檢察公益訴訟的目的與構造

劉 輝

(國家檢察官學院 公益訴訟檢察教研部，北京 102206)

一、問題的提出

為了回應實踐層面公益保護的需求，落實中央決策層關于“探索建立檢察機關提起公益訴訟”的總體部署，經過全國人大常委會授權和兩年試點(2015年7月至2017年5月)，檢察機關提起公益訴訟制度于2017年6月在我國基本法層面被正式予以確立。

2017年修法僅完成了檢察公益訴訟制度的初期構建，解決了檢察機關成為公益訴訟適格主體的法律授權問題，檢察公益訴訟各項具體制度的建構卻依然任重道遠。通過《民事訴訟法》第55條第二款、《行政訴訟法》第25條第四款，檢察公益訴訟制度被簡單“嵌入”在既有的民事和行政訴訟程序中。公益訴訟的特殊性，使得公益案件運行于原本服務于私益訴訟的程序時，立刻顯現出制度供給的不足。同時，原有程序也不可能預先照顧到現今的多元起訴主體在職能定位上的差異性，檢察機關作為法律監督機關的特殊性在程序中也無從體現。有關檢察機關在公益訴訟中的訴訟地位、二審程序等問題一直存在較大分歧。(1)最高人民檢察院在試點結束后，新的公益訴訟案件辦理規定沒有正式出臺前，決定沿用試點期間的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》。最高人民法院在試點結束后，修改了試點期間《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，即在公益訴訟案件審理程序中，檢察機關與其他起訴主體無差異性。2018年3月，《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》)施行，檢察機關被定位為“公益訴訟起訴人”，從字面看，“公益訴訟起訴人”確實有別于其他適格主體“原告”的稱謂，但從具體訴訟權利義務規定和程序配置看，實質上還是普通當事人化的構造風格，與檢察公益訴訟的訴訟目的和檢察機關的憲法定位不符。

單純強調公益訴訟的重要性或檢察機關的憲法定位，當前在理論界和實務部門尚難以達成關于檢察機關訴訟地位特殊性的共識。回歸到訴訟法律關系基礎理論的討論，或許是更理性的分歧解決路徑。訴訟主體在訴訟中的地位和訴訟權利義務配置，屬于訴訟基本理論中的訴訟法律關系范疇，但難點在于，現有的民事行政訴訟法基本理論體系，包括訴訟法律關系理論，大多服務于傳統的私益訴訟，以私益保護為目的，并據此形成了符合一定國家和地區權力結構和法律文化傳統的訴訟構造，以及管轄、當事人、證據、普通和簡易程序等各種具體的訴訟制度。公益訴訟語境下，特別是檢察機關作為起訴主體時，有必要對傳統理論中影響訴訟法律關系和訴訟構造的因素重新進行梳理分析，并以此為指導，對應然性檢察公益訴訟構造展開討論，以便為公益訴訟立法完善提供理論支持。

二、訴訟法律關系與訴訟構造

既有的訴訟法律關系理論產生于私益保護為目的的訴訟環境下，研究者還沒有關注到，當訴訟目的在私益保護之外，又增添了公益保護時，訴訟法律關系和訴訟構造所需要進行的調適和補充。由于訴訟理論意義上公益保護主體的缺失，立法者經過精心考量和復雜博弈，授權無實體法上直接利害關系的主體成為適格起訴主體，以保護公益。但如果在操作環節的制度設計上，將多元起訴主體一概等同于原告地位，則顯然忽視了多元適格主體在性質和職能上的差異性，進而會妨礙公益訴訟目的的實現。

回溯民事訴訟法律關系的概念，學者考證，是由德國法學家比洛夫在19世紀60年代首先提出。比洛夫教授認為，“訴訟是有階段地進行，并一步步地發展的法律關系。”(2)田平安主編：《民事訴訟法學研究》，高等教育出版社2008年版，第68頁。人們直觀上所感知的訴訟是各個不同的訴訟階段、法院審理案件，以及各訴訟參與主體的訴訟行為。但這僅是民事訴訟的現象，而非本質。訴訟行為、訴訟權利義務背后的本質是訴訟法律關系。比洛夫理論的時代價值在于：其一，比洛夫教授首創了民事訴訟法律關系的概念，把訴訟中的法律關系比照債權、所有權等民事實體法律關系加以看待，此舉既體現了實體法與程序法之間的關聯性，更彰顯了程序法的獨立性，使人們認識到，雖然訴訟大多是緣于實體法律關系的爭議而產生的，但在訴訟中又產生了區別于實體法律關系的訴訟法律關系。其二，法院不再被看成是高高在上，雖然法院依然是訴訟的指揮者和裁判者，但法院也是訴訟法律關系的一方，體現了法院與當事人以及其他訴訟參與主體在訴訟中的平等性。

