物即土地，都是不動產，但是價值更高且更重要的是后者。原因是，住宅總是有壽命的，取得后就會有折舊甚至滅失；而土地卻是永久存在的不動產，極少發生滅失的后果。“有恒產者有恒心”中的“恒產”主要是指土地而非房屋。土地對于自然人而言，無論是取得所有權，還是取得永久性用益物權，都能夠傳承于子孫后代，不僅可以解決權利人本人的居住、生存問題，還能夠被子孫后代所繼承，解決后代的居住、生存問題。因而，土地作為自然人居住、生存不可或缺的物質基礎，其之于人的重要價值是不言而喻的。這也意味著，與房屋所有權相比，住宅建設用地使用權更是事關億萬城鎮居民生存利益的根本性物權。

第三，住宅建設用地使用權期滿自動續期是穩定民心的根本舉措。改革開放之初，國家擬將城鎮居民住房制度由分配制改為商品制，而住房制度改革的關鍵環節就是進行土地使用權的改革。在沒有更多經驗積累的情況下，我國香港地區的土地使用權最長不得超過99年的做法具有可借鑒性。內地便參照香港地區的做法，建立了有期限的國有土地使用權，其中就包括最長期限為70年的住宅建設用地使用權。關于住宅建設用地使用權的續期問題，物權法(草案)曾經規定住宅建設用地使用權與其他建設用地使用權一樣，到期后須申請續期，由政府批準是否續期。(5)參見全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會民法室：《中華人民共和國物權法條文說明、立法理由及相關規定》，北京大學出版社2007年版，第275頁。這樣的規定引起了廣大城鎮居民的不安，即購買商品房后卻有可能因建設用地使用權到期后得不到續期而無法在土地上生存。為緩解億萬城鎮居民的擔憂，最終通過的物權法第149條第1款確認自動續期制度，即“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”，穩定了城鎮居民的不安情緒。經過10多年的實踐可以看到，住宅建設用地使用權的70年期間屆滿后，經過自動續期，就成為一個無期限的土地用益物權，即永久性的住宅建設用地使用權。(6)參見楊立新：《70年期滿自動續期后的住宅建設用地使用權》，載《東方法學》2016年第4期。將城鎮居民享有的住宅建設用地使用權構建成永久性用益物權，與農村居民享有的永久性宅基地使用權相配套，才能構成我國人民對住宅用地永久性需求的穩固的物權法律保障。

2.住宅建設用地使用權期滿續期的制度安排尚存在缺陷

物權法第149條第1款盡管規定了住宅建設用地使用權期滿自動續期，但是后續的續期規則尚處于法律空白。

事實上，在物權法制定過程中，我們就對期滿續期的制度安排進行過討論。2006年《中華人民共和國物權法(草案五審稿)》第149條曾規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。建設用地使用權續期后，建設用地使用權人應當支付土地使用費。續期的期限、土地使用費支付的標準和辦法，由國務院規定?！痹谧詣永m期的規則下，人們雖免去了對政府不予續期的擔憂，但對于續期收費問題仍然有所疑慮。為此，全國人大法律委員會經研究認為，住宅建設用地使用權續期后住戶是否支付土地使用費的問題，關系廣大群眾切身利益，需要慎重對待，目前本法以不做規定為宜。屆時，可以根據實際情況再做慎重研究。(7)參見全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會民法室編著：《物權法立法背景與觀點全集》，法律出版社2007年版，第67頁。隨即，物權法(草案六審稿)以及最終通過的物權法均刪去了該條款的后段，只規定“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”；對自動續期后的法律安排則沒有規定。

2016年4月，“溫州事件”引起了人們的廣泛關注和思考，又使住宅建設用地使用權的續期、收費等問題成為社會熱點。為穩定民心，國土資源部在召開《自然資源統一確權登記辦法(試行)》新聞發布會時，發言人表示，用“兩不一正常”過渡性辦法處理住房土地到期，即不需要提出續期申請、不收取費用，正常辦理交易和登記手續。(8)這里的“兩不一正?！?，不是指70年期限的住宅建設用地使用權的續期問題，而是指不滿70年期限的住宅建設用地使用權到期后的續期問題。不過，這里所說的辦法只針對類似于溫州情況，而不針對物權法第149條規定的自動續期問題。因此，《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》提出要求，研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排。

由此可見，住宅建設用地使用權制度作為保障民生的根本性物權制度仍然存在缺陷，不能使全社會形成對公民財產長久受保護的良好和穩定預期，住宅建設用地使用權期滿續期制度改革勢在必行。

(二) 住宅建設用地使用權期滿續期制度改革的核心是稅費抉擇

對住宅建設用地使用權期滿續期制度改革，各界不斷建言獻策，在很多重要問題上已經基本達成共識，甚至對住宅建設用地使用權70年期限屆滿經過自動續期而成為永久性用益物權的結論也沒有明顯的異議，存在爭論的僅僅是自動續期后住宅建設用地使用權人是否要向政府支付對價以及如何支付對價的問題。值得注意的是，該問題指向的是住宅建設用地使用權70年期限屆滿之后的自動續期期間。這是因為，城鎮居民購買商品房時不僅取得了房屋所有權，也取得了70年住宅建設用地使用權。在此期間，政府自然不得針對住宅建設用地使用權另行收費。

