新時(shí)代國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施若干問題的思考
——以浙江省淳安縣國(guó)有林場(chǎng)為例

徐高福，余梅生，徐紅兵

(1.淳安縣新安江開發(fā)總公司，浙江 杭州 311700；2.淳安縣富溪林場(chǎng)，浙江 杭州 311716)

自17-18世紀(jì)在歐洲形成森林經(jīng)營(yíng)方案的雛形，到20世紀(jì)30年代我國(guó)開始逐漸認(rèn)識(shí)并開展相關(guān)實(shí)踐，其內(nèi)涵在不斷拓展與深化[1]。當(dāng)下，倡導(dǎo)生態(tài)文明、堅(jiān)持綠色發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向，而國(guó)有林場(chǎng)森林資源最豐富，在國(guó)家生態(tài)安全全局中具有不可替代的地位。事實(shí)上，國(guó)有林場(chǎng)的戰(zhàn)略地位在全球各國(guó)毋庸置疑有著標(biāo)志性作用，它反映了一個(gè)國(guó)家林業(yè)政策導(dǎo)向與森林經(jīng)營(yíng)水平。國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案越來越受到高度重視，成為森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)管理體系的核心。筆者著眼于浙江省淳安縣國(guó)有林場(chǎng)從深化改革步入全面建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)的新時(shí)代，針對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施中存在的問題和困難，提出國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案編制要點(diǎn)及其實(shí)施、評(píng)估與修訂建議。

1 調(diào)查研究實(shí)例背景分析

浙江省淳安縣是全省國(guó)有林場(chǎng)面積最大、職工最多的縣，擁有21個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，其中新安江開發(fā)總公司(淳安縣林業(yè)總場(chǎng))下轄16個(gè)林場(chǎng)屬企業(yè)性質(zhì)；縣林業(yè)局所屬5個(gè)林場(chǎng)為準(zhǔn)公益類事業(yè)單位。21個(gè)國(guó)有林場(chǎng)下設(shè)99個(gè)林區(qū)、83個(gè)護(hù)林點(diǎn)，權(quán)屬總面積4.7萬hm2，實(shí)際經(jīng)營(yíng)總面積4.22萬hm2，林木總蓄積366.7萬m3，森林覆蓋率達(dá)95%，截至2017年底林場(chǎng)職工1 001人，其中在崗職工348人，退休職工653人。建有國(guó)家重點(diǎn)林木良種基地和國(guó)家馬尾松種質(zhì)資源庫(kù)。淳安縣林業(yè)總場(chǎng)曾榮膺“全國(guó)百佳國(guó)有林場(chǎng)”、“全國(guó)文明森林公園”等稱號(hào)，其中姥山林場(chǎng)被評(píng)為2017年“全國(guó)工人先鋒號(hào)”。

1.1 國(guó)有林場(chǎng)改革全面深化

為增強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展活力，更好地承擔(dān)起千島湖生態(tài)保護(hù)重任，根據(jù)浙江省《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)有農(nóng)林漁場(chǎng)建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于加快推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)工作的意見》和淳安縣相關(guān)改革文件精神，結(jié)合淳安縣國(guó)有林場(chǎng)實(shí)際，2014年啟動(dòng)完善國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)，按要求完成了國(guó)有林場(chǎng)的“定性、定編、定經(jīng)費(fèi)”的“三定”工作。淳安縣政府明確全縣國(guó)有林場(chǎng)都要增掛“國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益林保護(hù)站”牌子。縣林業(yè)局所屬5個(gè)國(guó)有林場(chǎng)在單位定性上為公益類事業(yè)單位 ，享受事業(yè)單位各項(xiàng)政策待遇。新安江開發(fā)總公司(淳安縣林業(yè)總場(chǎng))改革，從尊重歷史，維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，保持企業(yè)性質(zhì)不變，改革在很大程度上減輕了企業(yè)性質(zhì)國(guó)有林場(chǎng)的職工工資負(fù)擔(dān)，消除了歷史債務(wù)，林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施得到了改善。各級(jí)政府都給予大力支持。省委省政府幫扶重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施等方面，中央財(cái)政政策，除了改革解決了拖欠的社會(huì)保障費(fèi)的歷史遺留問題，主要是源源不斷、持續(xù)提高的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)助資金，相當(dāng)于政府兜底保障，國(guó)有林場(chǎng)職工生活有了最基本的保障。