比洛夫的觀點在德國、法國、日本等國引發了學界對民事訴訟法律關系的爭論，并形成了一面關系說、兩面關系說、三面關系說、多面系列關系說以及訴訟法律狀態說等。我國民訴法學界在上世紀五十年代引入該理論后，也陷入了長期的紛爭狀態。(3)參見石寶山：《論民事訴訟的法律關系》，載《現代法學》1983年第1期；江偉、常怡：《論民事訴訟法律關系》，載《法學雜志》1984年第1期；田平安：《民事訴訟法律關系論》，載《現代法學》1994年第6期；蔡彥敏：《對民事訴訟法律關系若干問題的再思考》，載《政法論壇》2000年第2期；王繼風：《民事訴訟法律關系再認識》，載《人民論壇》2011年第5期。目前教科書中民事訴訟法律關系的定義(4)參見江偉：《民事訴訟法》，中國人民大學出版社2011年版，第19頁。特點有二：一是民事訴訟法律關系不僅包含審判法律關系，另外也包括爭訟法律關系。二是彰顯了審判權與訴權的有機結合，突破了以往國家審判權包辦民事訴訟的觀念，強化了當事人的訴訟主體地位。 故此，有學者主張，民事訴訟法律關系問題主要是關于當事人和法院之間的關系問題，這一問題的核心在于如何體現對于訴權的保障。(5)參見江偉主編：《民事訴訟法專論》，中國人民大學出版社2005年版，第52頁。民事訴訟法律關系的要素包含主體、內容和客體。主體是指訴訟中享有訴訟權利和承擔訴訟義務的國家機關、公民、法人和其他組織；內容是主體依據訴訟法律規范所享有的訴訟權利和承擔的義務；客體則為權利義務所指向的對象，主體不同，客體的權利義務對象則不同。由此可見，訴訟法律關系所包含的內容極為廣泛，幾乎是對全部訴訟程序規范的靜態角度研究。所以，僅從訴訟法律關系角度，“往往難以對一種程序的本質特征加以全面、合理的抽象和把握，也無法深入揭示不同訴訟程序的個性特征和本質差異”。(6)陳瑞華：《刑事審判原理論》，北京大學出版社1997年版，第299頁。

以私益保護為目的的傳統民事訴訟法律關系中，最主要的訴訟主體是法院和當事人。在進行訴訟法律關系理論的應用研究時，研究者的關注重點在于法院與當事人在訴訟中的作用分擔，這其中既涵蓋審判權與訴權的構造關系，也包含當事人之間的構造關系，即所謂訴訟構造或訴訟結構、訴訟模式。

與民事訴訟關聯緊密的行政訴訟制度是關于行政法律關系爭議判斷的裁判制度，行政訴訟脫胎于民事訴訟，且由于我國行政訴訟與民事訴訟采一元裁判體系，不單設行政法院系統，故此兩者在訴訟原理上有較多相通之處。不同之處在于，行政訴訟旨在解決行政爭議，關注對行政相對人個人權利的特殊保護以及司法權對行政權的監督制約。研究者認為，行政訴訟的基本結構為兩類：一是行政審判權與行政權之間的關系結構；二是行政審判權與行政訴權之間的關系結構。前者關涉行政訴訟的受案范圍和司法審查的強度；后者關涉行政相對人的訴權保護。(7)參見馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第2-6頁。由此可見，傳統行政訴訟領域對于訴訟構造的研究，與民事訴訟旨趣相仿，以私益保護為出發點，同時兼顧其與司法介入程度的平衡，以尊重行政自主性。

