能源效率法律規制的反思與變革
——以氣候變化應對為背景

邵道萍

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

氣候變化已給人類社會的可持續發展帶來嚴重威脅，且氣候變化的趨勢在短期內無法逆轉。為避免氣候系統進一步惡化，人類必須減少溫室氣體排放，降低大氣中溫室氣體濃度。

一、能源效率法律規制：提高能源效率的有效保障

(一)以能源效率法治化推進提高能源效率的現實化

能源效率法律規制能夠有效推進提高能源效率的現實化，從而減少溫室氣體排放，顯著提高人類應對氣候變化的能力。目前，國際社會已達成基本共識：提高能源效率，減少溫室氣體排放，是當前和今后一段時期世界各國應對氣候變化最現實有效的途徑。通過能源效率法律規制，可以將能源效率目標與措施具體化、規范化與秩序化，從法律層面有效保障能源效率的提高。氣候變化背景下能源效率法律規制強調在能源利用過程中充分考慮其對環境的負面影響，從開采、生產到使用的全過程都重視能源效率的提高，以盡可能減少對傳統化石能源的使用與消耗，從而有效控制溫室氣體排放，推進提高能源效率的現實化。同時，由于法律規定具有普遍性、強制性、穩定性特征，可以增強對社會生產行為預期的確定性和約束性，使不同社會主體積極采取有利于能源效率提高的能源生產和消費方式，以減少溫室氣體排放，有效應對氣候變化，促進人類社會的可持續發展。

(二)以能源效率法治化推進實現多元主體環境利益的衡平化

利益沖突的平衡是生態文明的實踐智慧。[1]人類的生存和發展依賴于環境資源，而環境資源的有限性及其價值的多元性注定了在環境資源使用過程中存在諸多利益沖突。法律機制是分配利益并為這一分配提供具體保障的統一體，而解決環境問題的關鍵在于用法律機制平衡環境利益與經濟利益之間的沖突。正確認識環境利益與經濟利益的對立統一性，并通過合理的法律制度安排，才能實現環境利益的衡平。因此，解決利益沖突問題必然需要建立相應的法律控制。

能源是人類活動的物質基礎，人類在開發、利用能源的過程中更需要合理的法律機制來衡平利益主體間的沖突，而能源效率法律規制有利于減少利益摩擦，推進實現多元主體環境利益的衡平化。氣候變化背景下能源效率法律規制是消解利益失衡和達成不同主體利益平衡的必要方式，它運用法律控制機制對各行為主體的行為加以激勵并對環境利益進行調整，將利益分化限制在合理范圍內，從而使不同的利益主體之間以及利益主體與客體之間表現出一種和諧狀態，進而實現環境社會中環境利益與環境負擔的公平分配，實現環境正義，以推進實現多元主體環境利益衡平化，最終實現經濟社會發展與生態環境保護雙贏。

二、現狀檢視：我國能源效率法律規制的困境

(一)能源效率法律規制的依據不足

我國是世界上受氣候變化影響最嚴重的國家之一，氣候變化導致自然災害頻發，給工農業生產和人民生活帶來重大損失。雖然我國已逐步認識到提高能源效率對氣候變化應對的重要性，但能源效率法制建設剛剛起步，能源效率相關立法仍有很大的完善空間。

首先，能源領域的基本法《能源法》以及單行能源法仍處于缺位狀態。目前，我國雖已頒布《節約能源法》《可再生能源法》《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》等相關法律，并根據上述立法出臺了《民用建筑節能條例》《公共機構節能條例》《能源效率標識管理辦法》等行政法規，但作為能源領域基本法的《能源法》以及石油、天然氣、頁巖氣、原子能等主要領域的單行能源法仍處于缺位狀態，這將導致對不同行業能源效率的規制可能存在無法可依的現象，難以對能源效率的提高起到應有的促進作用。