關于住宅建設用地使用權70年期限屆滿之后是否應當向政府支付對價以及如何支付對價的問題，學界主要有三種觀點：一是認為，住宅建設用地使用權到期后應當無償續期；(9)參見孫憲忠：《為什么住宅土地期滿應無條件續期》，載《經濟參考報》2016年4月25日。孫憲忠教授認為，依據我國土地所有權建立的法律思想，國家土地所有權不是按照傳統民法規定的所有權取得方式取得的，而是“建立”起來的。建立國家土地所有權是為了實現社會主義的“均享地利”，即讓一般民眾直接地、普遍地享有土地的利益，而不是讓政府從民眾身上取得土地租金等一類的收入。此外，從土地價格的角度看，也不應該一再收取土地出讓金。二是認為，住宅建設用地使用權應當有償續期，但須進行類型化，區分生存保障性住宅用房和投資性住宅用房；(10)參見王林清：《建設用地使用權期限屆滿法律后果比較觀察》，載《環球法律評論》2016年第4期。三是認為，應當以稅金替代續期費用，不僅能夠讓國家的財政收入長流不斷，也屬于百姓可以承受的范圍。(11)參見焦清揚：《住宅建設用地使用權期限屆滿續期法律問題研究》，載《判解研究》2015年第4輯。關于以稅代費的觀點，不少學者在論文中也有所提及，比如楊立新：《住宅土地使用權到期后，該如何自動續期》，載《人民論壇》2017年第3期；朱振：《財產權的兩重性與住宅建設用地使用權續期的制度安排》，載《法制與社會發展》2017年第6期。國家則傾向于支付對價?！睹穹ǖ浞謩t各編(草案一審稿·物權編)[以下簡稱“民法典物權編(草案一審稿)”]第152條第1款就規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定?！睋?，住宅建設用地使用權期限屆滿應當支付對價，只是可以有所減免。

至此，住宅建設用地使用權自動續期改革逐漸聚焦于如何支付對價，也就是對稅金與費用的抉擇問題。民法典物權編(草案一審稿)的意見顯然是去稅取費，因為選擇的是期滿續期后繳納“續期費用”，盡管也申明“繳納或者減免”，以及“依照法律、行政法規的規定”進行，但基本立場明確。

(三) 擬設的房地產稅為住宅建設用地使用權期滿續期后的稅費抉擇提供了方法

直面住宅建設用地使用權期滿續期后的稅費抉擇問題，從方法論的角度來看，首先需要明確這一問題的本質究竟是什么，即住宅建設用地使用權續期繳納稅費，是法政策問題，還是法技術問題。

薩維尼曾將問題劃分為政治問題與法律問題，用以區別立法與法律科學不同的適用領域。(12)參見Reinhard Zimmermann, Codification: History and Present Significance of an Idea, op.cit., p113. 轉引自石佳友：《民法典的“政治性使命”》，載《山東法官培訓學院學報》2018年第1期。不過，今日的政治問題與法律問題已經膠著，“法律的存在與運作始終體現著的政治邏輯主線，即政治作為法律的存在根基、現實目的、實踐背景和發展動因，一方面反映出法律對于政治的事實上和邏輯上的依賴性，另一方面也反映出政治對于法律在事實上和邏輯上的控制與決定性”。(13)姚建宗：《法律的政治邏輯闡釋》，載《政治學研究》2010年第2期。在這個意義上，政治問題與法律問題無法作出明確的界分，但法政策與法技術問題之間形成內部區隔，前者偏向于政治決斷，即立法政策的價值選擇；后者偏向于規范選擇，即立法技術的組織編排。

住宅建設用地使用權續期繳納稅費的選擇并不屬于住宅建設用地使用權本身的內容。(14)參見渠濤：《關于住宅建設用地使用權“自動續期”的思考》，載《法學家》2017年第2期。因而，無論是選擇繳稅還是繳費，最終取決于政治決斷，是法政策問題。政治決斷的合理性是一個幅度，而非一個點，在一定幅度的政治決斷都可被認定為合理。(15)諸如關于訴訟時效的問題，學者認為，無論是選擇三年還是五年，取決于政治決斷。政治決斷的合理性在于幅度，而非一個點。參見朱虎：《訴訟時效制度的現代更新——政治決斷與規范技術》，載《中國高校社會科學》2017年第5期。在住宅建設用地使用權自動續期配套制度中，“無償說”立足于一個點，也就是僅站在住宅建設用地使用權人的角度進行利益衡量，忽略了國家作為住宅建設用地所有權人的權益。與此相反，繳費或者繳稅的策略則是站在二者的中端，因中和了國家作為所有人與居民作為使用權人之間的矛盾，得到了大多數學者的認可。(16)參見前引，焦清揚文。

毋庸置疑，在法政策層面，主張納稅的“費改稅說”未囿于有償或者無償的固定模式，而是在標準范式上有所創新。在其達成普遍共識之后，仍然需要進行視域延展，即以何種稅替代續期費用，是值得思考的。目前我國與房地產相關的稅費分布在三個環節：一是開發環節的土地增值稅、耕地占用稅和土地出讓金；二是保有環節的城鎮土地使用稅和房產稅；三是交易環節的契稅、營業稅、印花稅和城市維護建設稅。(17)參見徐陽光：《房地產稅制改革的立法考量》，載《稅務研究》2011年第4期。不乏有學者主張以土地使用稅或者房產持有稅替代住宅建設用地使用權有償申請續期的做法。(18)參見陳本寒、陳超然：《住宅建設用地使用權續期問題之探討》，載《煙臺大學學報》(哲學社會科學版)2017年第1期；朱廣新：《論住宅建設用地使用權自動續期及其體系效應》，載《法商研究》2012年第2期；牛立夫：《論我國住宅建設用地使用權的附條件有償續期》，載《海南大學學報》(人文社會科學版)2012年第6期。隨著擬議中的增設房地產稅，也有學者提出自動續期費用的制度設計要與房地產稅結合起來考慮，避免兩者的疊合而增加國家的治理風險。(19)參見孫良國：《住宅建設用地使用權自動續期的前提問題》，載《法學》2016年第10期。有的學者甚至特別指出，續費問題應該盡可能淡化，代之以征收房地產稅來滿足土地財政的需求。(20)參見前引，渠濤文。對此，筆者持贊同意見。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到“加快房地產稅立法并適時推進改革”；2018年3月5日十三屆全國人民代表大會第一次會議召開，國務院總理李克強作政府工作報告時再次重申“健全地方稅體系，穩妥推進房地產稅立法”。這說明，制定房地產稅法是必然趨勢。將其與住宅建設用地使用權期滿續期制度改革結合起來可以發現，擬增設的房地產稅為住宅建設用地使用權改革的稅費抉擇提出了切實可行的方法，即以房地產稅的征收替代續期費用作為住宅建設用地使用權期滿續期改革的配套制度。