1.2 掀起創(chuàng)建現(xiàn)代國(guó)有林場(chǎng)熱潮

隨著國(guó)有林場(chǎng)改革后，浙江省林業(yè)廳于2016年提出了“現(xiàn)代國(guó)有林場(chǎng)”創(chuàng)建目標(biāo)。淳安縣國(guó)有林場(chǎng)圍繞“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)發(fā)展充分、基礎(chǔ)設(shè)施完備、林區(qū)富裕和諧”的現(xiàn)代國(guó)有林場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)[2]，在修編實(shí)施國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案的基礎(chǔ)上，探索在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)模式。堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，積極“防火、防蟲、防病”，加強(qiáng)管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，國(guó)有林場(chǎng)形成了多種樹、少砍樹氛圍，實(shí)現(xiàn)了森林覆蓋率、蓄積量雙增長(zhǎng)，千島湖水質(zhì)始終保持一流。堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，依托自然生態(tài)資源，積極開展林相改造與森林撫育，變“造林”為“造景”，實(shí)施森林休閑康養(yǎng)旅游、花卉苗木、經(jīng)濟(jì)林和林下經(jīng)濟(jì)等特色“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型項(xiàng)目26個(gè)。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，近5年累計(jì)投入近億元建設(shè)“美麗林場(chǎng)”，改善國(guó)有林場(chǎng)的場(chǎng)部、道路、水電、監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)設(shè)施。把林區(qū)富裕和諧提上議事日程，舉辦職工系列文體活動(dòng)，豐富林場(chǎng)職工業(yè)余生活；改善職工生活條件，提高國(guó)有林場(chǎng)職工收入。

2 編制與實(shí)施存在的常見問題

2.1 本底基礎(chǔ)材料粗放，精確度不高、科學(xué)性不強(qiáng)

森林經(jīng)營(yíng)方案首先是基于二類森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)，一方面往往采用的不是最近森林資源數(shù)據(jù)，沒有及時(shí)更新，數(shù)據(jù)失真；另一方面二類森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)多數(shù)是以縣行政區(qū)域?yàn)榭傮w進(jìn)行精度控制得出的結(jié)果，極少數(shù)是以國(guó)有林場(chǎng)為總體控制精度進(jìn)行調(diào)查，小班多數(shù)是目測(cè)數(shù)據(jù)，使用的精確度不能滿足編案要求。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與實(shí)地情況不一致[3]，資料不具有針對(duì)性，區(qū)域環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查不深入，難以調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)主體或者實(shí)施者的積極性。

2.2 經(jīng)營(yíng)內(nèi)容落地隨意，原則性和靈活性結(jié)合不足

方案內(nèi)容原則性強(qiáng)、可操作性差[4]。整個(gè)經(jīng)理期沒有全部落地和及時(shí)修編，有文字沒圖表或兩張皮。如果落實(shí)到小班地塊和年度、就無靈活性，但如果不落實(shí)到小塊地塊和年度，則更是少有執(zhí)行、少有落實(shí)。

2.3 規(guī)劃項(xiàng)目雜亂無章，傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展沒有很好對(duì)接

規(guī)劃內(nèi)容多而全，針對(duì)性差，項(xiàng)目安排主觀隨意，受外部因素沖擊大、無法實(shí)施。特別是現(xiàn)代國(guó)有林場(chǎng)改革之后，經(jīng)營(yíng)方式甚至經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生了不同程度的變化，套用傳統(tǒng)森林經(jīng)營(yíng)方案編制常常文不對(duì)題。現(xiàn)代國(guó)有林場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)與內(nèi)容沒有和森林經(jīng)營(yíng)方案很好銜接。