其次，《節約能源法》未對能源效率的提高給予應有的重視。我國2016年7月修訂的《節約能源法》對能源效率的提高有一定的促進作用，但相關規定還不到位，主要表現在：第一，雖然該法將提高能源效率作為立法目標之一，但在具體條款中提高能源利用效率只是節約能源的一種方式，難以有效引導和鼓勵不同社會主體調整生活方式及能源消費方式，以有效保障能源效率的提高；第二，該法對工業、建筑、交通運輸、公共機構、重點用能單位節能的規定多用鼓勵和引導方式，難以對我國現階段以煤為主的能源消費結構和能源效率較低的現實進行較大改觀；第三，工業、建筑、交通運輸等領域主要耗能行業的節能技術政策、建筑節能規劃、交通運輸營運車船燃料消耗限值等還處于制定之中，難以有效保障能源效率的提高。

最后，相關立法未重視提高能源效率在氣候變化應對中的重要作用。我國《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》《中美元首氣候變化聯合聲明》《巴黎協議》與G20《能效引領計劃》等一系列文件的簽訂，體現了我國能源效率相關政策對在氣候變化背景下提高能源效率重要性的充分肯定。國家發改委發布的《中國應對氣候變化的政策與行動2016年度報告》更明確提出，提高能效是減緩氣候變化的方式之一。[2]但是，我國相關立法遠遠落后于能源效率政策的進步。我國能源效率相關立法雖然也強調通過多種方式提高能源效率，但往往把其作為節能減排的手段之一。如《循環經濟促進法》以資源的高效利用和循環利用為目標，但其所設計的相關制度更多地強調在生產、流通和消費等過程中實現資源的減量化、再利用、資源化。能源效率在氣候變化應對中的獨特優勢遠沒有發揮，嚴重影響了我國溫室氣體減排效果和2030年自主貢獻目標的實現。

(二)市場化制度的確認和應用不足

在我國，能源效率法律規制以政府管制為主導，對市場化制度的確認和應用不足。雖然能源統計制度、能源效率標識制度、節能產品認證制度、重點用能單位報告制度、總量調控制度和節能規劃制度等政府管制制度的確立對能源效率的提高起到一定的促進作用，但難以充分調動市場主體的積極性。主要表現在：

第一，未充分重視對相關能源效率制度的確認和應用。一方面，對碳排放交易制度、節能自愿協議制度等在實踐中已操作成熟的制度，尚未通過立法加以確定。另一方面，對能源需求側管理、合同能源管理等市場化制度在相關立法中雖有所涉及，但規定不夠詳盡或者過于抽象和原則，缺乏可操作性，有待進一步健全。

第二，能源價格制度不合理。我國能源價格基本上都是由政府制定的。政府對能源價格進行定價，使能源價格無法真正反映能源的實際價值、能源稀缺程度、市場供求關系等，因而難以依靠價格手段引導市場主體對能源資源進行高效利用。可見，矯正政府對能源價格領域管制的不足，需要市場作用的發揮。

第三，我國能源領域自然壟斷和行政壟斷問題突出。我國能源領域市場化程度不高，產業組織結構單一，競爭匱乏，自然壟斷和行政壟斷問題較為突出。能源效率激勵和約束的市場理論和市場規則尚未建立，直接導致能源效率的提高缺乏動力。

(三)財稅支持等制度的力度不夠

能源效率的提高不僅需要市場機制的推動，還要有政府的參與，而政府參與的一個重要形式便是對能源效率高的企業和選擇高能源效率產品的公眾進行財政支持和實行稅收優惠。政府財政資助的缺乏不僅不利于企業和公眾選擇高能源效率產品積極性的提高，而且使能源效率高的企業和選擇高能源效率產品的公眾所需支付的必要費用難以得到補償。

為促進能源效率的提高，政府應通過財政支持制度對能源效率高的企業和選擇高能源效率產品的公眾給予一定的財政支持。但我國目前已有的財政、金融和稅收等手段的可操作性不夠，導致企業和公眾的動力不足。在財政支持制度方面存在著財政支持對象不明、財政補貼程度細化和量化不夠等問題；在金融制度方面存在著企業和產品融資難、融資貴等問題；在稅收優惠方面存在問題則突出表現為稅收優惠力度不夠和對象過窄等問題，影響了能源效率的提高。我國2018年1月1日實施的《環境保護稅法》第三章中規定的暫予免征環境保護稅的情形中根本沒有涉及高能源效率企業的稅收減免問題。2017年修正的《企業所得稅法》第34條雖然規定：“企業購置用于環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的投資額，可以在計算應納稅所得額時減計收入”，但對購置用于節能節水等專用設備的投資額在計算應納稅所得額時按照何種比例減計收入尚無明確規定。

