監察追訴時效問題的再思考
——兼與劉練軍教授商榷

錢小平

(東南大學 法學院，江蘇南京 211189)

引言

“追訴”通常是指司法機關行使刑罰權，確認行為人刑事責任的活動，追訴時效構成了國家刑罰權發動的必要限制，超過追訴時效，即意味著國家必須放棄刑罰權，以換取對已經穩定的社會秩序與生活狀態的尊重。鑒于追訴時效所具有的法治價值，其被行政法借鑒于處罰制度之中，《行政處罰法》、《稅收征收管理法》等行政法律均建立了處罰時效制度，以發揮控制行政權、保障公民權利的重要功能。這也使得“追訴”一詞可以被廣義理解為公權機關對不法行為進行評價，要求不法行為人承擔法律責任的活動。作為與司法權、行政權并列的公權力，監察權是基于中國共產黨的執政領導權而形成的專門的反腐敗權，具有對職務違法的懲治功能以及對職務犯罪的追訴功能，理應受到時效制度的限制。然而，《監察法》并未就時效問題做出規定，理論界對此問題也缺乏關注，目前僅有劉練軍教授《監察追訴的時效問題》一文對此問題進行了專門研究，其核心觀點認為“追訴有時效乃法治的應然內涵，監察追訴應像刑事追訴一樣受時效之限制，監察追訴時效的期限具體分為監察立案的期限(三年)和監察移送的期限(三個月)?！?1)參見劉練軍：《監察追訴的時效問題》，載《法學論壇》2019年第1期。本文贊同通過建立時效制度來限制監察權的基本立場，但同時也認為，基于監察權的屬性、功能以及與刑事追訴的銜接關系，應當區分職務違法監察和職務犯罪監察的不同體系來討論追訴時效問題，故撰以此文，以茲商榷。

一、追訴時效的基本理論

時效，是指一定的事實狀態持續經過一定的期間即產生一定的法律效果的法律事實。(2)參見柳經緯：《關于時效制度的若干理論問題》，載《比較法研究》2004年第5期。時效包括取得時效與消滅時效，追訴時效屬于消滅時效。消滅時效最初源自于希臘民事法，在公元前403年希臘雅典《大赦法》之后，民事消滅時效被移植到刑法中，與大赦制度相結合，成為追訴時效制度的最早起源。公元前18年奧古斯都《懲治通奸罪的優流斯法》明確規定了刑法上的追訴時效制度。(3)參見徐國棟：《論〈懲治通奸的優流斯法〉秉承的追訴時效制度及其近現代流變》，載《法學家》2013年第2期。在此之后，追訴時效被后世立法和學說廣泛繼承與發展，形成了較為系統的時效理論。

(一)追訴時效的制度根據

在刑罰目的論之下，關于追訴時效的制度根據，有不同的觀點?！案纳仆茰y說”認為，既然犯罪后長時間沒有再犯罪，可預見犯罪人已經得到了改善，沒有處刑之必要；“準受刑說”認為，犯罪人犯罪后雖然沒有受到刑事追究，但長時間的逃避與恐懼所造成的痛苦，與執行刑罰差別不大，視同于已經執行刑罰；“規范感情緩和說”認為，隨著時間的經過，社會對犯罪的規范情感得以緩和，不一定要求給予現實的處罰；“刑罰正當化根據說”認為，應當聯系刑罰正當化根據，將“準受刑說”、“改善推測說”與“規范感情緩和說”結合起來考慮追訴時效的根據。(4)參見張明楷：《刑法學》(第五版)(上)，法律出版社2017年版，第648頁。

除了刑罰目的論之外，追訴時效的制度根據還來自于時效具有的社會秩序維護的刑事政策功能。希臘-羅馬的追訴時效在產生之初，具有“毋攪擾已靜之水”的本質，不僅是因為時隔已久，舉證困難的原因，更是因為選擇性地忘卻過去的不好事情有助于鞏固社會團結。(5)同②。時效制度就其本質而言，不過是在犯罪人責任追究與新社會秩序維護兩種對立的秩序和相互沖突的利益中作出的在立法者看來是適當的選擇。(6)同①。不被發現的犯罪人經過相當長的一段時間后未有新的法益侵害行為發生的，表明已經形成了穩定的新的社會關系，繼續追訴將破壞已經穩定的社會關系，其產生的損害成本可能更高，國家可以選擇放棄追究犯罪人的刑事責任；但若經歷較長時間后犯罪人仍然具有嚴重的反社會傾向或者犯罪行為產生的嚴重社會危害性并未較大程度的消減，則國家還可以通過超期追訴制度，對超過訴訟時效的特定案件進行追訴。因此，追訴時效實質上反映了國家刑事政策的理性選擇。

