關于建立公共基礎設施資產全周期管理機制的設想

●吳燕萍

隨著對提升國家治理體系和治理能力現代化水平的需求日益迫切，如何建立符合現代財政管理要求的公共基礎設施管理機制已經成為各級政府面臨的重要問題。本文主要從目前實踐出發，探討建立覆蓋公共基礎設施資產形成、使用、處置全周期的，協調推進預算、資產、債務管理各方面的管理機制的必要性和可行性。

一、加強公共基礎設施資產管理的必要性

（一）公共基礎設施資產的定義

公共基礎設施 （或稱城市基礎設施）一般被認為是既為物質生產又為人民生活提供基礎條件的設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統。公共基礎設施對于改善人民居住環境、提升城市綜合承載能力、提高城市運行效率，確保2020年全面建成小康社會具有重要作用。

2017年4月25日印發的《政府會計準則第5號——公共基礎設施》第二條對公共基礎設施進行了界定，即指政府會計主體為滿足社會公共需求而控制的，同時具有以下特征的有形資產：（一）是一個有形資產系統或網絡的組成部分；（二）具有特定用途；（三）一般不可移動。需要注意的是，《政府會計準則》中的公共基礎設施是作為一項資產，因此也必須符合資產的確認條件，即由政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，由政府會計主體控制的，預期能夠產生服務潛力或者帶來經濟利益流入的經濟資源。

綜上，筆者認為公共基礎設施的定義應當從廣義和狹義兩個方面去理解。廣義的公共基礎設施即為一般社會公眾所熟知的概念，即能夠為社會公眾提供公共服務或提高物質生產能力的公用設施。狹義的公共基礎設施（亦即本文所指）更適合稱為公共基礎設施資產，僅指符合政府會計準則界定的公用設施。其內涵應當同時包括以下三點：一是由政府會計主體控制，即由政府部門負責占有、使用、管理或維護；二是能夠提升政府的服務潛力或者帶來經濟利益流入；三是一個有形資產系統或網絡的組成部分，且一般不可移動。需要注意的是，由于《政府會計準則》明確對企業不適用，因此目前有大量由國有企業核算入賬的高速公路、隧橋、鐵路、軌道交通等難以符合狹義定義。

（二）公共基礎設施資產管理的重要意義

1、公共基礎設施資產管理是準確評價政府財政政策效果的基礎和前提。眾所周知，公共基礎設施建設支出是政府財政支出的重要組成部分，加大公共基礎設施建設投資力度能夠推動經濟結構調整和發展方式轉變，拉動投資和消費增長，擴大就業，促進節能減排等。2008年，為抵御國際金融危機影響，國家和各省、市、自治區相繼出臺大規模的投資計劃，公共基礎設施成為大部分投資方案的重點。2018年7月底召開的中央政治局會議要求加大基礎設施領域補短板的力度，意味著基礎建設投資有望回升。同時，社會公眾越來越多地關注這些投資政策的效益和效果。因此，對公共基礎設施建設支出形成的有效資產進行管理是進而評價支出政策績效的前提和基礎。

2、公共基礎設施資產管理是完整準確報告國有資產的基礎和前提。2017年底，中共中央印發《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，國有資產管理和治理成為全社會矚目的焦點問題。經過多年的建設和積累，公共基礎設施資產已經成為國有資產的重要組成部分。但是，由于對公共基礎設施資產管理認識不到位、相關制度缺失等原因，公共基礎設施資產的計量和報告上還存在著許多問題，不利于全面摸清政府家底，從而進一步深化財稅體制改革。因此，完善公共基礎設施資產管理，加強其與預算管理、債務管理、會計核算等相關管理環節的緊密銜接，才能真正完整、準確地報告公共基礎設施資產。

3、公共基礎設施資產管理是有效提升政府公共服務能力的前提和基礎。正如政府資產所定義的，公共基礎設施之所以應當作為政府資產加強管理，最重要的原因是它能夠“產生服務潛能”。從建設服務型政府的目標出發，現代政府最主要的任務和職責是為社會公眾提供公共服務，如供水、供電，以及公共交通服務等。而公共基礎設施資產的數量和質量，是衡量一個政府能夠提供的公共服務的數量和質量的客觀標準。因此，積極的公共基礎設施資產管理可以有效提升政府的公共服務能力。

