論50號、87號文后建筑施工企業(yè)的機遇與挑戰(zhàn)

□周珈聿

一、50號文、87號文解讀

(一)規(guī)范融資平臺。50號文重申，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為”、“融資平臺公司在境內(nèi)外舉債時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能”、“金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保”。強調(diào)切斷與地方融資平臺公司以往的隱性擔(dān)保關(guān)系，并給出時間節(jié)點要求：在2017年7月31日之前將不規(guī)范的融資擔(dān)保行為進行清理和整改。

(二)規(guī)范PPP合作行為。眾所周知，PPP就是政府與社會資本合作的一種模式，核心是“借”。但在實操中，PPP一開始就異化成新的融資工具，丟掉了初心。50號文也對政府出資的各類型產(chǎn)業(yè)基金做了規(guī)范，包括不回購社會資本的本金、不保障社會資本的資本金損失和最低收益率、不對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債等。由此可以推斷，未來的政策鼓勵方向仍是撬動社會資本參與。

87號文是50號文的一個延伸，在業(yè)內(nèi)引起了比較大的反應(yīng)，準確理解與把握50號、87號文要求，明白政府購買服務(wù)不同于政府付費。

表1 政府付費ppp與政府購買服務(wù)區(qū)別

二、建筑施工企業(yè)公司面臨的機遇

2015年開始實施政府購買服務(wù)后，部分地區(qū)將原本應(yīng)通過PPP模式建造的工程項目包裝成政府購買服務(wù)項目，變相融資。87號文對服務(wù)范圍列出了負面清單。

(一)政府購買服務(wù)適用范圍：無形的服務(wù)。當(dāng)前政策規(guī)定三個例外事項的工程建設(shè)項目可以采取政府購買服務(wù)：一是棚戶區(qū)改造項目；二是城市危舊小區(qū)改造項目；三是異地扶貧搬遷安置項目。

(二)PPP付費機制:政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼。PPP適用范圍：工程建設(shè)項目；有形的貨物買賣；無形的服務(wù)等。

(三)PPP之路方興未艾。50號文、87號文堵上了有意或無意打開的“后門”，指出了政府購買服務(wù)、PPP的正道。為了突破政府財政預(yù)算來源之一財政收入的瓶頸，國家相關(guān)部委在規(guī)范一般性政府債券融資的基礎(chǔ)上，陸續(xù)出臺了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(財預(yù)[2017]62號)、《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》(財預(yù)[2017]97號)，在規(guī)范的基礎(chǔ)上放大了地方政府財政預(yù)算支付能力，有利于PPP模式的健康可持續(xù)發(fā)展。

2017年5月4日，中國保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關(guān)事項的通知》(保監(jiān)發(fā)[2017]41號)，明確了保險資金支持PPP項目的條件、方式、通道等重要內(nèi)容，主體評級要求從AAA降低到不低于AA+。

2017年6月19日，財政部、人民銀行、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》(財金[2017]55號)，首次明確了可以開展資產(chǎn)證券化的主體有項目公司、項目公司股東和項目公司其他相關(guān)主體，鼓勵項目公司在項目運營階段，作為發(fā)起人(原始權(quán)益人)，按照使用者付費、政府付費、可行性缺口補助(關(guān)于PPP項目三種回報類型請看下文詳解)等不同類型，以能夠給項目帶來現(xiàn)金流的收益權(quán)、合同債權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。

2017年7月1日，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)，要求“政府以貨幣、實物、權(quán)益等各類資產(chǎn)參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風(fēng)險分擔(dān)或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領(lǐng)域項目，全面實施PPP模式。”

這一系列政策的密集出臺，表明政府對PPP的態(tài)度是肯定且積極的，50號文、87號文的發(fā)布更是表明了政府在發(fā)展PPP的同時，必須規(guī)范其行為。

三、企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)與機遇

50號文、87號文后，PPP發(fā)展已進入一個新階段。一方面，通過國家頻繁出臺各項政策，PPP必將向著越來越正規(guī)的方向前進，這對于社會資本方的風(fēng)險將會大大降低；另一方面，面對PPP項目巨大的投資體量，即便按照最低20%的資本金比例，在動輒數(shù)十億元甚至數(shù)百億元的PPP項目面前，社會資本方資金籌措壓力也非常大。現(xiàn)在規(guī)定地方政府不得承諾回購社會資本方的投資本金、承擔(dān)本金損失和最低收益率承諾、不得對任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債，可以預(yù)計，銀行與非銀機構(gòu)參與PPP項目和各類型投資基金的熱情，短期內(nèi)將出現(xiàn)冷卻。

面對如此嚴峻的形式，企業(yè)應(yīng)該緊緊抓住系列文件所帶來的機遇，主動對接政府融資模式、引領(lǐng)招商模式創(chuàng)新，實現(xiàn)跨越發(fā)展。