以房地產稅代替續期費用，完全符合法政策層面的價值選擇。按照《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》中關于“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期”的要求，住宅建設用地使用權期滿續期配套制度進行選擇時，應當以此作為法政策層面的價值指引。以房地產稅替代續期費用，不僅具有合理性根據，即房地產稅中的地產稅征稅對象是住宅建設用地使用權；同時也具有正當性根據，即合乎比例原則、滿足民眾需求。如此一來，在房地產稅與住宅建設用地使用權自動續期規則相互銜接的過程中，住宅建設用地使用權到期自動續期后由收費改為征稅，能夠有效地協調住宅建設用地使用權所有人即國家與住宅建設用地使用權人的利益沖突，使二者的權利得以充分實現，尤其是更容易為住宅建設用地使用權人接受，從根本上穩定住宅建設用地使用權人對國家的信心，持續推動形成住宅建設用地使用權人對住宅建設用地使用權長久受保護的良好和穩定預期。也就是說，取稅去費的制度安排充分貫徹了《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》的指導思想，是法政策層面下政治決斷的具體化。

“法為人而立，而非人為法而生?！北M管增設房地產稅的初始目的并非是完善住宅建設用地使用權自動續期的規則，但恰當地將其與住宅建設用地使用權自動續期規則相銜接，反倒是解決了這一物權法長期不能解決的重大難題。

必須指出的是，住宅建設用地使用權自動續期的配套制度選擇雖以政治決斷為基礎，最終也需于規范技術層面確定國家作為住宅建設用地所有權人與居民作為住宅建設用地使用權人之間的利益關系，故以房地產稅確定二者之間的關系時，還應當最終完成地產稅與住宅建設用地使用權期滿續期相配套時的具體制度設計。就這一立場觀察，民法典物權編(草案一審稿)對住宅建設用地使用權到期續期“去稅取費”的法律安排，并不符合這一要求，“取稅去費”的法律制度安排才能切實貫徹《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》的要求，應當進一步完善。

二、 住宅建設用地使用權期滿續期的法律安排選擇地產稅具有合理性

房地產稅中的地產稅是對住宅建設用地使用權課征的稅收，故住宅建設用地使用權期滿續期法律安排選擇課征地產稅具有合理性。

確定對個人資產稅收課征是否具有合理性，關鍵在于課稅對象是否具有可稅性要素，即對個人資產課征稅收，需要征稅對象具備可稅性。稅法理論上的可稅性包含兩個層次的含義：一是指該課征對象應當具有經濟利益，二是指此種課征應當符合社會正義的要求。(21)參見劉劍文：《房產稅改革正當性的五維建構》，載《法學研究》2014年第2期。之所以可以對住宅建設用地使用權征收地產稅，也是因為住宅建設用地使用權具有可稅性，即住宅建設用地使用權不僅具有經濟利益，而且此種稅收課征也符合社會正義的要求。值得注意的是，是否擁有所有權并不是征稅的必要前提。擁有長久的使用權利(如英國存在999年的土地使用權)時，也可以對其征稅。(22)參見吳次芳等：《國有住宅用地使用權續期問題研究》，浙江人民出版社2017年版，第186頁。故國家不會因住宅建設用地使用權不歸住宅建設用地使用權人所有而無法向其征稅。

(一) 住宅建設用地使用權具有經濟利益

住宅建設用地使用權作為用益物權的一種，其權利性質是永久性用益物權，權利客體是土地，權利內容包括占有、使用、收益、處分權。上述三方面均是住宅建設用地使用權具有經濟利益的表現形式。

第一，住宅建設用地使用權是永久性用益物權。《中華人民共和國物權法》第149條第1款規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期?！弊詣永m期不僅意味著居民在住宅建設用地使用權續期時不附加任何條件，也意味著申請不受續期次數、續期期限的限制。也就是說，住宅建設用地使用權是一種永久性用益物權。這種永久性用益物權，其實就是權利人的一項永久性財產權，自然有權從中獲得經濟利益。也只有這樣，才能夠滿足人對于利用土地生存、生活的需求。

第二，住宅建設用地使用權的權利客體是土地。土地作為一種重要的自然資源，具有極高的投資價值。一方面，土地與其他財產類似，可以通過投資獲得收益；另一方面，土地區別于其他一般財產，具有永久性、安全性、公開性、供給有限性和必要性，(23)參見前引③，高富平書，第295-296頁。其投資價值更為穩定。無論是國家作為所有權人向房地產開發商出讓土地使用權，還是房地產商通過出賣轉讓土地使用權，抑或是住宅建設用地使用權人再行轉讓住宅建設用地使用權，均是利用土地獲得投資價值。由此可見，住宅建設用地使用權的權利客體，即土地包含著巨大的經濟利益，況且對于自然資源的利用，在絕大多數國家和地區都不是免費的，至少不是免稅的。(24)參見前引，渠濤文。