二、公共基礎設施資產管理的現狀及主要問題

近年來，公共基礎設施資產管理工作不斷加強，對公共基礎設施資產重要性的認識不斷提升。但是，目前公共基礎設施管理還是主要局限于實物管理這一單一階段和單一形式；而新一輪財稅體制改革對公共基礎設施管理提出了新目標、新要求，以前的管理體制暴露出的一些新問題需要解決。目前來看，主要存在以下問題：

（一）外延不清

雖然對公共基礎設施的內涵比較容易取得一致認識，但對公共基礎設施的外延，即具體到某一項事物是否應當作為公共基礎設施，在實踐中還存在很多分歧。一方面是由于公共基礎設施具有和固定資產相同的一些特性，如不可移動；一般承建的企業均在在建工程或固定資產等會計項目下反映，給政府部門確認公共基礎設施帶來了一定的困擾。另一方面是公共基礎設施的主要特點——提供公共服務并不是一個有形資產或網絡的一部分——還不為人所熟知并應用。雖然，公共基礎設施準則里列舉了公共基礎設施的主要項目，“包括市政基礎設施（如城市道路、橋梁、隧道、公交場站、路燈、廣場、公園綠地、室外公共健身器材，以及環衛、排水、供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理系統等）、交通基礎設施 （如公路、航道、港口等）、水利基礎設施（如大壩、堤防、水閘、泵站、渠道等）和其他公共基礎設施”，但分類標準粗化，實踐中往往難以準確區分。許多行政事業單位目前主要將自用固定資產和公共基礎設施相混淆，例如公園綠地的辦公空間、養護用房和公用開放空間并未按其用途區分。由于公共基礎設施準則實施不久，各相關行業主管部門也沒有給出具體的判斷標準，實踐中更是沒有形成職業判斷的慣例，因此在操作層面公共基礎設施的外延仍不清晰。

（二）主體繁多

由于公共基礎設施的建設和使用存在周期長、涉及廣的特點，因此參與方尤為紛繁復雜。從形成階段看，立項主體、建設主體和預算主體不一致。公共基礎設施一般是各級政府的重大建設項目，需要通過基本建設項目的一系列審核要求，方能立項。目前來看，立項主體一般是政府部門或承擔基本建設任務的國有企業；由政府部門立項的公共基礎設施建設項目一般也由國有企業承擔具體的建設任務（代建制）。但是，在預算安排上預算主體與立項主體并不一一對應。公共基礎設施項目資金量大、預算周期長，難以納入部門預算進行管理，因此大多數情況下是由財政部門進行代編。由此帶來的主要問題有兩個方面：一是預算編制的準確性難以提高。由于財政部門代編預算，缺乏有效信息對具體項目進行細化，只能進行總量控制；緊隨其后的第二個問題是難以對預算執行進行有效控制。財政資金一旦撥付至國有企業后，便形成信息敞口，難以跟蹤相關公共基礎設施資產的形成進程。

從使用階段看，管理主體和會計主體不一致。目前公共基礎設施管理主要由各行業業務主管部門承擔，如路政部門、綠化部門，這些部門主要是進行實物量管理，很少進行會計核算。相反，有相當一部分公共基礎設施因地方政府建設融資需要等歷史原因，長期在負責建設的國有企業賬上反映，至今難以改變。由此帶來的主要問題是政府部門和國有企業的會計報表均不能真實反映其資產數據，無法為政策決策提供有效信息。

此外，從公共基礎設施建設的資金來源看，還可能涉及各個不同層級或不同區域的政府主體（拼盤資金）；從公共基礎設施管理單位內部來看，負責實物管理的資產管理部門與負責會計核算的財務部門也可能不一致。

（三）責任不清

由于公共基礎設施整個生命周期中涉及的主體較多，各個主體的管理職責也缺乏明確的規定。主要表現在：

1、預算管理職責不清。公共基礎設施項目支出管理本身具有復雜性和多樣性，而未納入部門預算管理的公共基礎設施支出往往存在預算編制粗化，預算執行難以細化的特點，缺乏事前和事中管理，主要靠項目審計和項目績效評價來進行事后監管和評價，不符合近年來政府財政支出日益細化和公開化的管理要求。