三、理想出路：我國能源效率法律規制的邏輯進路

為更加有效地應對氣候變化，我國能源效率法律規制應結合能源效率法律規制實踐，充分認識提高能源效率的重要性，以實現“政府管制型向市場主導型轉變，他律型向自律型轉變”。

(一)宏觀路徑：引入市場化機制，促進多元主體環境利益的衡平

建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系離不開市場機制作用的發揮。提高能源效率既是一個新技術研發、應用的過程，也是一個新制度激勵、約束的過程，應充分發揮市場與政府的作用，同時完善政府治理和市場調節機制。但是，我國能源效率相關立法以政府管制為主導，對市場化制度的確認和應用不足。這導致市場主體對能源效率提高缺乏動力。為保障能源效率的提高，有效應對氣候變化，在能源效率法律規制中需要綜合發揮政府、市場和社會的作用。其原因在于：

首先，能源效率法律規制需要政府通過立法、制定能源效率標準、實行能源效率標識、環境影響評價制度等一系列強制性措施保障能源效率的提高，從而促進能源效率法律規制從“事后處置型向事先預防型轉變”；需要政府對企業、行業協會和其它社會組織的行為進行監督，從而促進企業和其社會組織提高能源效率；需要政府發揮對能源效率法律規制的政策導向作用，創造有利的社會環境，激發企業、社會組織和公眾提高能源效率的積極性。

其次，能源效率法律規制需要市場機制作用的發揮，以有效促進能源效率法律規制從“政府管制型向市場主導型轉變”，如實行合同能源管理、節能自愿協議和能源需求側管理等制度，使公眾、企業和其它社會組織等與能源利益相關的各方主體能夠按照市場經濟規律獲得應有的收益；需要通過市場激勵作用的發揮，使公眾、企業和其它社會組織主動改變能源生產和消費方式。

最后，能源效率法律規制需要社會作用的發揮，以有效促進能源效率法律規制從“他律型向自律型轉變”。通過實施公眾參與制度使公眾加深對提高能源效率、有效應對氣候變化的認識；使公眾主動參與選擇能源效率高的家用電器、參加能源需求側管理等活動，選擇有利于提高能源效率的能源消費方式；通過實施能源行業協會節能自律制度，使能源行業協會更好地發揮自律、服務、協調和監督功能，以保障行業協會內部成員有效提高能源效率。

(二)微觀路徑及對策：鞏固完善能源效率法律規制方案

1.能源基本法及其他單行能源法的配套跟進

健全的能源效率立法對提高能源效率能起到規范、指引和促進作用。當前，我國能源效率相關立法尚處于起步階段，需要結合經濟、社會、法制環境和技術水平等現實因素在實踐中不斷調整和完善。有鑒于此，能源效率法律規制體系的健全顯得尤為必要。

第一，盡快出臺綜合性能源基本法，并健全單行能源法。適當結合溫室氣體減量排放，有效應對氣候變化和生態文明新時代建設的需要，盡快出臺綜合性的能源基本法——《能源法》。鑒于氣候變化已成為人類社會可持續發展的巨大挑戰，以及我國能源效率較低的現實，應在未來的《能源法》中將提高能源效率置于重要地位。這對我國提高能源效率、減少溫室氣體排放、有效應對氣候變化、保障我國能源資源的可持續利用具有十分重要的意義。另外，加快制定核能、頁巖氣、原子能等主要能源領域的單行能源法，并修訂《煤炭法》和《石油天然氣法》等單行能源法，在不同能源單行法中對能源效率標準、提高能源效率方面的具體內容和制度等加以具體化。

第二，在未來《節約能源法》修訂中應對能源效率的提高給予足夠重視。首先，將提高能源效率作為該法的立法目標，并在具體條款中作出具體規定，以有效引導和鼓勵不同社會主體調整生活方式及能源消費方式；其次，改變對工業、建筑、交通運輸、公共機構、重點用能單位節能的鼓勵和引導方式，使節能和提高能源效率活動成為這些領域行業和企業的義務；再次，抓緊制定工業、建筑、交通運輸等領域主要耗能行業的節能技術政策、建筑節能規劃、交通運輸營運車船燃料消耗限值等，使這些領域的節能和提高能源效率的活動更具可操作性；最后，盡快制定工商業、建筑、交通運輸、住宅等主要耗能領域的能源效率標準，以促進我國能源效率整體水平的逐步提高。