第三，住宅建設用地使用權的權利內容包括占有、使用、收益、處分權。(25)《中華人民共和國物權法》第135條規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施?！薄吨腥A人民共和國物權法》第143條規定：“建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規定的除外。”住宅建設用地使用權作為永久性用益物權具有類所有權性。(26)參見房紹坤：《物權法用益物權編》，中國人民大學出版社2007年版，第125頁。除了需要遵循房地一體主義的原則外，其權利內容也包括占有、使用、收益、處分權。申言之，居民占有、使用房屋時，也是占有、使用住宅建設用地使用權；居民出租房屋獲得租金收益時，也是出租建設用地使用權獲得土地收益；居民轉讓或者抵押房屋時，住宅建設用地使用權一并轉讓或者抵押。通過對住宅建設用地使用權的占有、使用，體現的是權利人對住宅建設用地使用權的靜態經濟利益；通過對住宅建設用地使用權的收益、處分，體現的是權利人對住宅建設用地使用權的動態經濟利益。

(二) 對住宅建設用地使用權稅收課征符合社會正義要求

古羅馬法學家烏爾比安曾言：“法來源于正義，正義如法之母。”(27)伯恩·魏德士：《法理學》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第159頁。法律是以權利和義務為內容的行為規范，必然涉及人類生活在利益和不利問題上得與予的考量，從而與一般意義上的正義觀念發生緊密聯系。(28)參見朱景文：《法理學》，中國人民大學出版社2015年版，第51頁。在土地公有制下，建設用地使用權的設立是國家行使土地所有權的方式。其中，建設用地使用權人獲得建設用地使用權是“得”，建設用地使用權人付出同等的對價是“予”。唯有得與予趨向平衡，才符合一般的正義理念。這一點不因住宅或者非住宅建設用地而有所區別。只不過，住宅建設用地使用權因受到公共利益因素的影響，無論是在私法上還是公法上，更需要以正義為依歸。

住宅建設用地使用權與國外的地上權類似。德國學者認為，地上權作為一種用益物權，自土地所有權人角度觀察，是一種限制物權，但該限制物權在法律上又受到如同土地之對待：它有自己的登記簿簿頁，也可以像土地那樣被設定負擔，并受到土地所有權般的保護。(29)參見鮑爾·施蒂爾納：《德國物權法》(上冊)，張雙根譯，法律出版社2004年版，第648頁。同樣，住宅建設用地使用權不僅可以加之權利負擔，比如設定抵押等；也可以受到類所有權的保護。這種保護在私法上體現為物權請求權，在公法上則體現為公共服務。不過，住宅建設用地使用權人獲得相應的保護時，也需要付出同等的對價。土地出讓金是私法層面住宅建設用地使用權人作為永久性使用權人向國家作為所有權人支付的對價；地產稅則是公法層面住宅建設用地使用權人向國家提供公共服務支付的對價，也是明確所有權人與使用權人之間關系的方法。由此可見，住宅建設用地使用權的稅收課征符合“有得有予”的社會正義要求。

因此，最終回歸到房地產稅中來可以看到，房地產稅包括房產稅與地產稅。房產稅是基于房屋所有權人享有房屋所有權而征收的稅種；地產稅是基于住宅建設用地使用權人享有永久土地使用權而征收的稅種。這正是住宅建設用地使用權期滿續期后選擇地產稅的合理性所在。

三、 住宅建設用地使用權期滿續期的法律安排選擇地產稅具有正當性

在住宅建設用地使用權續期后選擇地產稅具有合理性的基礎上，住宅建設用地使用權期滿續期的法律安排選擇課征地產稅也具有正當性。

正當性不同于合法性或合法律性，更多的是指向民眾對制度的肯定與認同，關涉制度形成、運行與調整中的價值判斷。(30)參見前引，劉劍文文。其內容也十分豐富，具體包括：第一，理性層面，正當性要求一種客觀要素——符合某種客觀標準；第二，經驗層面，正當性要求一種主觀要素——公眾主觀意志(服從意愿)的表達。(31)參見劉楊:《法律正當性觀念的轉變》，北京大學出版社2008年版，第51頁。因此，住宅建設用地使用權期滿續期后選擇地產稅，理性層面必須與住宅建設用地使用權期滿續期制度相協調，即合乎比例原則；經驗層面必須符合民眾的主觀意志，即滿足民眾需求。

(一) 住宅建設用地使用權期滿續期后選擇地產稅合乎比例原則

一般認為，比例原則是評價公權力運用正當性的重要原則，其背后是衡量公權力之運用所欲實現的目的與后果之間的基本準則，(32)參見紀海龍：《比例原則在私法中的普適性及其例證》，載《政法論壇》2016年第3期。主要由三個子原則構成，分別是適當性原則、必要性原則與均衡性原則。(33)參見Vgl.Michael Stürner, Der Grundsatz der Verh?ltnism?βigkeit im Schuldvertragsrecht, Verlag Mohr Siebeck 2010, S.23.轉引自鄭曉劍：《比例原則在民法上的適用及展開》，載《中國法學》2016年第2期。住宅建設用地使用權期滿續期后選擇地產稅，自然也應當通過比例原則進行審查，并且逐一驗證是否符合三個子原則的要求。