2、會計核算職責不清。主要是在整個周期中哪些主體應當進行會計核算。例如實行代建制進行建設過程中的公共基礎設施，是由代建公司進行會計核算，還是由立項單位進行會計核算，抑或由代建公司單獨核算后交由立項單位并賬，在實踐中都有不同的做法。又如，對于已在國有企業賬上反映的公共基礎設施，負責其管理維護的政府部門是否應當進行會計核算，以及使用拼盤資金建設的公共基礎設施，出資的各級政府是否均應進行資產項下的會計核算等等。

3、資產管理職責單一。主要是目前各行業主管部門對公共基礎設施資產管理內容的定義太過單一，難以符合新時代公共財政管理的要求。除了實物數量的盤點以外，是否還應當包括所能提供公共服務能力的研判、后續支出責任的計劃、資產移交的具體資料等等。

（四）前后環節脫節

從公共基礎設施全生命周期看，公共基礎設施管理目前和其他財政管理環節聯系并不緊密。

從籌資環節看，我國公共基礎設施建設資金來源多樣化，主要可以分為財政性自有資金、政府債券融資和其他渠道融資（如特許經營權融資）。從長遠來看，政府債券融資（特別是專項債券）將成為其資金主要來源；而公共基礎設施管理質量的高低將會影響每個政府的融資能力，并進而影響公共基礎設施建設規模的可持續性。但目前由于相關制度尚未確立，其影響還未顯現。

從建設環節看，籌資方式多樣化與預算支出安排缺乏有機聯系，預算支出使用的經濟分類科目與最終是否形成公共基礎設施資產缺乏有機聯系，公共基礎設施資產原值與各級財政撥付使用的資金也缺乏有機聯系。

從使用和處置環節看，公共基礎設施資產后續維護保養以及大型修繕等支出責任獨立性很強，與前期資產管理缺乏有機聯系，也沒有標準來進行判斷，對政府部門履職能力的強弱無法進行有效判別。

三、關于建立公共基礎設施資產全周期管理機制的設想

盡管目前實踐中存在一些問題，但是必須承認我國在公共基礎設施管理上做出了很多有益的探索，也取得了不凡的成績，為改革開放四十年間取得的重大經濟發展奠定了堅實的基礎。為了進一步貫徹黨的十九大會議精神，建立現代財政管理制度，亟須加強頂層設計，進一步完善公共基礎設施資產管理機制：主要是建立全周期管理機制，加強財政管理各環節間的協調聯動和統籌管理，著力提高公共基礎設施資產管理水平。

（一）加強思想認識，明確主體責任

公共基礎設施資產是國有資產的重要組成部分，各級政府應當高度重視，加強管理。首先是要在各個政府部門樹立公共基礎設施全周期管理觀念，統一思想認識，提高重視程度。具體而言就是要提高站位，注重以提升整個政府的服務能力為出發點，從最初的規劃、投入、建設到使用、維護、處置整個周期進行全面的考慮。其次是要加強各個相關部門的聯合協作，破除原有部門各干各的工作作風，進行流程再造，加強部門之間的工作銜接，建立完善公共基礎設施資產管理機制。最后是要明確各個參與方的主體責任。建議財政部進一步梳理公共基礎設施形成、使用、處置各個階段的參與主體，盡快明確統一的預算主體、管理主體和會計主體（三者理論上應是同一個），進而明確與其政府職能相適應的主體責任。對于確需參與的其他主體，可以通過明確授權等一系列制度或協議安排來明確各方主體責任。

（二）明確資產外延，推動新會計制度落地

明確的公共基礎設施外延有利于提高各政府部門開展公共基礎設施管理的可操作性，同時將推動新行政事業單位會計制度的落地實施，促進公共基礎設施的實物管理和會計管理逐步形成良好互動。一是建議通過發布公共基礎設施清單的方式進行正向列舉，本著成熟一項增加一項的原則，從最無爭議的市政道路、高速公路等項目開始，逐步豐富和完善公共基礎設施清單。二是對于存量公共基礎設施的核算入賬，建議通過發布典型案例的方式，對各省市先行先試過程中涌現的好辦法、好經驗進行宣傳和推廣，逐步形成相對統一的核算入賬方式。建議盡快明確政府部門管理的公共基礎設施資產與國有企業代管的公共基礎設施在預算管理、資產管理、會計核算等各項制度中的不同管理要求，并考慮出臺上述兩者在相互劃轉過程中的銜接要求。