(二)追訴時效的法律后果

追訴時效屬于消滅時效，在超過追訴時效之后會產生法律關系的消滅后果。從各國立法上看，超過追訴時效產生的法律后果有四種類型：一是“公訴權消滅說”。以法國、日本為代表的部分國家將追訴時效作為程序制度規定在刑事訴訟法中，超過訴訟時效導致公訴機關喪失公訴權。二是“擬制的犯罪消滅說”?！兑獯罄谭ǖ洹返?57條規定“在相當于最高法定刑刑期的時間經過后，時效使犯罪消滅”，但限制于犯罪事實的客觀性，這種消滅仍只是屬于觀念擬制的消滅。三是“刑事責任消滅說”。《西班牙刑法典》第130條將超過追訴時效作為刑事責任的消滅原因，即，犯罪不能消滅，能夠消滅的只是其刑事效果；四是“部分刑事責任消滅說”?！兜聡谭ǖ洹返?8條規定，對犯罪行為的懲罰和處分因時效屆滿而取消，但同時也規定充公、沒收和查封不受刑事追訴期間的影響，即，消滅的是部分刑事責任，從而最大限度地不讓犯罪人在被除罪后保留犯罪帶來的經濟利益、犯罪手段和可以繼續有害他人的資料。(7)同②。我國《刑法典》第87條規定了追訴時效的法律后果：“超過追訴期限的不再追訴”?！安辉僮吩V”意味著國家放棄了針對被追訴對象的刑罰權。刑罰權包括制刑權、求刑權、量刑權和行刑權。超過追訴時效的，司法機關的求刑權、量刑權即告消滅(行刑權對應行刑時效)，即，盡管行為人的行為符合犯罪構成，但也不追究其刑事責任?！安辉僮吩V”是對被追訴對象不再適用刑罰權的法律后果，刑罰權的放棄自然導致被追訴對象刑事責任的消滅，因此，我國追訴時效的法律后果采取的是“刑事責任消滅說”。

(三)追訴時效的法定期限

追訴時效是一定事實超過法定期限后的法律后果，法定期限是追訴時效的構成要素之一?！缎谭ā返?7條規定了追訴時效的法定期限，如，法定最高刑為不滿5年有期徒刑的，經過5年不再追訴。追訴時效的計算，從犯罪之日開始計算。犯罪之日，即犯罪構成之日，不同犯罪的犯罪構成不同，認定犯罪成立的時間標準也不同。如，受賄罪以利用職務上便利收取請托人財物之日作為犯罪之日、玩忽職守罪以實害結果的發生之日作為犯罪之日。關于追訴時效的截止之日，有三種觀點：“刑事立案說”認為，追訴是指追查、提起訴訟，只要行為人所犯之罪經過的時間到案件開始進入刑事訴訟程序時(以刑事立案為標志)尚未過追訴期限，對其就可以追訴；(8)參見高銘暄、馬克昌主編： 《刑法學》(第五版)，北京大學出版社、高等教育出版社 2011年版，第 312 頁?！疤崞鹪V訟說”認為，“追訴”是指起訴而言，追訴時效也就是提起訴訟的有效期限；(9)參見曲新久：《追訴時效制度若干問題研究》，載《人民檢察》2014年第17期。“審判之日說”認為，追訴不只是起訴的含義，而是包括了偵查、起訴、審判的全過程，追訴期限應從犯罪之日計算到審判之日為止。(10)參見張明楷：《刑法學(上)》(第五版)，法律出版社2017年版，第651頁。從追訴時效的法律后果看，超過追訴時效導致國家放棄對被追訴人適用刑罰權的結果，包括了求刑權與量刑權的放棄，求刑權屬于人民檢察院的權力，量刑權屬于人民法院的權力，應當以最后環節的量刑權啟動之日(審判之日)，作為追訴時效的截止之日。在超出追訴時效的情形下，即使檢察機關不當提起公訴，人民法院也可以徑直終止審理，從而實現追訴時效的法定后果。以審判之日作為追訴時效的截止之日，也便于與行刑時效相銜接。因此，“審判之日說”更為合理。