第一，適當性原則，即手段應當能夠實現目的。住宅建設用地使用權自動續期配套制度的設立，是為了平衡土地所有權人與土地使用權人之間的利益關系。以地產稅作為住宅建設用地使用權續期的配套制度，能夠實現上述規范目的。一方面，國家作為土地所有權人通過收取稅費獲得了持續不斷的收入；另一方面，城鎮居民作為土地使用權人通過繳納稅費保障其取得的永久性土地使用權。最終，二者實現了實質意義上的互利共贏，利益關系自然得以平衡。

第二，必要性原則，即所要采取的手段在諸種可供選擇的手段中是最溫和的、侵害最小的，也就是俗稱的“殺雞焉用宰牛刀”。(34)參見余凌云：《論行政法上的比例原則》，載《法學家》2002年第2期。誠如前述，地產稅、續期費用都可以作為規范的手段，不過，二者對自然人財產權的限制有所不同。以房地產稅作為規范手段時，自然人只負有繳納稅金的義務。以續期費用作為規范手段時，有鑒于房地產稅增設的必然性，權利人除了負有繳納續期費用的義務外，還需另行繳納地產稅。在此情況下，權利人的財產克減更多。因而，與續期費用相比，地產稅才是更為溫和的、對民事主體侵害最小的規范方式。

第三，均衡性原則，即手段造成的損害與手段所能獲得的利益之間達到相互均衡的狀態。在將房地產稅作為住宅建設用地使用權自動續期規則的配套制度時，其社會效益尤為突出。這是因為，房地產稅負載了特定的社會意義，可以加深住宅建設用地使用權人享有永久使用權的信心，更加符合“有恒產者有恒心”的價值觀。與此對應，房地產稅對個人的損害僅限于公民財產的少量減少，能夠實現損害與利益的均衡。

有學者形象的概括，比例原則是對手段與目的、手段與手段和權力行使的預期社會效益與權利的損害之間仔細推敲、計算的公式，比例原則下的立法是一種體現得失、能科學計算的精確立法。(35)參見郝銀鐘、席作立：《憲政視角下的比例原則》，載《法商研究》2004年第6期。住宅建設用地使用權自動續期規則與地產稅制度相配套時，正是經過對上述內容的推敲計算才契合比例原則基本理念，從而符合正當性的客觀標準。

(二) 住宅建設用地使用權期滿續期后選擇地產稅符合民眾需求

《德國民法典》對物權行為規則的創設，就是為了滿足德國工業化的交易需求。(36)Vgl.Prange, Friedrich Carl von Savigny und das Abstraktionsprinzip, in:Hoeren, Thomas (hrsg.) , Zivilrechtliche Entdecker, 2001, 78ff.轉引自謝鴻飛：《中國民法典的生活世界、價值體系與立法表達》，載《清華法學》2014年第6期。同樣，住宅建設用地使用權期滿續期后的配套制度也應當直接回應民眾的現實生活需求。在更為精細的觀察中，筆者認為，住宅建設用地使用權期滿續期后選擇地產稅，能夠滿足民眾的政治(法律)需求、經濟需求、社會需求以及心理需求。

1.滿足民眾的政治(法律)需求

不言而喻的是，民眾的政治(法律)需求并非秉持“多多益善”的理念，而是只要滿足基本需要即可，故需要適當的立法節制。孟德斯鳩曾言：“我這么認為——而且在我看來，我寫這本書的目的就是為了證明：節制精神應當是立法者的精神?！?37)孟德斯鳩：《論法的精神》(下卷)，許明龍譯，商務印書館2014年版，第682頁。立法節制體現在兩方面：一是法律節制，即在現有法律可以自給自足的情況下，不增加不必要的法律；二是規范節制，即恰當運用轉介條款，避免不必要的重復。顯然，通過立法節制，足以滿足民眾的法律需求，還能避免增加民眾的法律負擔。

按照加快房地產稅立法、穩妥推進房地產稅改革的要求，在完善住宅建設用地使用權續期規則上，與續期費用相比，以地產稅作為住宅建設用地使用權自動續期的配套制度，可以不必再行設立一套續期費用的法律規則及相關配套制度，避免增加民眾的法律負擔。另外，轉介條款概括提供了法律之間的接口，能夠在需要的時候將特定的管制法“拉”進來。(38)參見茅少偉：《尋找新民法典：“三思”而后行——民法典的價值、格局與體系再思考》，載《中外法學》2013年第6期。對于住宅建設用地使用權自動續期繳納地產稅的問題，可以不必在民法典物權編中作出細節性規定，而是直接轉介至房地產稅法就能夠滿足民眾的法律需求，為其應付住宅建設用地使用權的法律問題提供了相對自由的空間。

立法節制不僅體現了立法上的技術理性，而且體現了成本與效益的較量。以較小的成本就可以滿足民眾的法律需求時，何樂而不為？正如學者所言，只有得大于失的行為才是人們所追求的。而且，必須考慮各種社會格局的運行成本以及轉成一種新制度的成本。在設計和選擇社會格局時，我們應考慮總的效果。(39)參見羅納德·H.科斯等：《財產權利與制度變遷》，劉守英等譯，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社2014年版，第39頁。因而，從滿足法律需求角度來看，以地產稅作為住宅建設用地使用權自動續期改革的配套制度不失為最佳選擇。

2.滿足民眾的經濟需求

住宅建設用地使用權到期續期后繳納稅費的問題，直接影響權利人的財產克減。因而，判斷相應的制度是否滿足民眾經濟需求的標準，是權利人的財產是否有所減少以及減少數量的多少。