2.4 經(jīng)營(yíng)體系缺乏創(chuàng)新，不注重森林培育利用與配套項(xiàng)目及其投資邏輯關(guān)聯(lián)性

森林經(jīng)營(yíng)類型組織、森林經(jīng)營(yíng)措施類型設(shè)計(jì)，存在二張皮的現(xiàn)象，二者之間的邏輯關(guān)系沒有處理好。森林經(jīng)營(yíng)措施設(shè)計(jì)與生產(chǎn)所需的森林培育、病蟲害防治等作業(yè)以及生物多樣性保護(hù)、相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施不相配套，難以實(shí)施。

綜上所述，由于國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案的內(nèi)部約束與外部監(jiān)督機(jī)制不健全，審批反饋不夠嚴(yán)謹(jǐn)，存在編制無動(dòng)力、審批無制度、檢查無辦法、實(shí)施無約束的“四無”局面。

3 森林經(jīng)營(yíng)方案新要求與編制要點(diǎn)

3.1 國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案新要求

2018年6月，國(guó)家林業(yè)和草原局林資發(fā)[2018]57號(hào)《關(guān)于推進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)方案編制工作的通知》提出了森林經(jīng)營(yíng)方案的新要求，認(rèn)為經(jīng)營(yíng)方案是依法經(jīng)營(yíng)森林的需要，是當(dāng)前林業(yè)主管部門面臨的緊迫任務(wù)，是快速改變森林經(jīng)營(yíng)主體盲目經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀和迅速提升我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)水平的有效途徑。國(guó)有林經(jīng)營(yíng)單位必須編案，未編制的必須盡快編制。凡是在2020年底前未編案的國(guó)有林場(chǎng)，其“十四五”采伐限額一律為零，所產(chǎn)生的后果由森林經(jīng)營(yíng)主體自己承擔(dān)。編制方法和技術(shù)按《森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施規(guī)范》LY/T 2007-2012)和《簡(jiǎn)明森林經(jīng)營(yíng)方案編制技術(shù)規(guī)程》(LY/T 2008-2012)執(zhí)行。

浙江省林業(yè)廳浙林辦造[2017]10號(hào)《關(guān)于要求做好全省國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案編制和實(shí)施工作的通知》，要求跨地(市)國(guó)有林場(chǎng)、省屬國(guó)有林場(chǎng)和省級(jí)以上公益林占有林地面積百分之五十以上的國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案，報(bào)省林業(yè)廳論證審批后實(shí)施，這就意味著全省幾乎所有國(guó)有林場(chǎng)所編制的森林經(jīng)營(yíng)方案都必須經(jīng)過省林業(yè)主管部門論證審批，全省統(tǒng)一規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，有利于國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案的實(shí)施與績(jī)效考核。

3.2 國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案編制要點(diǎn)

3.2.1 摸清基本情況，便于精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)施策 闡明編案國(guó)有林場(chǎng)的地理位置、自然環(huán)境條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況，重點(diǎn)說明機(jī)構(gòu)沿革、發(fā)展歷程及經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀。

3.2.2 立足資源稟賦，建立森林資源經(jīng)營(yíng)管理區(qū)劃與評(píng)價(jià)體系 包括經(jīng)營(yíng)區(qū)劃、森林資源狀況、上一經(jīng)理期經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施情況，主要是森林生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)營(yíng)能力與經(jīng)營(yíng)環(huán)境分析，森林可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)。

3.2.3 建設(shè)背景分析，厘清存在的突出問題與困難 從內(nèi)外部背景入手，針對(duì)存在問題，一般采用SWOT分析法，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，克服弱點(diǎn)，利用機(jī)會(huì)，化解威脅；考慮過去，立足當(dāng)前，著眼未來。

3.2.4 明確經(jīng)營(yíng)方針，提出經(jīng)理期目標(biāo)與森林功能分類布局 包括經(jīng)營(yíng)方針、本經(jīng)理期目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)布局等。經(jīng)營(yíng)方針要因地制宜，高度概括。目標(biāo)要量化，且與整個(gè)方案經(jīng)營(yíng)過程變化相關(guān)聯(lián)，具有先進(jìn)性、可達(dá)性、一致性。經(jīng)營(yíng)布局要具有穩(wěn)定性和延續(xù)性，盡可能與兩塊牌子一套人馬的森林公園的相關(guān)自然保護(hù)地功能劃分協(xié)調(diào)一致。

