績效預算改革的法治化建構

●王樺宇 連宸弘

一、績效預算改革與法治政府建設

預算是治理的基礎，績效預算是政府效能的前提，深化績效預算改革有利于打造“高效、責任、透明”服務型政府。2014年，新《預算法》修訂通過，立法宗旨轉變為“規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督”，正式明確“全口徑預算”的法定范圍，全面提高預算的透明度，強化人大預算監督機制，規范了財政轉移支付和地方債的運行，鋪設了 “陽光預算”“民主預算”“支出預算”的績效治理路徑。值得注意的是，2014年《預算法》第12條明確規定了講求績效的原則，并對績效目標管理、績效評價、績效結果應用等作出明確規定，第一次在法律層面引入績效預算理念。2018年，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱 《意見》）提出，“要力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，進一步推動預算績效管理深化改革。李克強總理在2019年《政府工作報告》中明確指出，“加大預算公開改革力度，全面實施預算績效管理。”績效預算改革與法治政府建設密切相關，是國家法治水平和政府治理能力的重要體現。

二、績效預算的概念維度和邏輯構成

從世界范圍的預算發展歷史來看，績效預算經歷了從傳統績效預算過渡到新績效預算管理的階段。傳統績效預算以產出或結果為導向，重點根據投入指標和產出指標來分配財政資源，以績效考評作為技術工具，并提供財政支出效率。新績效預算主要以效率指標、有效性指標和成果指標為根據對資源進行分配，在以產出結果為導向的同時，以績效評價為關鍵、以適度分權為手段、以管理問責為約束，強調績效在預算過程中的全域治理。大部分OECD國家的績效預算改革是自上而下高位推動的，是一個循序漸進的過程，完善的立法、先進的評價方法、配套的信息系統和會計制度、有約束力的問責制度為績效預算改革提供了支持。我國的績效預算制度起步較晚，長期以來重過程評價而輕目標導向，近些年來才從對預算的績效管理向符合現代預算特征的對績效預算的導向管理轉變。特別是2014年《預算法》修訂并將績效預算的目標和內容進行明確規定后，我國的績效預算才真正開始邁入現代化、規范化和法治化進程。

（一）績效預算的“效率性”

績效預算在形式上是效率預算，注重“效率性”和對預算的結果導向和指標考評。借助經濟學上的委托代理理論，可以發現公共預算的過程中存在著多層委托代理關系，不僅包括公眾與廣義政府之間的委托代理關系，還包括央地政府之間、預算部門與政府內部財政部門之間的委托代理關系。委托代理關系下的公共預算管理存在典型的信息不對稱問題，多層委托代理關系形成的委托代理鏈條加劇了委托人和代理人之間的信息不對稱，容易引發代理人的道德風險問題，政府在預算過程中可能發生效率低下和內部尋租行為。公共預算績效管理實際上是將私人部門 （企業）中的管理機制引入公共部門，通過結果導向和效率導向激勵預算管理部門更好地提供公共服務并克服信息不對稱。因此，績效預算的制度設計在形式上表現出對效率性的側重，而指標考評則是體現預算績效的核心方法。通過充分考慮體現公共產品效率的表現形式，科學合理地設計指標體系，以績效為中心的公共預算管理有助于對公共產品效率的客觀評價和橫向比較。

（二）績效預算的“人民性”

績效預算在屬性上是民主預算，注重“人民性”和對預算的實質審查和民主監督。基于公權力應受約束的預算規則是近現代以來憲法發端的制度前提，而議會制度則在漸進推動預算法治和財政民主的過程中實現了功能嬗變，并借此維護了人民的財產權。以“人民財政”為基礎的人大審查監督制度，則成為人大在政府預算過程中貫徹“以人民為中心”的習近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現。公共預算是代議機關監督政府的工具，2014年《預算法》在立法宗旨上也明確了預算從“政府管理的工具”向“管理政府的工具”理念轉變，強化人大預算權是我國約束政府權力和保護人民權利的必經之路。績效預算改革使人大對政府預算的監督審查“落到實處，走到細處”，這種對政府預算的全口徑審查因具體的結果導向和科學的指標設計而更具實質性和約束力。在績效預算改革的推進過程中，人大的機構設置和專業水平有望得到有效提升，有助于更好維護人民的權利。同時，績效預算過程的透明性和績效評價結果的公開性使公眾能夠參與到預算活動中，也體現了績效預算的民主屬性和正當性基礎。