與追訴時效的法定期限相關的另一個概念是刑事訴訟的期間。刑事訴訟的期間是指法律規定的人民法院、人民檢察院和公安機關，以及當事人和其他訴訟參加人進行某種訴訟活動所必遵守的時間期限，(11)參見樊崇義主編：《刑事訴訟法學》(第四版)，法律出版社2016年版，第124頁。如立案期限、移送起訴的期限等。追訴時效的法定期限與刑事訴訟的期間均表現為一個時間段，但不能將兩者等同。區別在于：一是期間的目的不同。前者的目的是穩定新的社會秩序；后者則是防止訴訟拖延，保證訴訟活動順利進行，保護公民的合法權益。二是期間的性質不同。前者是非辦案期間，發生在案件尚未被揭示、求刑權尚未啟動的情形下；后者是辦案期間，發生在案件已經進入訴訟程序之后。三是超過期間的后果不同。追訴時效規定在刑法中，超過時效意味著國家放棄刑罰權，案件終結；訴訟期間規定在刑事訴訟法中，超過訴訟期間的結果是程序參與主體可以行使程序糾正權，但并不導致刑罰權的消滅。需要說明的是，追訴時效的法定期間與刑事訴訟的期間不是排斥關系，可以并存。在追訴時效法定期間采取“審判之日說”的前提下，司法機關立案偵查或者受理案件后，仍然受追訴時效法定期間的限制，這樣也有助于提高工作效率，防止程序拖延，保證審判活動順利進行。

二、監察追訴時效的生成基礎與概念甄別

從追訴是一種責任評價、追訴時效具有對公權力限制功能的廣義角度，在監察語境中，使用“追訴時效”一詞并無不妥，但必須考慮監察權運行的不同層面以及所產生的不同法律后果，在區分不同責任的基礎上，對監察追訴時效進行概念甄別。

(一)監察追訴時效的生成基礎

追訴時效具有經過法定期間后的公權力不能再對特定的違法犯罪行為進行評價的法律效果。作為公權力的監察權是否具有責任評價能力以及能夠施以何種性質的責任評價，是確立監察追訴時效首先必須解決的基礎問題。

1.監察權的屬性與特征。作為中國特色腐敗治理模式的重大創新，監察權是在整合行政監察權、職務犯罪偵查權的基礎上，以公權力行使的清廉公正為評價對象的獨立的國家權力形態，由此形成了“一個專門承擔反腐敗綜合職能并與其他國家權力相獨立的憲法性權力”。(12)周佑勇：《監察委員會權力配置的模式選擇與邊界》，載《政治與法律》2017年第11期。關于監察權的屬性，有“第四權說”、(13)該觀點認為，從現代監察體制的發展看，監察權在國家政治中具有獨特作用，屬于獨立的“第四權”，具有扼止公權濫用，促進現代政府“廉能、善治”的重要功能。魏昌東：《國家監察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責定位》，載《法學》2017年第3期?！皬秃蠙嗔φf”、(14)該觀點認為，國家監察權是一種“復合性”權力而非“綜合性”權力，其權源的生發性使其具有天然的行政屬性，但又脫胎于行政權具有相對獨立性；而無論是其權力的規制指向一般違法行為還是指向觸犯刑事法律規范特定對象，其權力運行亦當遵循“上下一體、內部協調、橫向協作、整體統籌及客觀義務”的理念、程序及其規律。徐漢明：《國家監察權的屬性探究》，載《法學評論》2018年第1期。“專門監督權說”(15)該觀點認為，監察機關對全體公職人員行使監督權，是國家監督體系的有機組成部分，是通過預防和懲治腐敗來對公職人員實施的專門性監督。陳瑞華：《論國家監察權的性質》，載《比較法研究》2019年第1期。等觀點，分別從監察權的功能、權力特征、監察對象等角度闡釋了監察權的性質，但這些觀點本質上具有同一性，均認為監察權是基于腐敗治理需要而產生的獨立性權力而不是各項權力的簡單累加或準司法權。從監察體制改革背景上看，國家將監察體制改革定位為政治體制改革的最高層面，其目的在于構建高效、權威的腐敗治理體制，提高國家腐敗治理能力和效果，以維護黨的執政安全和國家政治秩序的穩定，而執政安全與政治秩序的穩定又是確保司法權和行政權有序運行的前提，這是監察權獨立化并能與司法權、行政權并列的重要理由?？梢哉J為，監察權是中國特色的國家反腐敗特別權，或稱之為腐敗治理權，以此為基礎形成了中國特色腐敗治理體制的全部內容。(16)參見魏昌東：《〈監察法〉與中國特色腐敗治理體制更新的理論邏輯》，載《華東政法大學學報》2018年第3期。監察權的特別之處不僅在于權力行使的對象范圍具有特定性，更在于權力本身具有“復合性”與“一體性”特征，既包括了腐敗監督權，也包括了腐敗懲治權；既包括了程序性權力(調查、移送起訴)，也包括了實體性權力(處置權)。