民事、行政訴訟法律關系理論對于立法和司法的實質作用在于：合理界分法院與各訴訟參與主體之間的訴訟權利義務，確立各訴訟主體的訴訟地位和訴訟模式。由于訴訟法律關系理論內容極為廣泛，且屬于靜態化描摹，應用角度對于訴訟法律關系的研究，應更多關注訴訟中各主體要素間的關系和地位，即所謂訴訟構造。一般認為，訴訟構造可分為廣義和狹義兩個維度：廣義的訴訟構造指訴訟各要素之間在訴訟中的地位、關系及其體現形式的總體系。(8)參見陳光中：《中國司法制度的基礎理論問題研究》，經濟科學出版社2010年版，第478頁。狹義的訴訟構造關注的基本要素僅指當事人之間、當事人與法院之間的訴訟權限配置，并由此所形成的法院、當事人三方之間的訴訟地位和相互關系。(9)參見唐力：《民事訴訟構造研究——以當事人與法院的作用分擔為中心》，西南政法大學2003年博士學位論文。為避免話題過于分散，本文主要是狹義范圍的討論。

三、檢察公益訴訟的目的

研究訴訟構造的重點和難點是由訴訟權利義務配置而形成的訴訟地位，影響訴訟構造的核心因素不是其概念本身，而是訴訟目的。因此，檢察公益訴訟構造研究的基礎性問題是檢察公益訴訟的目的，然后才是以此為邏輯起點的訴訟權利義務和程序性制度配設。

訴訟目的是影響訴訟構造的決定性因素，當然，當事人程序主體性原則以及訴訟公正與效率也是影響訴訟構造的主要因素。(10)理由是：當事人程序主體性原則強調訴訟主體的交涉性，要求確立當事人為主導之訴訟構造，建立當事人之間橫向辯論式對話為主，當事人與法院之間溝通協同為輔的交涉模式。民事訴訟中應貫徹公正優先兼顧效率原則。以此為價值導向,訴訟構造應表現為:當事人與法院訴訟權限的“衡平關系”配置。忽視訴訟目的在現代社會生產條件下的變化，或者顛倒訴訟目的與具體訴訟權利義務配置的因果關系，都會妨礙討論的深入開展。

訴訟構造服務于訴訟目的，使國家構建訴訟制度的目標得以實現，進而服務于人類社會的發展和文明的進步。訴訟目的是籠統的提法，與訴訟構造緊密相連的因素可以從兩方面考察：宏觀方面是訴訟目的、國家的權力結構以及文化等；微觀方面是國家政策。(11)參見陳光中：《中國司法制度的基礎理論問題研究》，經濟科學出版社2010年版，第486頁。因此，決定訴訟構造的訴訟目的與國家權力結構、國家政策、法律文化傳統等多種因素相關聯。

傳統的訴訟目的理論主要有私權保護說和私法秩序維持說。私權保護說強調當事人在訴訟中的決定性作用，由此形成古典當事人主義的訴訟構造；私法秩序維持說重視法院職權作用的發揮，隨之而生的是職權主義訴訟構造。江偉教授認為訴訟目的決定了民事訴訟制度的基本問題，“一定的訴訟模式(當事人主義或職權主義)是由一定的訴訟目的所決定的，因而歷史上從職權主義訴訟模式到當事人主義訴訟模式的變遷，其背后實際上都隱藏著訴訟目的論的變革。”(12)江偉:《中國民事訴訟法專論》，中國政法大學出版社1998年版，第15頁。行政訴訟法學者對于訴訟目的所發揮的制度構建引領作用，與民事訴訟法學者見解相同。研究者認為，訴訟目的引導訴訟制度設計的總體思路，同時也是不同國家和地區訴訟制度存在差異的原因所在。行政訴訟目的不同，行政訴訟審理原則、受案范圍、管轄制度、程序設置、當事人制度和訴訟模式等就隨之不同。(13)參見馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第55頁。目的論在行政訴訟實踐中具有不可替代的作用和價值。國家對實行行政訴訟所預設的目的，總是要通過行政訴訟各個程序環節的安排來保證其實現，包括具體程序設計、程序參與主體的訴訟地位，以及主體間的關系，這些有關行政訴訟的結構或構造的制度安排，均服務于行政訴訟目的的實現。(14)參見胡衛列：《行政訴訟目的論》，中國政法大學2003年博士學位論文。