無償續期這類善良的政策動議盡管出于善意，卻沒有考慮“基本生存保障性住宅用房和投資性住宅用房的區別”，以及一律免費續期后大量無房戶的基本生存保障問題。(40)參見熊丙萬：《中國民法學的效率意識》，載《中國法學》2018年第5期。因而，盡管其可以保證住宅建設用地使用權人的財產不必減少，卻忽略了不享有相應權利的主體的財產問題。由此觀之，該觀點無法滿足民眾的整體經濟需求。

在有償續期的情況下，無論是繳費還是繳稅，公民財產的減少已經不可避免，關鍵就在于減少多少。有學者提出，站在普通民眾立場，從有償續期的可行性來看，合一模式應是首選。(41)參見高一飛：《我國住宅建設用地使用權續期制度的構建》，載《內蒙古社會科學》2017年第4期。筆者認為，在房地產稅必然增設的前景下，與同時繳納續期費用和地產稅相比，僅繳納地產稅可以總體上減少權利人的財產支出。因而，以地產稅作為住宅建設用地使用權自動續期規則的配套制度，更加符合民眾的經濟需求。無獨有偶，我國香港和澳門地區的土地使用權到期時，也是通過繳納特定的稅款以繼續維持對土地的利用，整體上都沒有很沉重的稅負。(42)參見前引，吳次芳等書，第186頁。這樣的做法值得借鑒。

3.滿足民眾的社會需求

目前，國家提供公共服務的支出主要來源于土地出讓金的收益。增設房地產稅后，國家可以享有穩定的經濟收入，可以充分滿足民眾的社會需求。一是，可以提供更多的公共服務。地產稅作為住宅建設用地使用權人享受公共服務的對價，國家在獲得相應的經濟收益時，理應為住宅建設用地使用權人提供更多的公共服務。二是，可以讓公共服務惠及更多民眾。正如有學者所言，部分稅收金額應該專門用于建立廉租房、公租房等領域，補償土地個體化中的弱勢群體。(43)參見侯學賓：《從配得到所有：住宅建設用地使用權續期的邏輯重構》，載《法制與社會發展》2017年第6期。況且，即便在實行土地私有制的國家，土地所有者也要交付房地產稅，而這種稅收的一個重要用途就是補貼那些居住得不到保障的群體。(44)參見孫煜華：《在憲法框架內設定住宅用地使用權續期方案》，載《法學評論》2016年第6期。三是，可以調節社會財富分配。稅收是私權與公共福祉之間最大的調節器。(45)參見前引，渠濤文。建設用地使用權的首次出讓、轉讓等流轉方式均屬于市場行為范疇。在此過程中所出現的社會財富分配不均，可以通過房地產稅的再分配進行調整，在總體上增加社會公共福祉。

4.滿足民眾的心理需求

人本主義心理學家馬斯洛把人類的需求歸納為五個層次，從低到高分別是生理需求、安全需求、情感和歸屬需求、尊重需求以及自我實現需求。除了生理需求外，其他類型的需求均為心理需求。立法者回應民眾的上述心理需求時，需要回到民眾中去，理解其真正的訴求。

眾所周知，土地作為不動產的無期限與建設用地使用權的有期限本來就相互抵牾。但是，基于房地一體主義與住宅建設用地使用權自動續期規則，即使住宅建設用地使用權到期，居者仍然有其屋，其中“到期后自動續期”的規范功不可沒。也就是說，人民群眾因具備了基本的“衣食住行”物質條件，其生理需求順理成章得到滿足。在此基礎上，因住宅建設用地使用權的永久性用益物權特性，人民群眾獲得了足夠的安全感，達到“住有所居、居有所安”的目的。這正是安全需求得以滿足的直接表現。

不過，對住宅建設用地使用權自動續期，民眾的情感與歸屬需求、尊重需求以及自我實現需求是通過地產稅作為配套制度來實現的。不同于續期費用，地產稅承載了權利人更多的法感情。申言之，居民繳納地產稅時，實質上是住宅建設用地使用權人支付給國家提供公共服務的對價，亦即繳納地產稅是居民作為土地使用權人應負的公法義務。從這個意義上觀察，這代表著國家(社會)對居民作為土地權利人身份的承認與接納，也代表著居民作為住宅建設用地使用權人得到了外界的積極肯定與評價。由此，民眾獲得了歸屬感以及他人的尊重，也就是其情感和歸屬需求以及尊重需求得以滿足。另外，居民在履行公法義務的過程中，對于住宅建設用地使用權人的身份認同感得以增強，恰好也滿足了民眾的自我實現需求。

《慎子》言：“法者，非從天下，非從地出，發乎人間，合乎人心而已?！弊≌ㄔO用地使用權期限屆滿續期的取稅去費，正是立足于民眾需求、符合人民群眾內心期待的法律制度，也就是發乎人間、合乎人心的法律制度。在這樣的制度安排下，必將推動形成公民對財產長久受保護的良好和穩定預期。民法典物權編(草案一審稿)第152條第1款關于“續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定”，與這樣的立法目的尚有差距，應當與增設房地產稅的立法配套進行，使之成為保障人民居有所安、安居樂業的物權法律制度。

四、 住宅建設用地使用權期滿續期課征地產稅的具體制度設想

德國哲學家哈貝馬斯指出，只有同時具備正當性和合法律性的政治秩序才能稱得上公平正義，才能使社會長治久安。(46)參見哈貝馬斯: 《在事實與規范之間——關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，上海三聯書店2003年版，第533頁以下。住宅建設用地使用權期滿續期后選擇地產稅的合理性、正當性得以證成，下一步應當在立法上明確規定具體措施。