2.監察權行使的法律后果?；凇皬秃闲浴迸c“一體性”的權力結構，監察權在職務違法和職務犯罪兩個層面展開運行，通過調查權的行使，對被監察對象是否構成職務違法以及是否涉嫌職務犯罪作出評價并予以處置。根據《監察法》第11條和第45條的規定，監察處置的類型包括：免于處分、政務處分、領導人員問責、移送檢察院起訴、提出監察建議等五種。其中，“免于處分”適用于有職務違法行為但情節較輕的公職人員，通過談話提醒、批評教育、責令檢查或者予以訓誡等輕處理方式予以處理；“領導人員問責”適用于對職務違法或犯罪行為發生負有領導責任的單位管理人員，如因管理疏忽而未能發現腐敗問題、發現問題后不報告、不處置等；“提出監察建議”是監察機關針對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題，向相關單位和人員就其職責范圍內的事項提出具有一定法律約束力的建議，如糾正單位做出的明顯不當的錄用、任免、獎懲決定、撤銷違反法律、法規或者國家政策的決定、命令、指示等。(17)中共中央紀律監察委員會、國家監察委員會法規室：《中華人民共和國監察法釋義》，中國方正出版社2018年版，第208頁。上述五種處置措施中，“免于處分”不涉及公職法律關系的變更；“領導人問責”和“提出監察建議”不涉及監察對象，僅針對領導人員及單位的廉政責任；唯有“政務處分”和“移送檢察院起訴”涉及到監察對象的實體權利義務，由此形成了政務與刑事層面的兩種法律后果。

在政務層面的法律后果為實體性法律后果。經調查，監察機關認為監察對象存在職務違法行為，但尚未構成犯罪的，可依據相關法律、法規，對應當承擔責任的公職人員予以處分。政務處分與行政處分在很多方面具有相似性，在同時發生的情形下，還會產生處分的競合。(18)《公職人員政務處分暫行規定》第19條規定：對公職人員同一違法行為，監察機關已經給予政務處分的，任免機關、單位不再給予處分；任免機關、單位已經給予處分的，監察機關不再給予政務處分。然而，基于監察權的獨立性，政務處分與行政處分仍存在本質區別：其一，處分原理不同。政務處分是對公職行為廉潔性、公正性進行外部評價的責任后果，屬于外部監察范疇；行政處分是對公職行為合法性、合規性以及合紀性進行內部評價的責任后果，屬于內部監督范疇。其二，處分依據不同。政務處分的根據在于公職人員實施了職務違法行為，損害了公職行為的廉潔性與公正性；行政處分的根據則是公職人員實施了違反法律、法規、規章以及行政機關的決定和命令的行為，損害了行政機關的紀律和管理秩序。其三，處分對象不同。政務處分的對象為所有行使公權力的人員，包括協助政府行使公權力的村委會或居委會工作人員等(此類主體的處分方式有別于國家工作人員)；行政處分的對象僅限于行政機關公務員。基于監察權的獨立性，監察機關對政務處分具有完全的決定權，不依賴其他權力，可以獨立地作出政務處分決定，并強制性地要求公職人員承擔責任，從而在監察權運行體系內形成了“封閉式”的責任評價機制。