（三）績效預算的“法治性”

績效預算在本質上是法治預算，注重“法治性”和對預算的官員問責和制度治理。OECD國家績效預算改革經驗表明，績效預算需要充分的法律規則和制度環境供給，以體現和保障多方利益主體在政策周期內的作用和利益。在預算法治框架下，我國的績效預算改革需要持續完善預算法律法規體系和相關配套制度，持續優化績效評價目標、績效評價結果與財政資金配置三者之間的相互關系，構建科學合理、權責清晰和法治規范的財政激勵制度和績效預算問責機制。通過在立法和制度設計中明確達到和未達到績效目標的獎勵和懲罰，將績效預算制度與官員晉升和官員問責制度相結合，能夠有效促進績效預算的激勵相容和制度規范效果。除了在預算立法中加強關于預算的編制、審批、執行、監督等環節的績效制度安排，在財政執法中需要嚴格執行預算制度和財經紀律，才能使績效預算真正發揮預算治理的效能。在績效預算模式下，公共預算的關注重點從投入管理轉變為支出結果和政策目標的實現情況，在理念上對政府預算職責和功能進行了必要拓展，而確保預算績效按照預定目標實現的妥適方式則是將預算全程納入法治化軌道中來。

三、績效預算改革的內容層次和制度要素

自1949年新中國成立以來，我國的公共預算經歷了從單式預算到復式預算的形式變化，從行政預算向民主預算的角色過渡，目前正朝著績效預算的理念和方向進行改革。2018年中共中央、國務院發布的《意見》表明，績效預算管理從中央部門和地方政府層面上升到國家層面，從局部實施發展到全面推進，從事后評價轉變到目標設定與評價相結合，從資金績效拓展到政府和政策績效，從項目績效覆蓋到單位、部門整體績效，并涵蓋預算全部環節和所有領域。按照《意見》的要求，當前績效預算改革的指導思想是，“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”，“建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”，并“著力提高財政資源配置效率和使用效率”。 本輪績效預算改革，需要在預算管理的全過程中充分體現績效理念和績效方法，構建起覆蓋事前、事中、事后的績效管理閉環體系，完善預算管理相關流程，健全共性與行業領域個性相統一的績效指標體系，并建立健全權責對等、約束有力的責任約束激勵機制。

（一）構建“全方位”績效管理格局

構建“全方位”績效管理格局是指績效預算管理涉及的內容要更為全面和廣泛，涵蓋財政收支發生的全部過程和環節，將績效要求置放于全部的預算過程之中。“全方位”既包括各級政府收支預算“不留死角”地全面納入績效管理，確保預算資金的高效配置和可持續利用，也包括績效管理要全面滲透到部門和單位的每一筆預算，以激勵其更好地發揮管理自主權并統籌安排以實現“我要績效”目標，還包括績效預算對政策和項目的全面管理，實行“量質兼顧”綜合評價，并對重大政策和項目建立動態評價調整機制。“花錢必有效”是績效預算管理的應有之意，只要涉及財政資金的收入和支出，都事關人民公共財產的取得和用度，都應當貫徹最嚴格的“物盡其用”原則，應納入預算管理的法定范圍中來，不允許存在任何的預算外資金或者不接受績效管理的預算事項。在更加注重加強和改善民生水平的新時代，預算支出還需要特別注重“統籌兼顧”和“量力而行”的原則，無論是各級政府、部門和單位，還是各類政策和項目的推進，都需要體現績效管理要求與社會政策保障的有效協調。