當然，訴訟構造也是動態和發展的，比如近年來許多學者所主張的協同主義訴訟構造。另外，不同類型訴訟構造之間也會出現混和。但無論怎樣，傳統的訴訟目的研究均是以私益保護為背景的。由此形成的種種目的理論也是以私益訴訟為出發點，顯然已不能用于詮釋民事公益訴訟的目的。(15)參見段厚省：《環境民事公益訴訟基本理論思考》，載《中外法學》2016年第4期。筆者認同訴訟目的對于訴訟構造的根本性影響，但同時應注意到在不同的訴訟類型中，訴訟目的具有差異性，不能靜止地、孤立地看待訴訟法律關系和訴訟構造。對于檢察機關作為起訴主體的公益訴訟法律關系，不宜簡單套用既有的訴訟構造理論，應當在遵循傳統訴訟法律關系理論實質內核的前提下，結合公益訴訟的特殊性、我國檢察機關的憲法定位進行細致的類型化研究。

檢察公益訴訟的目的，是指國家實行公益訴訟，并授權檢察機關作為公益訴訟的起訴主體，所預期實現的目標和結果。構建檢察公益訴訟制度的根本目的在于保護公益。公共利益包含國家利益和社會公共利益，涵蓋的內容廣泛，具有公共性。在現代國家中，立法機關、司法機關和行政機關都應以維護公益為根本。其中，行政權最為廣泛、最為經常地影響著公益；行政機關是保護、實現公共利益的核心。然而，由于行政權的不作為或違法作為，可能造成對公益的損害。我國近幾十年來，隨著社會生產力水平的提升，經濟加速發展，環境污染、國有資產流失和食品藥品安全等公益保護問題日漸凸現。黨的十八屆四中全會文件中曾明確列舉國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境保護等領域，由于一些行政機關違法行使職權或者不作為所造成的公益損害后果。也正是在此份文件中，中央決策層明確表示探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

經過試點，在基本法層面，授權作為法律監督機關的檢察機關提起公益訴訟，一方面體現了公益司法保護的層次性，有利于合理配置公共資源。在現行體制下，檢察機關由于具有相對的獨立性、較強的取證能力、專業化隊伍，尤其是法律監督機關的屬性和職能定位，所以比其他適格主體可以發揮更大的作用，成為公益保護的“最后防線”。另一方面，體現了國家治理結構的變化和決策層對公益保護的決心，有利于公益保護目的的實現。有學者指出，檢察機關提起公益訴訟“增設了一種通過法律監督權和審判權協調配合來制衡過于強大行政權的機制”。(16)劉藝：《檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索》，載《國家檢察官學院學報》2017年第2期。

從國家治理層面看，檢察公益訴訟開辟了“國家力量”進場的公益保護中國道路，即通過法律監督權的運行，以司法裁判為后盾，促進依法行政，從而實現公益保護的根本目的。其中，保護公益是其根本性目的，后者則應當被理解為檢察公益訴訟的功能所在。同時，檢察公益訴訟目的實現，則需要通過具體的訴訟構造予以保障。

四、橫向的公訴化構造

檢察機關作為公益訴訟起訴主體，檢察公益訴訟構造的設計應保障檢察職能的發揮，進而充分實現預期的訴訟目的。所以，應從實現訴訟目的的角度，理解檢察機關作為起訴主體的合理性和正當性。檢察機關是公益訴訟的特殊主體，但不是特權主體。

質疑者主張，基于訴訟原理，訴訟中的稱謂不同，則訴訟地位、訴訟權利、訴訟義務不同，訴訟構造也不相同。(17)參見柴發邦主編：《民事訴訟法學新編》，法律出版社1992年版，第149頁。2017年新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法沒有具體規定檢察機關在訴訟中的稱謂，因此檢察機關在公益訴訟中地位則應當普通當事人化。但事實上，2017年修法關于公益訴訟的管轄、程序、證據等也沒有一并進行修改，也沒有吸收此前頒行的最高人民法院審理公益訴訟案件司法解釋。(18)2014年12月8日由最高人民法院審判委員會第1631次會議通過《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，自2015年1月7日起施行。2016年2月1日最高人民法院審判委員會第1677次會議通過《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，自2016年5月1日起施行。可以預計，以私益保護為目的建構的原有民事行政訴訟規范體系，無法通過短時間內小修小補兼容公益保護的全部規范。2012年全面修法的討論中，對于公益訴訟，學界曾主張獨立成篇或獨立成法。因此，僅以2017年修法條文為理由，主張既然檢察機關沒有法定的特殊稱謂，即意味著檢察機關訴訟地位的原告化，理由牽強，也缺乏對于訴訟構造基礎理論的動態和整體思考。固守原有理論，鉆“牛角尖”，無助于化解分歧。有研究者認為，“倒不如認真地關注當前正在得到全面推行的改革，從中發現我國檢察制度發展創新的新契機。”(19)參見陳瑞華：《檢察機關法律職能的重新定位》，載《中國法律評論》2017年第5期。