在刑事層面的法律后果為程序性法律后果。經過調查，監察機關認為監察對象涉嫌職務犯罪，犯罪事實清楚，證據確實、充分的，制作起訴意見書，移送人民檢察院起訴；經調查，沒有證據證明存在犯罪行為的，撤銷案件并通知被調查人所在單位。移送起訴，是監察機關對監察對象應當承擔刑事責任的初步判斷，在此基礎上正式啟動刑事程序，但公職人員是否承擔刑事責任，依賴于司法機關的最終裁斷。

(二)監察追訴時效的概念甄別

在明確監察權性質、監察權運行的“二元”層面以及法律后果的基礎上，對監察追訴時效可以做出以下基本判斷：

1.在職務犯罪層面，不存在獨立的監察追訴時效。職務犯罪層面的監察調查具有偵查的屬性，不僅是因為調查措施在手段上與偵查措施具有相同性或相似性，更為重要的是權力行使的法律后果完全相同：監察調查收集的證據應當符合刑事審判的證據要求和標準，受非法證據排除規則的制約；調查之后只有達到“犯罪事實清楚、證據確實、充分”的程度，才能移送檢察機關審查起訴；檢察機關對于監察機關調查后移送起訴的案件，發現事實不清或證據不足的，有退回補充調查或自行補充偵查的權力。(19)參見陳瑞華：《論國家監察權的性質》，載《比較法研究》2019年第1期。此外，2018年11月24日最高人民檢察院《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》規定了司法工作人員利用職權實施刑訊逼供等14種侵犯公民權利、損害司法公正的職務犯罪案件，由檢察機關負責偵查。檢察機關行使自偵權的14種職務犯罪，屬于瀆職類犯罪，同類犯罪適用相同程序，是程序正義的基本要，也表明犯罪調查應當具有與犯罪偵查相同的程序屬性。正如公安機關、司法管理機關均屬于行政機關，其權力本質上屬于行政權，但在特定領域中也存在行政司法權這樣的混合權力，針對職務犯罪的監察調查權也具有混合權力性質，可稱之為“刑事調查權”(也有觀點稱之為“職務犯罪預處置權”(20)參見劉艷紅：《〈監察法〉如何與其他規范相銜接？》，載《法學論壇》2019年第1期。)，這與監察機關獨立于司法機關、監察權獨立司法權并不矛盾。

監察機關在接收到報案或舉報之后，進行問題線索初步審核，監察對象涉嫌職務犯罪的，按照規定權限和程序辦理立案手續，啟動具有追訴功能的刑事調查，從而使得案件實質上進入了追訴階段，監察案件實質上轉為刑事案件，并受追訴時效的制約，監察機關需要對是否超過追訴時效進行全面審查，發現確已超過刑事追訴時效的，應當不予立案或撤銷立案。從此意義上看，職務犯罪層面的監察追訴時效，實際就是刑事案件的追訴時效，不存在獨立的監察追訴時效。追訴時效是從犯罪之日到審判之日，刑事調查期間應當計算在追訴時效之內。在監察機關辦理的監察案件超出了追訴時效的情形下，監察機關堅持向檢察機關移送起訴的，檢察機關可以依法不起訴；在審判階段發現超過訴訟時效的，人民法院也可以終止審理或宣告無罪。

2.在職務違法的層面，監察追訴時效應為政務處分時效。政務處分是監察機關對職務違法行為進行調查，并對違法的公職人員依法作出處分的活動。從責任追究角度，監察機關對公職人員職務違法進行調查并予以懲治，也屬于“追訴”范疇，但與刑事追訴不同的是，政務責任的追訴是在“封閉”的監察體系中實現的，監察機關具有完整的政務處分權(包括調查、處置和執行)，權力具有強制性、制裁性和約束力，涉及監察對象的實體權利義務關系，直接導致實體性法律后果的產生，裁斷權應當受到時效制定的必要限制，此乃法治之基本要求。此外，構成職務犯罪的，尚且有最低五年的追訴時效規定，犯罪人尚且可以通過時效制度自我救贖，基于舉重以明輕的當然解釋，對于比職務犯罪更輕的職務違法，更應當給予違法人獲得寬恕的時效機會。