（二）建立“全過程”績效管理鏈條

建立“全過程”績效管理鏈條是指績效預算管理在時序上觸及到預算管理的各個流程中，在預算過程的全部周期中均注重和實現績效管理的理念目標。“全過程”既包括建立績效評估機制，對重大政策和項目進行事前的績效評估并為后續的預算審批提供依據，也包括強化績效目標管理，結合實際情況全面有效設置部門和單位整體績效目標及政策、項目績效目標，還包括實施績效運行監控，同時對績效目標實現程度和整體預算執行進度施行“雙重監控”，確保績效目標按照既定規劃如期完成。除此以外，“全過程”還包括通過各種客觀有效方式開展績效評價，對評價結果加以實際運用，并對后續政策和項目預算的績效評估與運行管理產生正效應。新一輪的績效預算改革，需要圍繞預算管理的主要內容和環節，在中央和地方兩個層面上，借助“大數據、云計算、信息化”的技術優勢，打破“信息孤島”和“數據煙囪”，完善涵蓋績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等各環節的管理流程和監督機制，并及時制定完善預算績效管理制度和實施細則。

（三）完善“全覆蓋”績效管理體系

完善“全覆蓋”績效管理體系是指一般公共預算和其他政府預算均需納入績效預算管理，真正實現全面系統規范的預算管理。就一般公共預算績效管理而言，在收入方面需要重點關注收入結構、征收效率和優惠政策實施效果；在支出方面，要重點關注特別是重大政策和項目的預算資金配置效率、使用效益；在專項方面，需要注重政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務和政府債務等的項目績效管理。就其他政府預算而言，各級政府還要將政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算全部納入績效管理，加強四本預算之間的有效銜接，并構建起“指標清晰、評估科學、各自運轉、整體呼應”的績效評估、管理和應用體系。科學的績效標準既要遵循財政預算編制的基本規律，又要考慮經濟社會發展目標、國家宏觀調控要求和行業發展需要等因素。OECD國家的經驗也表明公共預算績效指標應支持政府的戰略目標，與國家、部門和區域的發展計劃和中期預算框架相協調。

四、深化績效預算改革的法治化路徑

自2003年我國首次提出建立預算績效評價體系以來，績效預算改革法治化初見端倪。2009年，財政部印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》，指導財政部門和預算部門的績效評價工作。2011年，財政部首次提出建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。2013年，財政部印發《預算績效評價共性指標體系框架》，其中包括項目支出、部門整體支出和財政預算三大績效評價共性指標體系框架。2014年修訂后的《預算法》第一次將績效預算的概念和原則寫入法律。2018年中共中央、國務院《意見》及時吸取多年來績效預算改革的經驗和教訓，明確了改革的總體要求和具體安排，搭建了未來績效預算改革的格局和方向。新時代的績效預算改革需在已有成果上深化改革現行預算制度，完善以“規范透明、標準科學、約束有力”為要素構成的績效預算法律規范，并建構以“指導、協調、問責”為基本準向的績效預算改革的體制機制和法治環境。

（一）規范透明的運行機制

當前，在中央層面已經明確要求建立全過程的績效管理鏈條，指明績效理念應在預算活動的所有環節都需予以體現，后續財政部還會通過出臺規范性文件將上述目標轉化為具有操作性的方法和行動。需要指出的是，由于長期缺乏統一的理論指引和方法指導，地方政府的績效預算管理改革存在地區間差異，全國范圍內尚不存在統一規范的績效管理流程。具體而言，預算編制、審批、執行和監督活動的績效管理目前均存在不規范的地方。在地方層面，由于操作不統一、不規范等原因，績效預算只是作為一種理念附加在傳統的預算活動之上，亟需建立規范透明的制度設計和運行機制，將績效理念充分融入預算活動的每一個環節，用法律法規和制度規范指導政府的預算活動。與此同時，績效管理也是透明預算的重要手段，績效管理要求在預算活動中設置績效目標，向社會公開績效評價結果，透明預算的公開信息可以將政府預算過程置于“陽光”之下，能有效制約政府的財政行為。