根據法律授權，檢察機關既是提起行政公益訴訟的唯一適格主體，同時也是民事公益訴訟的多元起訴主體之一。但檢察機關并非實體法意義上的公益管理者，其在公益訴訟中擁有的訴權既不同于特定財產管理權主體的訴訟擔當，如破產管理人或宣告失蹤人的財產代管人；也不同于環保、消費等公益性組織憑借的公眾代表身份；甚至與海洋環境監管部門、省級或市級人民政府等行政性主體獲得授權的原因也根本不同。雖然同樣基于法定訴訟擔當獲得公益訴訟訴權，但檢察機關不同于其他適格主體的根本原因在于其憲法定位。法律監督是憲法賦予檢察機關的基本職能，檢察機關所行使的各項職權，歸根結底都是法律監督職能的具體體現。檢察機關提起公益訴訟這一新的職能，在權力屬性上也應歸屬于法律監督職能，提起公益訴訟是檢察機關履行法律監督職權的一種方式和手段，同時，也進一步豐富了檢察監督職能的外延。(20)參見曹建明：《發展完善中國特色社會主義公益司法保護制度》，載《學習時報》2017年9月29日。

不同于其他起訴主體，檢察機關在公益訴訟中是公訴人，而不是普通原告。檢察公益訴訟試點之初，學界對此就爭論頗多。僅就檢察機關在公益訴訟中的稱謂，即有公訴人說、公益代表人說、雙重身份說、當事人說或原告說等等。最高人民法院在試點中頒行的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第4條和14條分別規定，人民檢察院以“公益訴訟人”身份提起公益訴訟，訴訟權利義務“參照”民事、行政訴訟法關于原告訴訟權利義務的規定。“參照”即表明檢察機關不是普通原告，但具體應為何種訴訟地位并不明確。實踐中，公益訴訟案件開庭審理時，檢察機關庭審桌簽的擺放可謂五花八門。

《檢察公益訴訟司法解釋》將檢察機關定位為“公益訴訟起訴人”，這一稱謂確實有別于“原告”，一定程度體現了檢察機關法律監督的性質和地位。《檢察公益訴訟司法解釋》中還明確了試點時期的一些做法，如開庭前，法院應向檢察機關發出出庭通知書。檢察機關的派員出庭通知書應當寫明出庭人員的姓名和法律職務。法院不能像對待普通當事人一樣，在受理環節要求檢察機關提供組織機構代碼證、法定代表人身份證明，不能向檢察機關發送傳票，不能要求檢察機關提交授權委托書等。但是，《檢察公益訴訟司法解釋》中的其他一些內容確實值得商榷，如規定以上訴方式啟動二審；人民法院審理第二審案件，由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭，以及可以釋明變更檢察機關訴訟請求等。

爭議最為激烈的二審啟動方式——抗訴還是上訴？實質上折射了檢察民事公訴權的理論基礎和規范體系尚需完備的問題。檢察民事公訴權指人民檢察院在法定情形下，為維護公益，向人民法院提起民事訴訟的職權。我國檢察機關的民事公訴權經歷了移植——繼受——中斷——恢復的變遷路徑。完整的公訴權體系，除提起訴訟的權利，還應包括參訴權和抗訴權，但目前的關注重點還僅在起訴權。(21)代表性著述有鄧思清：《論檢察機關的民事公訴權》，載《法商研究》2004年第5期；李浩：《關于民事公訴的若干思考》，載《法學家》2006年第4期；田凱：《行政公訴論》，中國檢察出版社2009年版；崔偉、李強：《檢察機關民事行政公訴論》，中國檢察出版社2010年版。檢察機關提起民事訴訟的職權，建國初曾有二審和審判監督程序的配套規定，可為完善當前檢察公益訴訟制度提供借鑒。如1957年最高人民法院《民事案件審判程序(草案)》第1條規定：“請求保護自己權利或者請求保護依法由他保護的人的權利，可以向有管轄權的人民法院起訴。人民檢察院對于有關國家和人民利益的主要民事案件，也可以提起訴訟。”第50條規定：“當事人或檢察院不服地方各級人民法院第一審案件的判決而提起上訴、抗議的期間為十天，不服裁定而提起上訴、抗議的期間為五天。自接到判決書(裁定)的次日起算”。第55條規定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院第一審判決和裁定認為有錯誤的時候，有權按照上訴程序提出抗議。如果在上訴期間屆滿后提出抗議，應當按照審判監督程序進行。”由此可見，建國后，在規范層面已有了較為完備的檢察民事公訴權的程序規定，檢察機關有權對有關國家和人民利益的案件提起民事訴訟，對法院一審判決裁定不服，可以提出二審抗議和審判監督程序的抗議，不同于普通當事人的上訴。