然而，《監察法》以及《公職人員政務處分暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)未對政務處分時效作出規定。其原因，可以從行政處分制度中窺見一斑?！豆珓諉T法》以及《行政機關公務員處分條例》(以下簡稱《處分條例》)均未規定行政處分的時效問題，其理由在于，處分者與被處分者是內部行政法律關系，屬于行政機關自身建設問題，外部制度不宜加以干預，(21)參見徐繼敏：《監察委員會政務處分行為探究》，載《河南社會科學》2018年第5期。行政處分不屬于行政訴訟的受案范圍，不存在時效問題。但是，如前文所述，政務處分是監察機關對公權力行使廉潔性、正當性進行外部評價的責任后果，與建立在行政機關內部管理關系基礎上的行政處分具有本質的不同，在移植、借鑒行政處分制度過程中，應當確保政務處分的制度設計能夠契合監察權獨立化的理論與制度體系，有必要建立政務處分時效制度。

從體系銜接角度，建立政務處分的追訴時效，也有助于《刑法》第383條第2款的合理適用?！缎谭ā返?83條第2款規定：“對多次貪污未經處理的，按照累計貪污數額計算”(該規定同樣適用于受賄罪)。該條款中的“未經處理”包括了兩種情況：一是行為符合犯罪構成情形下的“未經處理”，二是行為不符合犯罪構成情形下的“未經處理”。在第一種情形下的“未經處理”僅指未經刑事處理，若行為人已經受過刑事處罰，屬于“已經處理”，根據“一事不再理原則”，不得累計計算數額；若行為人僅受過行政處分未受刑事處罰，處罰不具有終局性，仍屬于“未經處理”，可以累計計算數額。在第二種情形下，“未經處理”包括了未經黨紀、政紀處理。在行為本身不構成犯罪的情形下，行政處分具有責任評價的終局性，已經被行政處理過的一般貪賄行為，應屬于“已經處理”而非“未經處理”，其數額不應再累計在犯罪數額之中，否則就會導致同一筆數額被重復評價。(22)參見孫國祥：《貪污賄賂犯罪研究(上)》，中國人民大學出版社2018年版，第199頁。刑事實務中，在單個行為未達到犯罪數額標準，只要是“未處理”的，都可以累計計算數額，以至于兩個時間間隔非常久遠的受賄數額累加計算之后可以達到犯罪構成的數額標準，從而追究刑事責任。將兩個無關違法行為放在一起評價，得出犯罪結論，實際混淆了違法與犯罪的界限，違背了刑法的謙抑性原則。若設置合理的政務處分追訴時效，則有助于明確違法與犯罪的邊界，超過政務處分時效的，監察對象的違法責任消滅，監察機關不得再做出政務處分。不得再做出政務處分，意味著監察機關放棄了政務處分權，如同司法機關在超過訴訟時效的情形須撤銷案件一樣，都導致行為人責任的消滅，因而，可以視為“已處理”，不能適用刑法第383條第2款的規定，從而避免數額的錯誤累計及被告人刑事責任的不當加重。

三、政務處分時效的立法建議

2019年國家立法機關在《政務處分暫行規定》的基礎上，研究起草《政務處分法》。目前該法草案已提交十三屆全國人大常委會進行初次審議?；诜ㄖ畏锤?，應當在《政務處分法》中明確規定政務處分的時效制度，確定追究違法責任的法定期間以及超出時效的法律后果。

(一)政務處分時效的期限設置

政務處分時效的法定期間設置，有兩種方式可以選擇：一是固定期限。《行政處罰法》第29條規定“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外”；《稅收征收管理法》第86條規定“違反稅收法律、行政法規應當給予行政處罰的行為，在五年內未被發現的，不再給予行政處罰?！庇杏^點認為，對照適用于普通人的行政處罰所規定的兩年追訴時效，作為公職人員應當承擔更多責任，可以將監察追訴時效設定為三年。(23)參見劉練軍：《監察追訴的時效問題》，載《法學論壇》2019年第1期。二是比例期限。如同刑法追訴時效一樣，可以根據政務處分的輕重不同，設置“遞進式”的處分時效。由于被監察對象在追訴時效內不被發現，屬于自我放逐，較之實際處分，無任何負擔和不利后果，政務處分時效應當長于行政處分期間。如，《處分條例》第7條規定警告、記過、記大過、降級撤職的受處分期間分別為6個月、12個月、18個月、24個月；那么，對于警告、記過、記大過可設置2年的處分時效，降級、撤職可設置3年的處分時效。