3.2.5 劃分立地類型，闡明森林經(jīng)營(yíng)分類與措施體系及專項(xiàng)規(guī)劃 包括總體思路、珍貴森林建設(shè)、彩色森林建設(shè)、健康森林建設(shè)規(guī)劃、大徑材培育規(guī)劃、造林撫育、種苗培育等。森林經(jīng)營(yíng)類型的組織要落實(shí)至每個(gè)小班，一個(gè)經(jīng)理期內(nèi)森林經(jīng)營(yíng)類型原則上應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性和延續(xù)性，需要特別指出，一般不要把未成林造林地、宜林荒山荒地組織為單獨(dú)的森林經(jīng)營(yíng)類型。

3.2.6 科學(xué)管理采伐，充分論證采伐分類與分項(xiàng)并合理安排伐區(qū) 包括采伐分類與分項(xiàng)、采伐限額、伐區(qū)安排、采伐管理等。

3.2.7 開展多種經(jīng)營(yíng)，保護(hù)和合理利用森林中的非木質(zhì)資源 本著以市場(chǎng)為導(dǎo)向，保護(hù)與利用結(jié)合的原則，分析非木質(zhì)資源經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)規(guī)劃。

3.2.8 開發(fā)游憩資源，構(gòu)建森林旅游發(fā)展與環(huán)境保護(hù)體系 包括森林旅游資源分析與評(píng)價(jià)、旅游發(fā)展分析、發(fā)展思路、森林旅游產(chǎn)品開發(fā)等。

3.2.9 強(qiáng)化資源管護(hù)，健全森林資源保護(hù)長(zhǎng)效管理機(jī)制 包括森林消防、林業(yè)有害生物防控、林地林木資源保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、森林資源監(jiān)測(cè)與檔案管理等。生物多樣性保護(hù)中要引進(jìn)消化基于FSC森林認(rèn)證的高保護(hù)價(jià)值森林概念的應(yīng)用[5]。

3.2.10 夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)，以治理硬實(shí)力實(shí)現(xiàn)感知美麗 包括危舊房改造、林區(qū)道路建設(shè)、防火帶建設(shè)、輔助設(shè)施建設(shè)、儀器設(shè)備購(gòu)置以及智慧林場(chǎng)建設(shè)等。

3.2.11 加強(qiáng)組織培訓(xùn)，全方位提升治理軟實(shí)力 包括機(jī)構(gòu)建設(shè)、林業(yè)專業(yè)知識(shí)與操作技術(shù)培訓(xùn)、生態(tài)環(huán)境影響與保護(hù)教育、勞動(dòng)安全教育、與村民關(guān)系教育等，實(shí)現(xiàn)組織力、指揮力、技能力、道德力、安全性、協(xié)調(diào)力的有機(jī)融合。作為國(guó)有林場(chǎng)對(duì)于FSC森林認(rèn)證倡導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)與社會(huì)責(zé)任感要有充分認(rèn)識(shí)[6]。

3.2.12 籌措經(jīng)營(yíng)資金，進(jìn)行投資分析與效益評(píng)價(jià) 包括投資概算、效益分析等。就森林經(jīng)營(yíng)方案的深度而言，其森林經(jīng)營(yíng)、森林采伐等核心項(xiàng)目要達(dá)到初步設(shè)計(jì)要求進(jìn)行概算，明確資金籌措與平衡，并進(jìn)行財(cái)務(wù)分析。效益分析應(yīng)當(dāng)包含生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)效果評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)等方面。

3.2.13 保障措施有力，推進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)方案落地生根開花結(jié)果 包括法律保障、組織管理保障、技術(shù)保障等相關(guān)內(nèi)容。

4 森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施策略

4.1 把控編制質(zhì)量

4.1.1 尋根究底，注重基礎(chǔ)資源數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性 當(dāng)下，世界森林經(jīng)營(yíng)總體方向是多功能與近自然經(jīng)營(yíng)，走以生態(tài)系統(tǒng)為對(duì)象的近自然經(jīng)營(yíng)道路，遵循經(jīng)營(yíng)森林的生物合理性、利用自然自動(dòng)力、促進(jìn)森林反應(yīng)能力三大原則[7]。這就需要作為森林經(jīng)營(yíng)骨干示范的國(guó)有林場(chǎng)對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)有著充分的認(rèn)知，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)每個(gè)小班資源了如指掌，把握資源的有限性與無限性、大與小、有用性與有害性、量與質(zhì)、再生性問題。許多國(guó)有林場(chǎng)雖然有作為森林經(jīng)營(yíng)方案的主數(shù)據(jù)源的森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)，但與實(shí)地相差甚遠(yuǎn)。在筆者看來，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，涉及森林經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的小班必須達(dá)到三類作業(yè)調(diào)查水平。