比較研究也可一定程度佐證檢察機關在公益訴訟中，相對于其他起訴主體的特殊性。鑒于我國檢察機關憲法地位和職權配置的特殊性，展開比較研究的范圍相對狹窄。其中，俄羅斯檢察制度與我國相似，主動提起民事訴訟歷來都是俄羅斯民事檢察制度的重要組成部分，且起訴案件的范圍極為寬泛。2003年俄羅斯聯邦民事訴訟法典在立法上規定，檢察機關可以為維護不確定范圍的人的利益而提起民事訴訟。關于檢察機關在訴訟中的地位，俄羅斯主流觀點認為，檢察機關在任何時候都不是當事人，也不是程序意義上的原告，他在參加的案件中具有獨立的地位。檢察機關首先是國家的代表，同時肩負著監督法制的職能。(22)參見李昕：《俄羅斯民事檢察制度研究》，西南政法大學2008年博士學位論文。其借鑒意義就在于，由于檢察機關的特殊法律定位，在檢察機關作為起訴主體時，公益訴訟構造可做二元化設計，區別與其他適格主體。

綜上，檢察機關在公益訴訟中更符合其憲法定位的稱謂應分別為“民事公訴人”和“行政公訴人”，有研究者認為，提起公益訴訟與刑事訴訟相同，都是檢察機關所承擔的公共訴訟職能。(23)參見陳瑞華：《檢察機關法律職能的重新定位》，載《中國法律評論》2017年第5期。較之于“公益訴訟人”和“公益訴訟起訴人”，前者更能表明檢察機關在公益訴訟中的訴訟地位，同時也可以區別于其他的公益訴訟適格主體。理解這一概念時應注意區分：民行公訴不等于公益訴訟，理論上，檢察機關為救濟特定的私益，如未成年人、無行為能力人和失蹤者利益，也可以提起公訴，這在其他國家立法例中已有體現。(24)參見鄧思清：《論檢察機關的民事公訴權》，載《法商研究》2004年第5期。公益訴訟也不等民行公訴，因為其他機關和社會團體提起的公益訴訟不是民行公訴。

公訴化構造是就檢察公益訴訟中，檢察機關與審判機關、檢察機關與被告在審判階段的橫向關系而言的，檢察機關基于憲法和法律規定，不能僭越審判權，也不能凌駕于被告方，相反，要承擔更多的訴訟義務，尤其在舉證證明方面。檢察機關依法擁有對公益訴訟的審判、執行監督權，但承辦主體和操作程序與提起公訴相對區隔。公訴化構造的形成需要通過明確稱謂、規范訴訟權利義務以及合理的程序設計：