“遞進式”處分時效雖然反映出不同類型處分與行為人所負擔的被追責義務之間的比例關系，但存在以下問題：其一，未必符合追訴時效的設置初衷。追訴時效設立的初衷是對經歷較長時間后已經穩定的新社會秩序的確認，只有經歷過較長時間的不再犯，受損的法律關系才能逐步被新的社會秩序所修復，行為人的人身危險性也才能被證明得以降低，故而責任才能得以消弭。“遞進式”處分時效將時效期間切割為不同階段，部分階段由于期間過短，無法對新社會秩序是否建立以及行為人是否悔改進行有效評價，難以實現追訴時效的設立目的。其二，容易造成數額累計計算的漏洞。在貪污、賄賂犯罪中，行為人可以采取分批次小額貪污或受賄的方式，每次數額均達不到犯罪數額標準，且有一定的時間跨度，若政務處分的時效過短，則會導致應當納入累計計算的數額被排除在外，造成刑事責任的脫逸。其三，實踐中很難操作。在不構成犯罪的情形下，不同政務處分之間僅具有量的差別而無質的區別，不同政務處分之間的界限較為模糊，精準確定被調查對象應當接受的處分類型，具有不確定性，也增加了時效計算的復雜性。

因此，將政務處分時效設置為固定期限的做法更為合理，但三年的期限仍然過短，建議以五年為限。主要理由在于：一是反映了“從嚴”懲治腐敗的基本立場。設置更長的考察期限，可以更為全面地評估監察追訴的必要性，避免因時效較短而導致貪賄數額計算的漏洞，充分體現嚴厲打擊腐敗的刑事政策。二是與刑法規定的最低追訴時效相銜接。在社會危害性程度上，貪污賄賂違法與犯罪的行為本質相同，區別在于數額或情節的差異。貪賄犯罪第一檔法定刑為“三年以下有期徒刑或拘投”，根據刑法第87條的規定，適用貪賄犯罪第一檔法定刑的犯罪的追訴時效為五年。將監察追訴時效設置為五年，可以與刑事追訴時效相銜接，符合對違法與犯罪責任評價的“遞進”關系，有助于形成更為嚴密的“一體化”的腐敗懲治體系。

(二)政務處分時效的計算方式

在規定政務處分時效期限的前提下，還應當規定時效的計算方式。政務處分的時效期限，從違法行為成立之時計算，至政務處分決定作出之日截止。

違法行為成立之日通常是職務違法行為作出之日，對于特殊情形下以結果發生為條件的，如，不依法履行職責，致使可以避免的爆炸、火災、傳染病傳播流行、嚴重環境污染、嚴重人員傷亡等重大事故或者群體性事件發生的，則以結果發生之日起算。違法行為有連續或繼續狀態的，從行為終了之日起計算。由于責任消滅的實質是監察機關放棄對職務違法行為的處置權而非調查權。因此，政務處分時效的截止時間，為監察機關作出政務處分決定之日，在政務處分決定作出之日還沒有超出時效的，才能予以政務處分。在政務處分之前的立案、調查等辦案期間，應當計算在政務處分時效之內，以督促監察機關及時履行職責，按期處理案件。根據2019年1月6日中央紀委《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》第41條的規定，需要對被審查調查人采取留置措施的，應當依據監察法進行?！侗O察法》第43條規定，“留置時間不得超過三個月，在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。”(24)留置既適用于職務犯罪，也適用于嚴重職務違法，對案件性質不加區分，適用相同的留置規則，會導致嚴重的規則內外部沖突，造成留置規則運行的過程中難以自我證成的邏輯錯誤以及法法銜接不暢的困境。參見劉艷紅：《程序自然法作為規則自洽的必要條件——〈監察法〉留置權運作的法治化路徑》，載《華東政法大學學報》2018年第3期。但是，無論是黨內法規還是監察法，均未規定監察調查的期限，這意味著非留置案件調查期限在理論上將不受限制。缺乏時效制約的權力，使得權力隨意行使成為可能，進而使得社會秩序長期處于不穩定狀態，甚至侵害公民利益。對此，應當將調查期間納入政務處分的時效期間，以加強對監察權的監督，從而體現法治之精神。