（二）標準科學的指標體系

基于經驗視角觀察，OECD國家的績效預算改革在指標設計和權重分配問題上受阻，績效預算改革未能實現財政資源優化配置、績效文化培養形成和跨領域政府目標實現等預期目標。績效指標設計的困難性和復雜性并不能掩蓋財政績效指標對于績效管理的重要性，2013年，財政部在認真研究和經驗比較基礎上出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》。在公共服務領域中市場很難對公共服務進行定價并通過價格機制對公共服務的供給和需求進行調節，績效管理恰好能夠有效發揮價格機制的作用對政府服務的供需情況進行反饋，而績效管理的合理性又取決于公共服務標準科學化的程度。未來應當進一步完善預算法律制度，特別是對已設立的預算指標體系及時進行比照，并借助信息化手段對更加大量的支出項目信息進行分析和總結，從不同項目的評審結果中提取總結經驗，完善已有的共性指標體系，建立同類項目的標準化管理模式。同時，根據不同的預算支出領域和不同地域，在建立健全定量和定性相結合的共性指標基礎上，構建區分行業、領域、層次的指標體系，并加強根據不同項目的共性和個性指標的評價結果之間的可比性，在體系協調基礎上將其制度化。

（三）約束有力的問責機制

從財政監督的角度，公共預算是“將權力關進制度籠子里”的重要手段。預算在財政運作過程中主要解決財政資金在政府與市場、政府部門內部的橫向配置問題。《預算法》雖然是一部程序法，但由于政府權力的運行背后不得不依靠強大的財政資金支持，因而在預算程序中若能對預算權進行合理配置，管住政府的錢袋子，將實現對以財政資金為依托的政府權力的有效約束。預算部門、單位以公共服務的績效作為正當理由請求提供公共服務的必要資金，人大根據每筆支出的績效目標的合理性行使預算審批權，公眾根據公開的支出績效對財政行為進行監督，從而劃清政府與市場的邊界，規范財政資金的流向，發揮宏觀調控的正外部性。績效預算對結果的側重必然要求對過程的放松管控，才能使政府部門充分發揮主觀能動性以提供更加優質的公共服務。基于“無效必問責”理念，各級政府首長作為“關鍵少數”在執行預算過程中需要嚴格遵循預算的剛性約束，否則需要承擔相應的主體責任與法律責任。與此同時，績效管理不僅表現為建立預算資金分配與績效目標完成情況相關聯的激勵約束機制，更加重要的是為預算執行主體提供一定的激勵相容機制。

五、結語

治國必先理財，理財才能治國。全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，是政府治理和預算管理的深刻變革。績效預算是建立現代財政制度和深化預算體制改革的重要內容，也是建設 “高效、責任、透明”服務型政府的重要途徑。我國績效預算改革的方向，需要面向“效率預算、民主預算、法治預算”目標，實現“全方位、全過程、全覆蓋”的績效推進路徑，并完善以“規范透明、標準科學、約束有力”為核心的績效預算法律法規。在全面依法治國的新時代，績效預算管理作為提升政府管理效能的“牛鼻子”，績效預算的法治化建設是政府“刀刃向內”自我改革的重要體現。在《預算法》及其配套制度的指引下，全面實施績效預算管理，實現預算和績效的充分融合，有利于節約公共支出成本，打破預算資金分配的固化格局，提高財政資源的配置效率和使用效益。在新時代，基于權責對等原則的績效預算改革的法治化建構，還有利于提升公共服務質量和水平，推動高質量發展，提高人民滿意度，促進國家治理體系和治理能力現代化。■