一方面，應保障檢察機關在公益訴訟中的調查權。檢察機關作為公訴機關，在保障調查手段的前提下，在訴訟中應承擔更嚴格的舉證義務。檢察機關應依職權對證據進行全面調查，包括從立案到訴前程序效果跟蹤，直到提起訴訟的全程調查；遵從客觀義務，對有利證據和不利證據的全方位調查；以及對于實體法規范要件的所涉爭議事實的全要件調查。(25)行政公益訴訟中的調查內容：一是行政機關的法定職責、權限和法律依據。二是國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態。三是行政機關不依法履職的事實，即違法行使職權或者不作為的過程、方式和狀態。四是行政機關不依法履職與損害之間的因果關系。民事公益訴訟調查內容包括：一是侵權主體的基本情況。二是行為人實施了破壞生態環境和資源保護、危害食品藥品安全的行為及具體過程。三是損害后果。四是違法行為與損害事實之間的因果關系。五是侵權主體的主觀過錯程度。即全過程、全方位、全要件的“三全”調查。雖然，訴訟中行政機關要對行政行為合法性承擔證明責任，侵權主體要對侵權行為與損害之間的因果關系承擔責任，但不能由此得出結論：檢察機關對行政行為合法性或因果關系不需要進行調查，甚至對于侵權主體承擔嚴格責任的環境侵權案件，從檢察機關全面調查的角度，也有必要結合侵權主體實施違法行為的次數、持續時間、手段和方式、獲利情況、是否曾接受過行政處罰或刑事處罰等，對侵權主體的主觀過錯程度做出判斷。實務中，多數作為違法的案件中，檢察機關對行政機關作為違法的事實也提出證據予以證實。對抗式的三角形構造中，檢察機關作為公訴方，全面和充分的證據調查，可以保障預期的訴訟效果，從而實現公益保護的目的。司法實踐中，檢察機關較高的勝訴率與檢察機關舉證的充分性密切相關。檢察公益訴訟中，公益訴訟職權主義的角色功能，由審判機關和提起公訴的檢察機關共同擔當。

另一方面，應明確訴訟主體的訴訟權限和相互關系。第一，人民法院開庭審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，應當在開庭三日前向人民檢察院送達出庭通知書。人民檢察院應當派員出庭，并應當自收到人民法院出庭通知書之日起三日內向人民法院提交派員出庭通知書。派員出庭通知書應當寫明出庭人員的姓名、法律職務以及出庭履行的具體職責。第二，人民檢察院提起公益訴訟應當提交起訴書、公益受損的初步證明和已履行訴前程序的證明材料。第三，法院可以裁判支持或不予支持，但不得駁回起訴。第四，法院的審理范圍受檢察機關提起公益訴訟范圍的限制，不宜依職權釋明變更或者增加。(26)《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第9條規定，人民法院認為原告提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復原狀等訴訟請求。《檢察公益訴訟司法解釋》第18條規定，人民法院認為人民檢察院提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復原狀等訴訟請求。第五，由于訴前程序的規定和檢察機關具有法律監督權，法院受理檢察機關提起的公益訴訟案件不必履行在法定期限內告知行政機關的程序，可以視審理需要，決定是否通知行政機關。第六，人民檢察院辦理公益訴訟案件，應進行全面調查，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料，有關行政機關以及其他組織、公民應當配合。第七，檢察機關提起公益訴訟不需要交納訴訟費。第八，人民檢察院提起公益訴訟案件中，被告以反訴方式提出訴訟請求的，人民法院不予受理。第九，檢察機關作為公訴方，可以變更或撤回起訴，但作為法律監督機關，而不是承擔公益管理職責的代表機關，沒有實體處分權，不宜進行調解。第十，檢察機關認為一審裁判錯誤的，應以抗訴方式啟動二審，并由上級檢察機關派員出席二審法庭。

五、縱向的兩階化構造

縱向的“兩階化”是檢察公益訴訟程序的特殊性構造，根據2017年修改的《民事訴訟法》第55條第二款和《行政訴訟法》第25條第四款，檢察機關在向法院提起民事、行政公益訴訟前，必須履行法定前置性程序。

以公益保護的訴訟目的為出發點，構建檢察公益訴訟的基本邏輯應當是：檢察機關在履職中，如果發現公益受損或存在重大損害危險，即可在立案后展開調查，對造成損害的原因進行分析判斷。其后，根據公益受損的原因以及公益救濟的需要，選擇民事、行政或刑事附帶民事公益訴訟的辦案類型。提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。檢察建議回復期滿，經過跟蹤調查，根據行政機關履職和公益救濟的具體情況，檢察院機關決定是否向人民法院提起行政公益訴訟。提起民事公益訴訟之前，檢察機關應通過公告確認其他適格主體是否提起訴訟。