(一)創(chuàng)新融資模式。PPP作為一種信用好、收益穩(wěn)定的類固收資產(chǎn)，受到各行各業(yè)的積極關(guān)注。但在PPP模式中，政府不負責(zé)融資，也不為融資提供增信，甚至要求不允許對PPP項目為社會資本保底承諾，而作為社會資本方，面對PPP項目巨額的投資，不可能全部由自己投資，亦不可能完全依靠項目貸款等傳統(tǒng)融資方式，在傳統(tǒng)的融資方式面對PPP項目存在諸多財務(wù)、管理瓶頸的時候，必須不斷創(chuàng)新融資方式，拓展融資途徑。城市發(fā)展基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等國家鼓勵和推廣的新型融資模式是很好的選擇。采用基金這種融資模式，有以下幾個優(yōu)點：一是實現(xiàn)出表，優(yōu)化報表結(jié)構(gòu)；二是調(diào)整資本結(jié)構(gòu)；三是期限相對較長，短期還款壓力遞延。

圖1 城市發(fā)展基金/產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金交易結(jié)構(gòu)圖

城市發(fā)展基金與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金均由政府方發(fā)起，不同的是城市發(fā)展基金募集的資金主要用于城市建設(shè)，而產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金募集的資金主要用于特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

城市發(fā)展基金與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)設(shè)立方式不盡相同，大致分為三種類型。一是只設(shè)立PPP母基金，而不另設(shè)PPP子基金。二是既設(shè)PPP母基金，也設(shè)PPP子基金，子基金資金多元化，撬動社會資本投入地區(qū)PPP項目建設(shè)和運營；三是既設(shè)PPP母基金，也設(shè)PPP子基金，子基金出資全部出自母基金。在該種模式下，PPP母基金對各子基金承擔(dān)全額出資責(zé)任。母基金既可以授權(quán)某個基金管理機構(gòu)全權(quán)負責(zé)旗下的所有子基金，也可以分別委托管理。

(二)變革招商模式。隨著國家對土地、礦產(chǎn)等資源的嚴格管理以及區(qū)域優(yōu)勢的喪失，地方招商引資工作面臨著眾多挑戰(zhàn)與制約。傳統(tǒng)靠人脈、感情、短利等方面的招商模式正走向末路，依靠市場力量，引入大建筑施工企業(yè)、大財團代理招商，整合投資、規(guī)劃、建設(shè)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，實現(xiàn)“融、投、建、管”與“引、孵、育、培”真正一體化、一站式的新型招商模式。在具體工作實踐上建筑施工企業(yè)可結(jié)合城市綜合運營商的商業(yè)模式，統(tǒng)一布局，針對性招商，準確定位自己城市綜合運營商的角色，形成“引、孵、育、培”的模式，使之能夠可持續(xù)化。

(三)轉(zhuǎn)變商業(yè)模式。隨著市場競爭的白熱化，市場上專業(yè)細分已不明顯，各建筑企業(yè)出現(xiàn)“混戰(zhàn)”現(xiàn)象，利潤越來越低，甚至出現(xiàn)虧損都拿不到項目的情況，這就促使建筑施工企業(yè)轉(zhuǎn)變商業(yè)模式。

1.角色定位。隨著城市化進程的加劇，“城市綜合運營商”這一概念應(yīng)運而生。它是政府與市場之間必不可少的中間環(huán)節(jié)，承政府之上，啟發(fā)展商之下，圍繞政府城市化建設(shè)的總體目標，對所在的區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃與布局，整合各類城市資源，以市場化運作的方式進行投資、建設(shè)和經(jīng)營，使開發(fā)項目成為城市發(fā)展建設(shè)的有機組成部分。“十三五”期間，建筑施工企業(yè)應(yīng)加快推進建筑施工企業(yè)化、集約化、全球化、資本化的步伐，逐漸從城市基礎(chǔ)設(shè)施綜合運營商到服務(wù)城市競爭力提升的“城市發(fā)展綜合服務(wù)商”。

2.加深與政府平臺公司合作。50號文和87號文的出臺進一步對政府舉債規(guī)模進行了限制，PPP模式的強勁發(fā)展更是對地方政府融資平臺的功能和作用造成了一定的削弱，加速了地方政府融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型。出路有兩種：一是隨著業(yè)務(wù)的減少，逐步變成殼公司，最后關(guān)停并轉(zhuǎn)；二是做實融資平臺，強化資本運作。基于此，建筑施工企業(yè)可加深與政府平臺公司的合作，以PPP為契機，利用政府平臺公司的政策資源、市場資源、企業(yè)資源和項目資源等方面的優(yōu)勢，拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，大力推進市場化直接融資，提升資本運作的空間。逐步從甲方乙方的關(guān)系向“竟合”關(guān)系轉(zhuǎn)變，建立正常的政企合作關(guān)系和科學(xué)合理的良性造血機制，將角色重塑。最后形成“大融合、大市場、大產(chǎn)業(yè)、大金融”模式，實現(xiàn)建筑施工企業(yè)跨越發(fā)展。