(一) 民法典物權編應當規定住宅建設用地使用權期滿續期的基本規則

誠然，民法不是行政法，更不是稅法，不宜規定本屬于行政法調整內容的稅費問題。(47)參見前引，渠濤文。為了避免超越法律部門的規范界限，民法不會以住宅建設用地使用權到期續期實行稅收制更為合理為由，對其作出規范。但是，如果在民法典物權編中規定一條轉介條款，將住宅建設用地使用權到期自動續期繳納稅金的制度適用稅收法的規定特別是房地產稅法上，則是順理成章的。

有鑒于此，對于住宅建設用地使用權到期續期的后續法律安排，民法典物權編必須作出規定，以推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期?；谶@樣的出發點和目的，應當以民法典物權編(草案一審稿)第152條第1款關于“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定”為基礎，進行修改。

第一，應當繼續堅持“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。住宅建設用地使用權到期自動續期是住宅建設用地使用權制度的基本規則。民法典要以此為根據，明確住宅建設用地使用權經過自動續期后，成為權利人的永久性用益物權，也就是權利人的“恒產”，從而增強公民財產長久受保護的社會信心。

第二，應當明確規定住宅建設用地使用權到期自動續期不再收取費用。根據民法典物權編(草案一審稿)第152條第1款后段關于“續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定”，住宅建設用地使用權到期后仍然需要繳納費用，只是存在減免的可能而已。如若繼續遵循這樣的規定，再在房地產稅中規定收取地產稅即住宅建設用地使用權稅，將成為雙重收費課稅，讓人民群眾承擔了過重的負擔，顯然是不可行的。因此，筆者建議，應當刪除這一內容。與此同時，還應當明確規定“續期不繳納費用”。如此一來，人民群眾不僅不會再擔憂雙重課征費用，對住宅建設用地使用權的財產長久受保護的信心也會大幅度增強。

第三，應當設置轉介條款。轉介條款最重要的功能在于消解民法典在表面上所具有的封閉性，使得民法典能夠求純。(48)參見前引，茅少偉文。為了在民法典中實現這樣的功能期待，住宅建設用地使用權期限屆滿繳納稅金的制度也應當設置轉介條款，作為溝通民法典物權編與房地產稅法的橋梁。具體而言，一是確定住宅建設用地使用權期滿續期應當依法納稅，二是住宅建設用地使用權人繳納稅款應當依照國家稅收法律進行。

綜合上述內容，筆者認為，民法典物權編第152條第1款規定的內容應當是：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。續期不繳納土地使用費用。自動續期的住宅建設用地使用權應當依照國家法律規定繳納地產稅。”

(二) 住宅建設用地使用權期滿續期繳納地產稅的基本設想

1.住宅建設用地使用權的地產稅的性質

擬議設置的房地產稅，既包括房產稅，也包括地產稅。對住宅建設用地使用權人征收的地產稅，是作為土地使用權人對國家履行的公法義務，界定的是土地使用權人與土地所有權人(國家)的權屬關系。申言之，權利人通過繳納出讓金取得了70年住宅建設用地使用權，經過自動續期，權利人繼續保有該土地，70年住宅建設用地使用權也就成為永久性用益物權。國家對于永久性用益物權征收地產稅，就是土地使用權人對土地所有權人即國家應當負有的義務。因此，住宅建設用地使用權的地產稅是保持土地使用權人與國家作為土地所有權人的長久的土地利用關系的稅收證明。

2.納稅義務人

在地產稅的征收中，住宅建設用地使用權人是納稅義務人。耶林說：“世上沒有絕對的所有權——沒有那種不需要考慮社會利益的所有權，這一觀念已隨著歷史的發展被內化為人們心中的道德準則?！?49)Rudolph von Jhering，Der Geist des R?mischen Rechts auf den Verschiede nen Stufen Seiner Entw icklung , 4.Aufl.,Teil.1,Breitkopf und H?rtel,Leipzig,1878,S,7.轉引自王利明：《民法的人文關懷》，載《中國社會科學》2011年第4期。既然沒有絕對的所有權，自然不可能存在絕對的用益物權。(50)需要注意的是，不存在絕對的用益物權，并不意味著不存在永久性用益物權。也就是說，用益物權也需要考慮社會利益。稅收正是出于社會利益的考量，促使用益物權人背負公法上的負擔。政府則秉承“取之于民、用之于民”的理念，為用益物權人提供公共服務。因而，基于受益與付出相一致的原理，地產稅是住宅建設用地使用權人獲得公共服務所支付的對價，住宅建設用地使用權人是地產稅的納稅義務人。值得注意的是，由于房地一體主義的要求，房產所有權的納稅義務人與住宅建設用地使用權的納稅義務人是同一納稅主體。不過，房產稅和地產稅始終是不同的稅種，盡管房地合一，但納稅仍然不同。本文所討論的都是住宅建設用地使用權人作為納稅人應當承擔的納稅義務。至于房產稅的問題，則不是本文的研究范圍。