縱向“兩階化”的基本原理同樣是基于檢察機關是國家的法律監督機關。不同于社會公益性組織和授權試點的行政機關，(27)中央辦公廳、國務院2015年12月3日印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，在部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點。2017年12月《生態環境損害賠償制度改革方案》規定生態環境損害賠償制度在全國范圍內試行。檢察機關需要承擔保障國家法律統一正確實施的職責，并且具有作為法律監督機關履行職責的基本保障。訴前程序可以保障檢察機關有效行使法律監督權，尤其是在行政公益訴訟中，訴前程序可以發揮督促行政機關依法履行職責的功能，及時救濟受損害的公益。因為行政公益訴訟發生的前提，是作為國家法律法規實施機關的行政機關，違法行使職權或不作為，造成國家法律法規得不到有效實施，國家利益或者社會公共利益受到損害，基于此，檢察機關作為國家法律監督機關，在行政公益訴訟中的職責就是通過檢察建議，以及其后的跟蹤調查，監督行政機關依法全面、正確履行職責，進而通過行政機關的依法履職達到修復和救濟公共利益的目的。(28)參見王萬華：《完善檢察機關提起行政公益訴訟制度的若干問題》，載《法學雜志》2018年第1期。從實踐效果看，行政公益訴訟訴前程序的主要功能得到了較為充分的發揮，基本形成了“雙贏”“多贏”和“共贏”的局面。而民事公益訴訟訴前程序的主要功能則是節約司法資源，發動更多社會主體和有資格的行政機關參與公益保護，促進司法民主和國家法律的統一正確實施。(29)參見劉輝、姜昕：《檢察機關提起民事公益訴訟試點情況實證研究》，載《國家檢察官學院學報》2017年第2期。

縱向“兩階化”結構的關鍵節點是檢察機關對是否提起公益訴訟的審查判斷。其中涉及檢察機關與行政機關、檢察機關與其他適格主體之間的訴前關系。由于檢察機關與人民法院在我國同樣具有司法機關的屬性，檢察公益訴訟中，訴訟法律關系的產生應始于檢察機關公益訴訟的立案環節，即不同于民事、行政私益訴訟中，訴訟法律關系產生于訴訟系屬于法院之后。因為涉及到與其他訴訟主體之間的關系，訴前訴訟法律關系也應當通過法律或司法解釋予以規范，而不宜當做檢察機關的內部事務加以處理。

在訴前階段，檢察機關、行政機關以及其他適格民事公益訴訟主體的訴訟行為，將產生相應的程序后果。行政公益訴訟訴前，檢察機關可以向多個負有監管職責的行政主體發出檢察建議，建議期滿后，經過跟蹤調查，檢察機關對被建議行政機關的履職是否到位，公益是否得到救濟進行實體審查，以決定是否對全部或部分被建議行政機關提起公益訴訟。對于訴前階段檢察機關和行政機關兩者關系應予以明確規范，不應失之于隨意。對于行政機關，應明確其對檢察機關調查的配合義務，對檢察建議的回復義務，否則應產生必要的程序性后果或受到相應的處罰。對于檢察機關，應保障其他訴訟主體的程序參與權和司法程序的公開透明，鑒于有關檢察權監督行政權運行的范圍、強度和方式等領域研究還相對薄弱，保障主體的程序參與是現階段化解分歧的較好方式。因此對于相應的訴前階段，應對行政機關進行告知，如立案決定、審查終結決定以及結案決定等。

民事公益訴訟中，檢察機關通過公告，告知和督促有關組織或試點行政機關提起民事公益訴訟，這一訴前行為在檢察機關和其他適格主體之間應產生的程序性后果包括：其一，如果其他適格主體提起訴訟，則檢察機關不再具有民事公益訴訟的訴權，但可以支持其他主體進行訴訟。其二，如果其他適格主體在法定公告期間沒有提起公益訴訟，檢察機關提起民事公益訴訟后，其他主體不能再加入到檢察機關已經提起的訴訟中成為共同起訴主體。其三，由于已經在訴前進行了公告，檢察機關提起公益訴訟后，法院不再公告通知其他適格主體加入訴訟。

訴前程序結束后，經過跟蹤調查，檢察機關審查決定是否提起公益訴訟。如提起訴訟，檢察機關需要向法院提交已履行訴前程序的證明材料，因為訴前程序為法定的必經程序，但法院只需要對檢察機關是否已履行訴前程序進行形式審查；如決定不起訴，檢察機關應制作結案決定書。在這一階段的構造中，有學者主張，檢察機關有“提出檢察建議這一附條件的實體處理權限”，(30)參見王萬華：《完善檢察機關提起行政公益訴訟制度的若干問題》，載《法學雜志》2018年第1期。即意味著檢察機關在訴前程序構造中有實體性處分權。