4.1.2 量力而行，注重政策性、時(shí)效性 森林經(jīng)營(yíng)方案經(jīng)理期一般為10年，充滿變數(shù)。在編案時(shí)要量力而行，不能好高騖遠(yuǎn)。要與相應(yīng)的五年規(guī)劃相匹配，減弱或消除預(yù)測(cè)與決策偏差的負(fù)效應(yīng)。同時(shí)要適應(yīng)新的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，把握發(fā)展機(jī)會(huì)。

4.1.3 明確編案主體，國(guó)有林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)方案必須自我編制 森林經(jīng)營(yíng)方案不能真正實(shí)施的一個(gè)重要原因，就是要求編制方案的技術(shù)單位必須具有相應(yīng)的林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)，經(jīng)營(yíng)這就使得國(guó)有林場(chǎng)成為方案編制的旁觀者。國(guó)有林場(chǎng)是林業(yè)科技創(chuàng)新的首要平臺(tái)，長(zhǎng)期以來，國(guó)有林場(chǎng)根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向及區(qū)位功能承擔(dān)了林業(yè)科學(xué)研究、生產(chǎn)試驗(yàn)示范、教學(xué)實(shí)習(xí)基地和林業(yè)新技術(shù)推廣的重要任務(wù)，技術(shù)力量雄厚，完全有能力編制國(guó)有林場(chǎng)自己的森林經(jīng)營(yíng)方案。相比之下，目前乙級(jí)以下的具有林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)單位有些是掛靠的，有些就是標(biāo)準(zhǔn)的“皮包公司”，大多不能編制出高質(zhì)量的森林經(jīng)營(yíng)方案。建議由省級(jí)以上(甲級(jí))專業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì)單位培訓(xùn)指導(dǎo)，國(guó)有林場(chǎng)自我編制，自我實(shí)施，主管部門負(fù)責(zé)審批與檢查。取消乙級(jí)(含)以下林業(yè)勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)的審批制度。

4.2 增加實(shí)施可操作性

4.2.1 原則性與靈活性相結(jié)合 嚴(yán)格執(zhí)行森林經(jīng)營(yíng)方案設(shè)定措施是原則性。但內(nèi)部條件和外部環(huán)境已經(jīng)超出預(yù)期的變化，或者認(rèn)識(shí)水平提高，可對(duì)原措施進(jìn)行調(diào)整修正。

4.2.2 建立健全責(zé)任制 國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案總體上實(shí)行“五年總控，年度調(diào)節(jié)”，必須強(qiáng)化年度的內(nèi)部約束機(jī)制。一是將經(jīng)理期的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)分解成年度目標(biāo)，并依此編制年度量化計(jì)劃。二是將年度目標(biāo)按場(chǎng)長(zhǎng)目標(biāo)、部門目標(biāo)、職(崗)位目標(biāo)，將任務(wù)與保證措施落實(shí)逐層到位，形成各個(gè)部門目標(biāo)框圖。

4.3 加強(qiáng)監(jiān)督檢查

國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案編制和實(shí)施情況要根據(jù)《國(guó)有林森林經(jīng)營(yíng)方案執(zhí)行情況檢查及實(shí)施效益評(píng)價(jià)辦法(試 行)》進(jìn)行管理，林業(yè)主管部門每年都要對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，分析經(jīng)營(yíng)成果與年度目標(biāo)的偏差、原因。實(shí)行森林經(jīng)營(yíng)方案年度績(jī)效評(píng)定，將國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施情況作為安排資金項(xiàng)目和績(jī)效考核的重要內(nèi)容，采取必要的獎(jiǎng)懲措施。