3.征稅標準

居住是一種特殊的需求，即人對住房并不像對衣服、首飾那樣有近乎無限的需要，通常也不會像衣服、首飾那樣經常性地更換。(51)參見許德風：《住房租賃合同的社會控制》，載《中國社會科學》2009年第3期。不過，隨著房地產市場的不斷發展，投資型住宅用房風行于世，社會影響不佳。因而，盡管土地及其地上建筑物均屬于房地產稅的征稅范圍，但在具體征收時，應當區分生活保障型住宅用房與投資型住宅用房，根據不同的住宅和土地的使用用途采取不同的征稅標準。申言之，對僅用于生活居住商品房的住宅建設用地使用權，課收微稅，能夠體現權利人與所有人的關系即可。對于投資性商品房的住宅建設用地使用權，提高稅收。這樣做的主要目的：一方面最大限度地保障居民的生存和生活需要；另一方面通過稅收機制，排除額外享受住宅建設用地使用權自動續期的福利，(52)參見前引，朱廣新文。抑制投機行為，促進房地產市場健康發展。

4.計稅依據

“民為邦本，本固邦寧”的傳統價值理念應當賡續。對住宅建設用地使用權征收地產稅計稅依據的選擇，應當以保障人民生活安寧為首要標準。地產稅以地產評估價格作為計稅依據時，是最能實現這個目標的選擇：一是能夠調整土地級差收入，避免財富分配不均；二是能夠合理設置稅收負擔，避免財產克減不均。同時，還需要注意以下三點。

第一，對住宅建設用地使用權人征收地產稅，應當區分住宅建設用地使用權到期前還是屆滿后。住宅建設用地使用權70年到期前，權利人已經繳納了70年的土地出讓金。在此期間，不應當征收地產稅。這是因為，此時稅費同征同樣會大大加重權利人的經濟負擔，對權利人并不公平。在制定房地產稅法時設計地產稅的征收，必須避讓住宅建設用地使用權的70年期限，避免重復征收稅費。

第二，應當區分住宅建設用地使用權的用途，按照不同的使用用途計征稅金。首先，對于用于滿足生活需要、生存需要的住宅用地，應當只征收象征性的地產稅，不能征收過高，這是為了讓人民群眾享受應當得到的生活福利，實現居有所安的要求。其次，對用于高消費的住宅用地，征收的地產稅應當高于生活保障居住用房的標準，這是為了讓這一部分土地利益占有人對國家作出更多的貢獻。最后，對于用于經營的住宅用地，例如將房屋進行租賃收取租金，應當適當比照經營用地的標準，征收更高的稅金，承擔更多的對國家的公法義務。必須明確的是，租房也是調整城市居民住宅需要的手段之一。因而，盲目指責購房出租謀利，空喊“房子是住的不是賺錢的”口號，是不正確的。在考慮到租房具有營利性的前提下，只要對出租人征收適當的稅金，讓其承擔相應的義務，就能夠既保障承租人的生活所需，又維護出租人的經營自由，達到良好的社會效果。

第三，對于那些有特殊優惠性的房改房、經濟適用房、低保住房，則應當采取減稅甚至免稅的方法進行調節，使生活困難居民的基本生活居住能夠得到保障。

5.稅收減免

地產稅的減免一般有三種理由：一是基于政府所有，二是基于公益用途，三是基于生活保障的實現。(53)參見前引，劉劍文文。住宅建設用地使用權人獲得稅收優惠的根據正是在于保障基本生活。為此，國家可以房地面積或者房地評估價值或者主要生活場所作為界定標準，設立一定范圍內的免征額。針對弱勢群體，比如老年人、殘疾人、軍人以及低收入群體等，應當借鑒美國的延期納稅制度與斷路器制度，(54)延期納稅制度指的是老年人、殘疾人、低收入群體和處于正在開發地區邊緣上的農場主等納稅人的財產價值出現了大幅上升，而且這種上升不是由于納稅人自身原因所造成的，那么納稅人可以根據這項財產的原有價值納稅，但需要將所納稅款和應納稅款之間的差額進行記錄，推遲到以后再繳納；斷路器制度指的是如果納稅人所繳納的財產稅與其收入之間的比例超過了斷路器法律的規定，政府會將超額的一部分返還給納稅人，或減少其應納的所得稅額或直接支付給納稅人現金，作為對所得稅稅收返還的一種補充。參見黃鳳羽:《美國財產稅政策及其優惠機制》，載《涉外稅務》2007年第7期。配有專門的優惠政策，以滿足其基本的生活需要。

6.逾期繳稅的后果

江平教授在住宅建設用地使用權期限屆滿續期法律問題研討會上指出，自動續期所蘊含的是沒有繳費仍然有權居住，即不繳費只是限制民事流轉，并不對民事權利產生影響。(55)江平教授在住宅建設用地使用權期限屆滿續期法律問題研討會中作出的說明。參見前引，焦清揚文。筆者認為，住宅建設用地使用權自動續期規則的內涵也不因繳費或者繳稅而有所改動。因而，住宅建設用地使用權人逾期繳納地產稅，其法律后果也應當是承擔稅法上的責任，其享有的民事權利不受影響。

五、 結 語

“人民的福祉是最高的法律?！弊≌ㄔO用地使用權如何規定期滿自動續期的法律安排，直接關乎公民基本居住的生存保障問題、公民基本財產權利的歸屬問題以及整個社會的和諧穩定、安居樂業問題。(56)參見前引，王林清文。因而，針對住宅建設用地使用權期滿續期繳納稅費的問題，法律應當始終以體察民眾需求作為出發點，在法政策層面與法技術層面往返流轉，以最終實現“但愿蒼生俱飽暖”的理想抱負。為了回應上述問題，增設房地產稅應當與住宅建設用地使用權自動續期改革配套進行，在民法典物權編和房地產稅法之間形成互通的制度架構。這樣不僅符合法政策層面的價值選擇，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期；也符合法技術層面的規范配置，實現社會現實與最新立法動態的外在互動。