第三，相關立法應重視發揮能源效率在氣候變化應對中的重要作用。一方面，在對《可再生能源法》《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》等相關立法修訂過程中，應重視提高能源效率，從而有效應對氣候變化。另一方面，將氣候變化應對相關政策和國家能源發展規劃目標及時與我國能源效率相關立法相銜接，推動有關能源效率政策向立法轉變。我國應對氣候變化的相關政策和國家能源發展規劃是對我國貫徹和實施氣候變化應對以及能源戰略的經驗總結，這些政策和規劃所提出的許多思路、目標和政策措施與我國溫室氣體的排放控制要求是相互契合的。因而我國能源效率法律規制應當及時跟進，將相關政策和規劃提出的有效減少溫室氣體排放的措施轉化為具體的法律制度。

2.能源效率市場化制度的優先確立

為更加有效地應對氣候變化，實現氣候變化背景下的能源效率法律規制由“政府管制型向市場主導型轉變”，我國應優先確立能源效率市場化制度，以有效激勵不同市場主體的積極性，其主要原因在于：

第一，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系離不開市場作用的發揮。在市場經濟條件下，價值規律、優勝劣汰得到了充分體現，利益驅動著市場的運行，競爭決定著資源的配置，市場價格連接著生產者與消費者。市場經濟的這些本質特征決定了能源效率法律規制必須反映經濟規律，必須發揮市場的作用。通過優先確立能源效率市場化制度，激勵企業開發新技術，從而將能源效率水平提高到政府規定的水平之上；鼓勵社會公眾選擇能源效率高的能源效率產品，以減少高能耗產品在使用傳統化石能源過程中帶來的負外部效應。

第二，重新整合環境利益和經濟利益，并形成新的利益合作機制，實現多元主體間環境利益的衡平化。能源效率法律規制會涉及不同地區、不同主體間利益的重新配置，而利益的重新配置將打破原有利益分配格局，不可避免地引起既有利益群體的不滿和抵制。通過市場化制度可以重新整合各種利益資源，形成新的利益合作機制，從而不斷減少既有利益存在的不合理空間，實現多元主體間環境利益的衡平化。

第三，由于我國地區經濟發展不平衡，不同地區對能源效率提高的政治意愿、資金投入、能源效率管理水平以及能源效率水平等方面存在較大差異。只有借助“市場之手”，在不同地區間進行合理的利益補償和成本分擔機制，才能促進各地區經濟社會的協調發展。唯有建立一體化的能源效率市場化制度，發現并推動利益合作機制的建立，才能為能源效率法律規制的改進提供物質保障。

因此，我國應優先確立能源效率市場化制度，激勵不同市場主體的積極性，以有效應對氣候變化。具體而言，應從以下幾個方面優先確立能源效率市場化制度：

為了進一步檢驗經過響應面設計試驗所獲得的模型及其預測的最佳工藝條件的可靠性，在最佳工藝條件進行驗證試驗，并重復5次，結果及統計分析如表6所示：對于酵母固態發酵551H及552H，驗證試驗結果與預測結果差異性均不顯著（P＞0.05）,因此，模型預測的最佳工藝參數適合實際應用。

第一，重視對相關能源效率市場化制度的確認和具體化。首先，對碳排放交易制度、節能自愿協議制度等在實踐中已操作成熟的市場化制度，應通過立法加以確定；其次，對能源需求側管理、合同能源管理等在相關立法中有所涉及的市場化制度進一步健全，以增強其在實踐中的可操作性；最后，建立利益補償和成本分擔機制，彌補不同地區因提高能源效率或者對高能源效率項目投資中所暫時受到的損失。

第二，完善能源價格制度。首先，完善我國礦產資源有償使用制度，如可以適當提高某些礦產資源取得價格，一定程度上減少能源企業對能源的過度開發利用，以提高能源效率。其次，逐步建立由市場決定能源價格的機制。要改變政府對能源價格過度干預以及部分能源企業對能源的壟斷情況，逐步建立起能夠反映市場供求關系和能源稀缺程度的價格機制。

