淺析娛樂場所的執法監管困境與實踐對策

王向明 臨沂市蘭山區文化市場綜合執法大隊

“加強對娛樂場所的管理，保障娛樂場所的健康發展”是《娛樂場所管理條例》賦予各級文化行政部門的職責，也是公民對管理機構的期待。目前，娛樂市場由于規章制度的滯后與不完善，少數娛樂經營者鉆了法規的漏洞，使得娛樂市場良莠不齊，雖然極大地滿足了人民群眾不同層次的娛樂需求，但娛樂市場突兀發展帶來的隱患問題也引起了社會各界的廣泛關注。

一、臨沂市蘭山區娛樂市場現狀

臨沂市蘭山區登記在冊的合法娛樂經營場所共44家，沒有登記且未經文化部門許可的娛樂場所有大約50家，這些娛樂場所多數未取得《消防合格證》，少部分設置在商住樓內或者學校附近而不符合娛樂場所的設立條件。非法設置的娛樂場所數量眾多，是典型的“劣幣驅逐良幣”，給合法經營造成極大沖擊，同時也給社會帶來極大安全隱患。

二、娛樂市場的執法監管困境

(一)行政法規、地方法規和規章出臺時間跨度大，造成前后不合

《娛樂場所管理條例》頒布于2006年3月1日，其中第七條規定，娛樂場所不得設在居民區、學校、醫院、機關周邊，但出臺時并未對周邊距離作出具體的規定。而2010年7月30日修訂的《山東省未成年人保護條例》在第三十一條規定，中小學校園周圍外延直線距離二百米以內，不得開設營業性歌舞娛樂場所、電子游戲場所等；已開辦的，應當限期遷移或者停業。2013年3月11日文化部施行的《娛樂場所管理辦法》第六條明確，娛樂場所與學校、醫院、機關距離及其測量方法由省級人民政府文化主管部門規定。國務院《條例》與文化部《辦法》中間有九年的時間跨度，其間符合《條例》而不合《辦法》的事實發生，導致了一些非法娛樂場所的客觀存在。

(二)行政處罰依據欠缺

目前，文化行政部門對擅自從事娛樂場所經營活動的監管依據是《娛樂場所管理條例》第四十一條，其規定擅自從事娛樂場所經營活動的，由文化主管部門或者公安部門依法予以取締，具體到如何“取締”則由《無照經營查處取締辦法》來明確。在2017年10月1日前，文化行政部門依據《國務院法制辦公室關于〈娛樂場所管理條例〉具體應用問題的復函》，查處娛樂場所無證經營行為時，依照《無照經營查處取締辦法》第十四條、第十五條、第十六條的規定實施處罰。但2017年10月1日后出臺了新的《無證無照經營查處辦法》，原《辦法》第十四、十五、十六條已取消，導致文化行政部門在查處擅自從事娛樂場所經營活動時缺少相應的法律法規依據支撐，無法根本性的解決這一難題。

(三)“取締”無配套措施，實際執行困難

根據《娛樂場所管理條例》第四十一條規定，對擅自從事娛樂場所經營活動的，應當依法予以取締。但在實際執法操作中，文化行政部門“取締”違法娛樂場所，沒有具體的可操作措施。根據《無照經營查處取締辦法》，工商行政部門取締有法可依，商事制度改革后，實施“先照后證”制度，工商行政部門成了事實的登記機構，對原無照娛樂場所，工商部門予以補登記就可以完事，不再依《無照經營查處取締辦法》執行取締。工商執照登記不等于合法，要“取締”違法設立的娛樂場所，文化行政部門被推到了取締非法活動的最前沿。

三、探索解決問題的途徑

(一)完善法律法規，保障行政處罰有法可依

實施行政處罰最核心的原則就是法定原則，包含實施行政處罰的主體法定、依據法定、程序合法。黨的十九大提出要引領依法治國新時代，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。因此，現階段亟待完善法律法規對于擅自從事娛樂場所經營活動的規定，做到行政處罰有法可依。

(二)科學制定法律法規，保障法律法規具備可執行性、可操作性

《無照經營查處取締辦法》第十四條對于擅自從事娛樂場所經營活動的行政處罰做出了明確的規定，然而新的《無證無照經營查處辦法》第五條對于“取締”沒有具體可行的條文闡釋，缺乏執行層面的規定。這需要宏觀層面制定和修改的法律法規立得住、行得通、切實管用，讓法律條文在執行層面具備可執行性、可操作性。

(三)聯合執法，確保立法完善前能夠依法做好無證經營娛樂場所的監管工作

1.充分利用各種媒介向社會進行法治宣傳和警示公告

在廣播電視臺、報紙、微信公眾號、微博等平臺大力宣傳娛樂場所相關的關法律法規，向全社會公開娛樂場所設置條件，同時向市民發布警示公告，告誡市民違規經營娛樂場所的社會危害及安全隱患。

2.聯合執法，形成有效震懾

消防安全是設立娛樂場所的硬指標，消防不過關，消防部門可以依法予以查封；噪音擾民，環保、城管部門可依環保法規進行處置；公安部門可以對娛樂場所存在的盈利性陪侍進行處罰，情節嚴重的可以做刑事處理。這些法律措施及手段是文化綜合執法所不具備的。通過上述部門的聯合執法，可以有效地打擊“三無”娛樂場所的蔓延勢頭，形成高壓震懾，最終推動娛樂市場健康有序發展。

3.建立娛樂場所“黑名單”公示制度

娛樂場所是為滿足人民群眾文化娛樂消費需求的，絕不允許其存在各種安全隱患。在現有法律法規不足以取締違法場所的情況下，文化行政部門應當對娛樂場所進行審慎篩查，將“消防安全不合格、經常性違規”的場所列入“黑名單”公布于眾，并采取關停等強制措施，督促其退出娛樂市場。