與刑事追訴時效相同，政務處分時效也會出現中斷，即在追訴期間內又出現了新的違法行為，導致前一違法行為的時效中斷，處分時效從后一個違法行為實施之日起重新計算。這種情形下，還可能出現政務處分時效與刑事追訴時效的競合。行為人在中斷之日實施的職務違法行為屬于未經處理的可以累計計算數額的同類違法行為，且兩次數額累計已經符合犯罪構成標準、需要追究刑事責任的情形下，中斷之日即是刑事追訴時效的開始之日，政務處分時效與刑事追訴時效發生競合，按照刑事追訴時效處理。此外，政務處分時效也存在延長問題，即，在監察機關已經立案后，公職人員逃避調查的，不受政務處分時效的限制。

(三)超過政務處分時效的法律后果

在明確政務處分時效的同時，立法還應明確規定超過政務處分時效的法律后果。即，違法行為在五年內未被發現或未給予政務處分的，不再給予政務處分。具體而言，包括兩種情況：一是違法行為在行為實施五年后才被發現的，不再給予政務處分；二是違法行為在行為實施五年內被發現，但在政務處分作出前超過五年的，不再給予政務處分。

超過處分時效的法律后果既包括了程序上的后果，即，監察機關不得立案調查；已經立案的，應當撤銷案件；也包括了實體上的后果，即，被監察對象職務違法責任的消滅。由于超過處分時效包括了實體上的責任消滅效果，因而監察機關不得事后再進行追訴，也不得將超過處分時效的違法行為所包含的數額與之后職務違法或犯罪數額進行累計計算。需要注意的是，只有在可以完整地且獨立評價職務違法時，才可能出現超過處分時效的法律后果，若職務違法行為本身并不獨立，是職務犯罪的一個組成部分，則適用于刑事追訴時效的規定。如，行為人基于概括性故意，連續收受他人財物，單次收受均沒有達到犯罪構成的數額標準，應當進行數額累計計算，對連續收受行為進行整體評價，不能孤立地將單次行為按照政務處分處理。值得進一步思考的是，若規定政務處分五年時效之后，會不會造成法律的漏洞，導致行為人為規避法律而以五年為限故意實施“周期性違法”？其實，這種情況在刑事追訴時效中也存在，但不能因此否定追訴時效的制度價值。追訴時效是“兩害相較取其輕”的政策選擇，以放棄追究極少數的犯罪或違法行為為代價，換回新社會秩序的穩定及公民合法利益的保護，符合追訴時效的設計目的，總體上是有積極價值的。

政務處分是監察機關對公職行為廉潔性、公正性的評價結果，不同于旨在維護行政機關內部管理秩序的行政處分，在超過政務處分時效的情形下，并不導致行政處分的消滅，行為人所在單位(行政機關)依然可以行政處分，但須將超過政務處分時效作為行政處分的考量因素，從輕處理。

結語

監察追訴時效雖只是監察體制改革中的一個小問題，卻充分反映出法治反腐機制建設的復雜性。國家監察體制改革的目標是，整合反腐敗資源力量，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，新生獨立的監察權應受追訴時效的必要制約，此乃法治反腐的內在要求，但必須充分考慮到監察權“合中有分”的職責配置以及與外部其他反腐權力的銜接問題，否則會導致制度設計的錯位，影響腐敗治理效能的整體提升。在厘清“刑事監察”和“政務監察”的監察“二元系統”的基礎上，監察追訴時效呈現出政務處分時效與刑事追訴時效的混合形態，而在監察權運行的“封閉體系”中，監察追訴時效僅指政務處分時效。建立政務處分時效制度，具有以放棄對輕微腐敗追責為代價，維護社會新秩序的政策調節功能；同時也具有限制處罰權、保護公民權利的法治功能。