第三，在重要能源領域打擊壟斷，鼓勵市場競爭。當前我國有效的能源市場還未形成，因此對具備市場競爭條件的能源價格實行市場調節價，對處壟斷環節的能源及重要能源價格實行政府定價或者政府指導價。待條件成熟后，再建立完全由市場決定的能源價格機制。

3.財稅支持等制度的加強

對已有的能源效率管理方式，如財政支持、稅收優惠和綠色金融等手段予以調整和創新，以促進企業和公眾提高能源效率的積極性。

第一，在財政制度方面，首先要明確財政支持的對象，主要包括采用高能源效率的企業以及高能源效率產品，這不僅可以使企業積極投入資金、技術等手段提高能源效率，而且會促進公眾選擇高能源效率產品；另一方面，針對不同的補貼對象應當制定具體的補貼標準，在立法中加以明確、細化，增強財政補貼的穩定性、持續性和可預期性。

第二，在金融支持方面，構建綠色金融體系，逐步解決高能源效率企業和產品融資難、融資貴等問題，并且要強化企業和消費者的偏好，讓其更加青睞高能源效率產品。如對能源效率產品進行低息貸款等多樣化的能源效率激勵措施，促進能源效率的提高。

第三，在稅收優惠方面，通過實行稅收優惠，鼓勵企業和公眾選擇高能源效率產品。對于稅收優惠，有的國家采取一般性規定，如規定對有關提高能源效率的各個方面、各個環節的稅收實行全面優惠；有的國家則規定了具體的優惠稅收種類，如針對高能源效率產品等實行免稅。我國在能源效率立法中應采取一般性規定和具體性規定并存的模式，明確確定稅收優惠的對象和標準，為有效提高能源效率提供實際性指導和幫助。

(三)構建“三位一體”的能源效率法律規制綜合調整模式

為充分發揮政府、市場和社會在能源效率法律規制中的作用，從而保障能源效率的提高，以有效應對氣候變化和促進生態文明新時代建設。我國應借鑒國外能源效率法律規制的有益經驗，結合現有能源效率法律規制實踐，構建“三位一體”的能源效率法律規制模式，對能源效率領域予以綜合調整。具體而言，“三位一體”能源效率法律規制模式應包括能源效率政府管制法律制度、能源效率市場激勵法律制度和能源效率社會調整法律制度。

第一，能源效率政府管制法律制度。政府管制制度通過命令和控制工具，禁止或限制企業和公眾從事特定行為。所以，在能源效率法律規制中，能源效率政府管制法律制度的健全對于能源效率的提高是最為有效的方式，其包括能源價格制度、能源效率標識和能源效率標準制度、環境影響評價制度等制度。

第二，能源效率市場激勵制度。提高能源效率是成本最低、環境最友好的減排手段，[4]應使其成為有利可圖的贏利性活動，形成長效機制。而市場激勵制度在諸多能源效率法律制度中最能夠滿足這種要求，因為“激勵是一種對人類行為起誘導或驅動作用的力量，引導人們按照特定的方式調整自己的行為。”[5]因而構建能源效率市場激勵法律制度對于提高能源效率的效果最為直接和明顯，其主要包括合同能源管理、自愿節能協議、能源需求側管理等制度。

第三，能源效率社會調整法律制度。社會調整方式可以有效彌補市場與政府失靈的不足，可以在政府、企業與各社會主體之間起到溝通與協調作用，并在很大程度上影響著政府與企業所追求目標的實現。因此，在能源效率法律規制中，社會調整法律制度的完善必不可少。根據調整主體的不同，能源效率社會調整法律制度應包括能源行業協會自治制度和公眾的參與制度等。

氣候變化背景下的能源效率法律規制，是以經濟、社會和環境的可持續發展為目標，根據國家有關能源效率政策、法律、法規，從市場激勵、政府管制、社會調整等不同角度對能源效率的提高進行規范、干預和制約的行為規范體系。因此，氣候變化背景下能源效率法律規制選擇政府管制、市場激勵和社會調整“三位一體”的綜合調整模式，能夠使政府、企業和社會在提高能源效率方面的作用得到充分發揮，是有效應對氣候變化的必然要求。