（三）加強制度銜接，提高管理水平

對公共基礎設施資產進行有效管理，就是要以公共基礎設施的最經濟適用為出發點確定需求，使公共基礎設施資產的使用周期最長，在有效控制成本基礎上獲得最大的使用效益。特別是對于新建公共基礎設施資產，建立覆蓋投入、建設、使用、處置全周期的管理機制，加強政府公共財政管理各個環節間的前后銜接，形成相關數據的閉環管理和共享，有利于進一步提高政府績效管理水平，為打造透明政府奠定基礎。具體而言，主要有以下設想供參考：

1、規劃與立項。首先，公共基礎設施資產的整體規劃建議要與政府整體戰略相適應，以滿足社會公眾需求為方向，體現政府職能的轉變與重新定位。其次，公共基礎設施資產的立項論證建議貫徹成本性原則，要對整個服務期間所可能產生的所有成本進行全盤考慮，不僅要包括采購和建設成本，更要包括后期維護、整改、維修等成本。最后，公共基礎設施資產的立項論證建議要明確績效目標，即明確公共基礎設施資產最長使用周期和最大使用效益等，有助于在整體規劃中擇優作出選擇，并為后續的績效評價奠定基礎。

2、籌資與預算安排。作為公共財政支出的重要組成部分，公共基礎建設支出預算應當與公共基礎設施資產的整體規劃相匹配，并根據每個項目的規模大小、建設期限等選擇合理的籌資方式。對于通過政府債券（特別是專項債券）融資獲得的資金，不僅應考慮債券本金的償還期限和償還能力，還應當考慮債券利息的償付能力。同時應考慮政府整體的資產負債情況，對政府的后續融資能力作統籌考慮，從而保持公共基礎設施建設規模的可持續性。具體到年度預算，應盡量安排落實到具體的政府部門和單位，強化政府單位的主體責任，要求其根據項目具體情況進一步細化預算，提高政府公共支出的效率、效益和效果。

3、購建與資金撥付。從購建公共基礎設施資產的第一筆財政資金進入撥付流程開始，政府單位就應按照內部控制制度來加強管理。實物管理部門要實時跟蹤購建合同的履行進度，對于需要政府采購的工程、商品和服務嚴格執行政府采購流程。財務部門要會同實物管理部門對形成的公共基礎設施（在建工程）資產進行核算，防止形成賬外資產；同時應根據購建合同的履行進度適當安排用款計劃，以利于財政部門進行相應的資金安排。政府單位在公共基礎設施資產購建過程中應合理管控采購和建設成本，以符合立項時的績效目標。

4、使用與維護管理。政府單位財務部門要會同實物管理部門嚴格落實政府會計制度核算要求，加強對公共基礎設施資產的會計核算和實物管理。公共基礎設施資產的原值信息主要來源于購建環節的竣工結算成本，應在實物管理部門驗收合格后，由財務部門公共基礎設施在建工程科目轉入；后續使用過程中的年限、修繕等具體信息，實物管理部門應及時告知財務部門以便進行后續核算。對于公共基礎設施資產后續維護成本的預算安排，應根據項目立項時的相關論證結果和實際情況合理安排，并納入財政中期預算框架；對于后期維護、整改、維修等成本控制，應納入政府部門績效考核，體現其履職能力的高低。

5、處置與項目評價。政府部門應依據公共基礎設施資產全周期的價值實現和資產運行情況，對是否將該項資產進行處置作出判斷，并按照相關資產管理和財務管理要求辦理，做到賬實相符。值得注意的是，某些公共基礎設施資產在處置時可能會產生較高的處置費用（如垃圾處理），政府部門要做好方案選擇和預算安排，并在賬務上對處置收入和費用做好核算。此外，自立項開始至處置結束，政府部門應對公共基礎設施資產所實現的價值和提供的服務，與項目整個周期的財政投入之間的相互關系進行回顧和評價，有利于促進公共財政支出績效的提高。■